II OSK 1092/06

II OSK 1092/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-07-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki /przewodniczący/
Bożena Walentynowicz
Tomasz Zbrojewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gd 741/05 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2006-03-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Andrzej Gliniecki Sędziowie Bożena Walentynowicz Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 marca 2006 r. sygn. akt II SA/GD 741/05 w sprawie ze skargi B. S. i H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 marca 2006r., sygn. akt II SA/Gd 741/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargi B. S. i H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Powyższe orzeczenie zostało podjęte w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia 16 lipca 2002r., nr [...], znak: [...], wydaną na wniosek Przedsiębiorstwa Zagranicznego "M." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w S., Prezydent Miasta S. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami oraz przyłączami w rejonie ulicy A. i B. w S. (działki nr 619 i 620). W decyzji tej wskazano, że teren przyszłej zabudowy przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną lub małymi domami mieszkalnymi. Decyzja ta stała się ostateczna.
Występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji z uwagi na jej sprzeczność ze szczegółowymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla "W." w S., określonymi uchwałą nr IX/111/99 Rady Miejskiej w S. z dnia 30 czerwca 1999r., B. S., H. W. oraz M. Ł. argumentowali, że zgodnie z ustaleniami szczegółowymi zawartymi w § 12 tej uchwały, tereny objęte planowaną inwestycją, oznaczone symbolami B6-MN i B7-MN, znajdują się na obszarze ekstensywnego niskiego budownictwa mieszkalnego przeznaczonego pod zabudowę mieszkalną w formie małych domów mieszkalnych z dopuszczoną funkcją usługową w parterach od strony ulicy lokalnej 05-K(L). Wnioskodawcy podkreślili także, iż w wyniku wydania decyzji lokalizacyjnej bez uwzględnienia ustaleń szczegółowych planu otwarto inwestorowi drogę do realizacji inwestycji, która z racji swoich parametrów, formy, intensywności zabudowy i w efekcie niczym nieograniczonej intensywności zaludnienia (możliwość wybudowania nie kilku, a kilkudziesięciu lub nawet stu mieszkań w jednym budynku), pozostaje w sprzeczności z ekstensywną formą zabudowy kilkurodzinnej przewidzianej dla tych terenów i narusza uzasadnione interesy osób trzecich – właścicieli dziełek sąsiednich, którzy kupując te tereny pod zabudowę jednorodzinną mieli prawo przypuszczać, że podobne warunki życia zostaną zachowane w najbliższym sąsiedztwie.
Decyzją z dnia 19 maja 2003r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wskazanej wyżej inwestycji uznając, iż nie narusza ona porządku prawnego, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "W". Odwołując się do pojęć zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej wynikających z obowiązującego w dacie wydawania kwestionowanej przez wnioskodawców decyzji rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 15, poz. 140 ze zm.) podniesiono, iż zabudowę jednorodzinną plan ten ustalił w miejscach oznaczonych symbolem MJ z dopuszczeniem realizacji trzech kondygnacji. Tereny oznaczone symbolem MN przeznaczył natomiast pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną lub małe domy mieszkalne. Następnie zwracając uwagę na brak definicji legalnej małych domów mieszkalnych w przepisach obowiązujących w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zauważono, że pod pojęciem tym należało rozumieć budynki mieszkalne zawierające nie mniej niż pięć mieszkań w układzie nie więcej niż trzech kondygnacji, a więc budynki wielorodzinne. Podkreślono także, iż z omawianego planu miejscowego wynika, że teren oznaczony symbolem B6-MN (działka nr 619) przeznaczono wyłącznie na lokalizację budynków wielorodzinnych do trzech kondygnacji, zaś na terenie oznaczonym symbolem B7-MN (działka nr 620) dopuszczono zabudowę o charakterze małych domów mieszkalnych z funkcją usługową w parterze.
Występując z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy B. S. i H. W. utrzymywały, iż na trenach oznaczonych symbolami B6-MN i B7-MN miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza zabudowę w formie małych domów mieszkalnych, co należy odczytywać, jako formę nie tylko dopuszczalną, ale i preferowaną na tym terenie. Wobec braku w planie definicji pojęcia małego domu mieszkalnego, należało mu nadać znaczenie określone w obowiązujących aktach prawnych zgodnie, z którymi mały dom mieszkalny to zabudowa pośrednia pomiędzy zabudową jednorodzinną i wielorodzinną, stanowiąca architektoniczny i urbanistyczny łącznik pomiędzy tym dwoma rodzajami zabudowy. B. S. i H. W. zarzuciły także, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało nieuprawnionej i rozszerzającej wykładni omawianego planu polegającej na zrównaniu formy małego domu mieszkalnego z zabudową wielorodzinną, a nadto wskazały, że decyzję lokalizacyjną doręczono im w sposób nieprawidłowy, gdyż niekompletną – bez załącznika graficznego stanowiącego jej integralną część, zaś w wyniku nie powiadomienia stron o wszczęciu postępowania administracyjnego uniemożliwiono im wzięcie w nim czynnego udziału.
Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślono przy tym, że na terenie obejmującym działki nr 619 i 620, które według planu przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową o charakterze małych domów mieszkalnych, można realizować budynki wielorodzinne oraz domy mieszkalne zawierające nie więcej niż cztery mieszkania pod warunkiem zachowania takich parametrów, jak wskaźnik intensywności zabudowy i ilość kondygnacji. Wyrażono pogląd o niedopuszczalności lokalizowania na tym terenie zabudowy w formie domów jednorodzinnych z uwagi na jej dopuszczenie na wydzielonych w planie miejscowym obszarach oraz zabudowy zagrodowej ze względu na jego miejski charakter. Jak również wskazano, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji sprawę bada się jedynie pod kątem istnienia przesłanek nieważności i nie ocenia się toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, m.in. kwestii niedoręczenia stronom załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W skardze na tę decyzję B. S. oraz H. W., wnosząc o jej uchylenie oraz stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, zarzuciły naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego – art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 46a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 15, poz. 139) oraz § 12 uchwały nr IX/11/99 Rady Miejskiej w S. z dnia 30 czerwca 1999r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla "W".
W uzasadnieniu skarżące wskazały, iż z § 12 planu jednoznacznie wynika, że na wskazanym terenie dopuszczalna jest wyłącznie zabudowa w formie małych domów mieszkalnych z dopuszczalną funkcją usługową na parterach.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie powołując argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2004r., sygn. akt II SA/Gd 1331/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 19 lipca 2003r., a nadto decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 16 lipca 2002r. uznając, że wskazane decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego rażąco naruszyły prawo przez pominięcie szczegółowych postanowień planu miejscowego i ustaleń w części graficznej oraz wskazówek dotyczących sposobu ustalania przeznaczenia terenów, a także poprzez niedopuszczalną wykładnię przepisów planu dokonaną przez jednego z projektantów, zaś decyzja Prezydenta Miasta Sł. wydana została z naruszeniem ustaleń planu. Za błędny Sąd uznał pogląd, że tylko rażące (oczywiste) naruszenie planu dawałoby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. Powołując się na ustalenia planu stwierdził, iż tereny wydzielone oznaczone symbolami B6-MN i B7-MN przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową o charakterze małych domów mieszkalnych z funkcją usługową w parterach od strony ulicy lokalnej, w związku z czym funkcja terenu została nieprawdziwie określona, zarówno w decyzji Prezydenta Miasta S., jak i późniejszych. Wielorodzinne budynki mieszkalne, jakie planowano zrealizować na wskazanym terenie, nie są natomiast małymi domami mieszkalnymi.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, inwestor wskazał na naruszenie prawa materialnego § 5 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla "W." poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., poprzez ustalenie stanu faktycznego bez wszechstronnego rozważenia zebranego materiału, w szczególności wydanie wyroku w oparciu o czarno – biały plan zagospodarowania przestrzennego, z pominięciem wersji kolorowej.
Wyrokiem z dnia 21 lipca 2005r., sygn. akt OSK 1825/04, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania stwierdzając w jego uzasadnieniu, że sankcja nieważności decyzji jest sankcją tak poważną, iż jej zastosowanie wymaga bardzo wnikliwych rozważań na gruncie całokształtu materiału dowodowego i prawnego. Przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zawierają się w pojęciu rażącego naruszenia prawa, wobec czego należy je uznawać za przypadki stwierdzenia nieważności określone w sposób ogólny w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Unormowanie z art. 46a wskazanej ustawy ma charakter jedynie informacyjny, a do rażącego naruszenia prawa dochodzi, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. O rażącym naruszeniu prawa nie można mówić, gdy na gruncie określonej regulacji prawnej możliwe są odmienne wykładnie. Interpretacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierającego pojęcia niejasne, niezdefiniowane wymaga szczególnej wnikliwości, tak by ewentualne wadliwości formy planu nie przesądziły o sprzeczności zamierzeń inwestycyjnych z tym planem. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w stanie prawnym obowiązującym w dacie opracowywania i uchwalania miejscowego planu brak było ustawowej definicji pojęcia mały dom mieszkalny, zaś w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zdefiniowano pojęcie budynku mieszkalnego, zabudowy wielorodzinnej i zabudowy jednorodzinnej. Zabieg interpretacyjny polegający na wyprowadzeniu definicji małego domu mieszkalnego pośrednio z pojęcia zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej może budzić wątpliwości w sytuacji, gdy w planie obok pojęcia zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej występuje także pojęcie małego domu mieszkalnego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył dalej, iż w orzecznictwie sądowym ugruntowana jest teza o dopuszczalności sięgania do definicji zawartych w innych aktach prawnych, lecz nie obejmuje ona sięgania do definicji nie tylko nieaktualnych, ale także sformułowanych w odniesieniu do regulacji powstałych w zupełnie innych warunkach ustrojowych, w których budownictwo zarówno jednorodzinne, jak i wielorodzinne, związane było z bardzo restrykcyjnymi i ograniczającymi przepisami dotyczącymi również wielkości domów jednorodzinnych i lokali. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił także na konieczność rozważenia, czy w sytuacji braku legalnej definicji mały dom mieszkalny to dom zawierający 4 mieszkania, czy także dom z 5, 6, czy więcej mieszkaniami. Krytycznie odniósł się do wykorzystania w postępowaniu administracyjnym opinii jednego z projektantów planu stwierdzając, iż nie może ona stanowić jedynej wskazówki wykładni i musi podlegać ocenie, zaś postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania toczy się w trybie postępowania administracyjnego, w którym dowodem może być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Uznając za niezasadny zarzut niewystarczającego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwagi na korzystanie przez Sąd jedynie z czarno – białego rysunku planu, Naczelny Sąd Administracyjnym zauważył, iż plansze barwne nie mają wiekszej mocy wiążącej chyba, że rysunek planu sporządzony w jednobarwnej technice niewystarczająco wyjaśnia ustalenia planu i dopiero wątpliwości co do rzeczywistej treści planu mogą stanowić podstawę do pomocniczego skorzystania z planszy barwnej.
W piśmie procesowym z dnia 6 października 2005r. strona skarżąca podkreśliła, iż małe domy mieszkalne w rozumieniu planu to inny rodzaj zabudowy niż zabudowa wielorodzinna. Precyzyjne definiowanie pojęcia "mały dom mieszkalny" ma znaczenie drugorzędne bo wystarcza wskazanie, że jest to inny rodzaj przeznaczenia terenu w rozumieniu planu niż wskazany w zaskarżonej decyzji lokalizacyjnej. Z wykładni gramatycznej § 5 pkt 3 ustaleń ogólnych planu wynika, że lokalizacja zabudowy wielorodzinnej dopuszczona jest wyłącznie na wydzielonych planem działkach, a działki położone na terenie B6 i B7 pod zabudowę taką nie zostały wydzielone. Rażące naruszenie prawa zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S. wyraża się w pominięciu szczegółowych ustaleń planu miejscowego i jego części graficznej oraz niezastosowaniu obligatoryjnych wskazówek dotyczących sposobu ustalania przeznaczenia terenów wynikających z jego § 3 pkt 1 lit. a, pkt 2 lit. b i pkt 3 planu.
W załączonym do pisma procesowego inwestora Przedsiębiorstwa Zagranicznego "M" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z dnia 26 października 2005r. – piśmie mgr inż. arch. J. A. zatytułowanym "opinia architektoniczno – urbanistyczna" podniesiono, że na wskazanych terenach nie ma możliwości realizacji zabudowy jednorodzinnej, zaś wskaźnik intensywności zabudowy 0,6 do 0,7, ustalenia nakazujące wprowadzenie usług w parterach budynków oraz wskazujące ciągi elewacyjne wymagające szczególnego opracowania, są typowymi ustaleniami dla zabudowy wielorodzinnej traktowanej jako pierzeja ulicy.
W kolejnym piśmie procesowym skarżące podniosły, że art. 60 ustawy z dnia 2 lipca 1994r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. nr 105, poz. 509 ze zm.), która weszła w życie w dniu 12 listopada 1994r. i uchyliła przepisy Prawa lokalowego z 1974r. oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, pozostawił w mocy dotychczas obowiązujące definicje, obligując do jednolitego rozumienia pojęcia małego domu mieszkalnego zawartego w innych odrębnych przepisach. Pojęcie małego domu mieszkalnego wprowadzone zostało do art. 20 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm.), ogłoszonej w dniu 25 sierpnia 1994r., a więc w czasie obowiązywania Prawa lokalowego. Pojęcie małego domu mieszkalnego zawarte w ustawie Prawo budowlane jest zatem tożsame z pojęciem małego domu mieszkalnego w rozumieniu przepisów Prawa lokalowego.
W piśmie z dnia 22 listopada 2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskazało, że za bezsporny dowód w sprawie można by uznać opinię architektoniczno – urbanistyczną z dnia 26 października 2005r. sporządzoną przez uprawnionego urbanistę, członka Izby Zawodowej Urbanistów.
W kolejnym piśmie procesowym strona skarżąca wskazała, iż w postępowaniu nieważnościowym bada się legalność decyzji w dacie jej wydania, czyli ogranicza się ono do analizy i wykładni przepisów prawa. Wykluczona jest zatem możliwość powoływania biegłych do wydania ekspertyzy w tym przedmiocie, gdyż do wiążącej wykładni prawa powołany jest jedynie sąd. Pismo to poza tym nie może być uznane za dowód z ekspertyzy biegłego, bo takiego waloru nie posiada.
W piśmie z dnia 20 stycznia 2006r. uczestnik postępowania - Przedsiębiorstwo Zagraniczne "M." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością ponowiło dotychczasową argumentację zmierzającą do wykazania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem.
Oddalając skargę B. S. i H. W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zwrócił uwagę na nadzwyczajny charakter postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta S. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla opisanej wyżej inwestycji. Powołał się przy tym na wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2005r., sygn. akt OSK 1825/04 oraz wynikającą z art. 190 p.p.s.a., zasadę związania oceną prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie przy ponownym jej rozpoznaniu. Podniósł, iż § 12 planu wynika, że tereny oznaczone symbolami B6-MN i B7-MN zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniowa o charakterze małych domów mieszkalnych z funkcją usługową w parterach od strony ulicy lokalnej, których definicji nie ustala, zaś pojęcie to wywodzi się z ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. Prawo lokalowe (Dz.U. nr 30, poz. 165 ze zm.). Ustawa ta została uchyloną ustawą z dnia 2 lipca 1994r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych, która weszła w życie 12 listopada 1994r. i została następnie uchylona ustawą z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego. Wobec tego, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w dacie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego – w dniu 30 czerwca 1999r., ustawa Prawo lokalowe już od przeszło czterech lat nie obowiązywała, a definicja małego domu mieszkalnego była nieaktualna i nie zmienia tego art. 60 ustawy z dnia 2 lipca 1994r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, gdyż użycie tego pojęcia w ustawie Prawo budowlane miało nie powszechne, lecz ograniczone tylko do tego prawa znaczenie. Następnie powołując się na wskazany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślił, że nie należy sięgać do definicji nie tylko nieaktualnych, ale także sformułowanych w zupełnie odmiennych warunkach ustrojowych, w których budownictwo, zarówno jednorodzinne, jak i wielorodzinne związane było z bardzo restrykcyjnymi i ograniczającymi przepisami także odnośnie wielkości domów jednorodzinnych i lokali. Nie podzielając stanowiska skarżących, że po zmianie ustroju i uchyleniu przepisów prawa lokalowego pojęcie małego domu mieszkalnego "zakorzeniło się" w systemie prawa, jako jedna z kategorii planistycznych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, iż do formułowania takiej tezy nie upoważnia użycie tego pojęcia w planie będącym przedmiotem rozważań. W tej sytuacji trzeba sięgnąć do § 5 części ogólnej planu ustalającego podstawowe przeznaczenie terenu wraz z zakresem funkcji dopuszczalnych uzupełniających zagospodarowanie tych terenów, przy czym danej funkcji odpowiada określone oznaczenie symbolem planistycznym. Tereny zabudowy mieszkaniowej oznaczone zostały trzema symbolami: MW, MN i MJ określających przeznaczenie każdego z nich:
MW - przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne o intensywności zabudowy od 0,9 do 1,3 z dopuszczeniem usług komercyjnych oraz określeniem ilości niezbędnych miejsc parkingowych (1 pojazd na 1 mieszkanie oraz w wypadku lokalizowania usług w parterach, dodatkowo 1 stanowisko na 50 m2 powierzchni usług);
MN – przeznaczone pod budownictwo wielorodzinne na wydzielonych działkach lub "małe domy mieszkalne" o intensywności zabudowy od 0,6 do 0,9 z dopuszczeniem usług komercyjnych oraz określeniem ilości niezbędnych miejsc parkingowych (1 pojazd na 1 mieszkanie oraz w wypadku lokalizacji usług w parterach, dodatkowo 1 stanowisko na 50 m2 powierzchni usług);
MJ – przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne o intensywności zabudowy do 0,6 z dopuszczeniem usług komercyjnych typu nieuciążliwego rzemiosła.
Zdaniem Sądu I instancji, z zestawienia tego w oczywisty sposób wynika, że tereny te różnią się od siebie przede wszystkim wskaźnikami intensywności zabudowy. Przy czym najniższy odnosi się o zabudowy jednorodzinnej, wyższy do zabudowy małymi domami mieszkalnymi, a najwyższy do zabudowy wielorodzinnej. Różni je także charakter dopuszczalnych usług. Dla terenów o symbolach MW i MN są one takie same (usługi komercyjne), zaś dla terenów oznaczonych MJ dopuszczalne są usługi komercyjne typu nieuciążliwego rzemiosła. Z zestawienia tego widać także podobieństwa między terenami przeznaczonymi pod budownictwo wielorodzinne (MW) i zabudowę małymi domami mieszkalnymi (MN) oraz różnice między nimi, a budownictwem jednorodzinnym. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, podobieństwo charakteru zabudowy wielorodzinnej i małymi domami mieszkalnymi wyraźnie widać w zakresie lokalizowania dopuszczalnych usług oraz ilości wymaganych miejsc parkingowych. Podobieństwo zaś między zabudową małymi domami mieszkalnymi, a zabudową jednorodzinną z zastrzeżeniem, że chodzi o tereny B6-MN i B7-MN oraz sąsiadujące z nimi tereny zabudowy jednorodzinnej, wyraźnie wynika z części graficznej planu, która określa podobną, dopuszczalną wysokość tej zabudowy. Dla zabudowy małymi domami mieszkalnymi – od II do III kondygnacji, zaś dla terenów zabudowy jednorodzinnej bezpośrednio z nimi sąsiadujących od I do III kondygnacji (BS-MJ), od II do III kondygnacji (B4-MJ i B8-MJ), a nieco dalej położonych - od I do II (B9-MN czy B30-MJ). Podobieństwo to dotyczy także wskaźnika intensywności zabudowy, który został określony na poziomie od 0,6 do 0,7. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, prawem miejscowym, które prezentuje określone wizje zagospodarowania terenów nim objętych i z tego względu w celu rozstrzygnięcia wątpliwości dotyczących możliwości lokalizacji na danym terenie takiej, a nie innej zabudowy, nie należy sięgać do nieaktualnej definicji pojęcia małego domu mieszkalnego nie będącego pojęciem planistycznym, "zapożyczonego" nadto z innej dziedziny prawa – Prawa lokalowego, do tego uchwalonego w odmiennych warunkach ustrojowych, lecz należy zmierzać do zrozumienia intencji uchwałodawcy prawa miejscowego, które ma porządkować zabudowę na danym terenie i niewątpliwie realizuje konkretne wizje urbanistyczno – architektoniczne, w szczególności wówczas, gdy postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są nieprecyzyjne, niejednoznaczne i niejasne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zauważył również, iż ze znajdującego się w aktach administracyjnych pisma architekta S. D. zatytułowanego "Opinia urbanistyczna" wynika, że użyte w planie pojęcie małego domu mieszkalnego "odnosi się przede wszystkim do wielkości i charakteru zabudowy, określonych w zapisach planu (ilość kondygnacji, intensywność zabudowy), a także architektury i urbanistyki, a nie do definicji zawartej w nieobowiązującym w chwili tworzenia planu prawie lokalowym", co przybliża możliwość zrozumienia intencji Rady Miejskiej w S., która rozwiązania przyjęte w projekcie planu zaakceptowała i nadała im rangę obowiązującego erga omnes prawa miejscowego. Zdaniem Sądu I instancji, nie ma możliwości "stworzenia nowej definicji pojęcia małego domu mieszkalnego użytego w planie według kryterium ilości lokali mieszkalnych". Właściwą drogą do ustalenia charakteru budownictwa dopuszczalnego na terenie oznaczonym symbolami B6-MN i B7-MN jest analiza postanowień części opisowej (ogólnej i szczegółowej) oraz graficznej planu, z której wynika, że Radzie Miejskiej w S. chodziło o to by na tych terenach zabudowa miała określone parametry: intensywności zabudowy, ilości kondygnacji i charakteru towarzyszących jej usług oraz towarzyszącej infrastruktury. Tym samym zabudowa uwzględniająca zawarte w planie wymogi może być uznana za dopuszczalną na danym terenie. Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że w tej sytuacji nie można zarzucić Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu błędnej oceny kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta S. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż niewątpliwie nie doszło do oczywistego, wyraźnego, jasno uchwytnego naruszenia prawa – postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nawet gdyby podzielić w mniejszym lub większym zakresie argumentację podnoszoną przez stronę skarżąca. Przy czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podkreślił, że w sytuacji, gdy sporna zabudowa – budynki wielorodzinne, jest zbliżona istotnymi parametrami do zabudowy jednorodzinnej, przy czym najistotniejsze z nich, jak wskaźniki intensywności zabudowy oraz dopuszczalna ilością kondygnacji są nieomalże takie same, nie sposób mówić o skutkach niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, B. S. wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku do ponownego rozpoznania, a w przypadku nieuwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją tego organu z dnia 19 maja 2003r. i decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 16 lipca 2002r., ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła:
1. naruszenie prawa materialnego
- § 5 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej w S. nr IX/ll1/99 z dnia 30 czerwca 1999r. w związku z § 12 przywołanej uchwały przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że na terenach oznaczonych symbolem B6-MN i B7-MN można lokalizować zabudowę wielorodzinną, podczas gdy tereny te spod zabudowy wielorodzinnej są wyłączone na rzecz małych domów mieszkalnych;
- § 10 pkt 1, 2 i 3 rozdziału II wskazanej uchwały przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że o funkcji i sposobie zagospodarowania spornych terenów, a tym samym zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem decydują wybiórczo wybrane zapisy § 5 pkt 3 ustaleń ogólnych uchwały i załącznika graficznego (parametry i wskaźniki) z pominięciem rodzaju zabudowy mieszkaniowej określonej w § 5 pkt 3, przepisie szczególnym - § 12 uchwały oraz załączniku graficznym;
- § 3 pkt 1 lit. a, § 3 pkt 2 lit. b oraz § 3 pkt 3 przez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu wskazówek i sposobu odczytania zakresu obowiązywania rysunku planu oraz informacji zawartych w § 5 powołanej uchwały;
- art. 60 przepisów przejściowych i końcowych ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych z dnia 2 lipca 1994r. w związku z art. 20 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu ograniczonego znaczenia definicji małego domu mieszkalnego do prawa budowlanego, zanegowaniu zasady spójności i zupełności systemu prawa hierarchicznej struktury prawa oraz wykładni systemowej zewnętrznej;
2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozważenie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych i sądowych, nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów strony skarżącej wskazanych w pismach z dnia 6 października i 22 listopada 2005r. oraz brak przytoczenia i wyjaśnienia podstawy prawnej przesądzającej o ograniczonym znaczeniu art. 60 ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych, a w konsekwencji nie dostrzeżenie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i oddalenie skargi na decyzję wydaną z rażącym naruszeniem § 5 pkt 3 w związku z § 12 w związku z art. 60 ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych w związku z art. 20 pkt 3 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, art. 6 k.p.a. oraz podstawowej dyrektywy legislacyjnej wyrażającej się w tezie, że żaden fragment normy nie może zostać pominięty jako zbędny;
- art. 106 § 3, art. 134 § 1, art. 113 § 1 oraz art. 141 § 4 ewentualnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy będące efektem zaniechania przeprowadzenia z urzędu oraz nie dostrzeżenia nie przeprowadzenia przez organy orzekające w sprawie dowodu uzupełniającego z dokumentacji formalno – prawnej związanej z procedurą uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "W" w kontekście wizji osiedla oraz przyjętych kategorii i sformułowań planistycznych, jak również poprzestanie na dowodzie z opinii projektanta planu S. D. wydanej na potrzeby postępowania po 8 latach od przystąpienia do prac nad planem i w efekcie przyjęcie jako podstawy orzekania stanu faktycznego ustalonego w zaskarżonej decyzji;
- art. 190 w związku z art. 193 w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez niewykonanie zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikających z wiążącej wykładni prawa zawartej w wyroku z dnia 21 lipca 2005r., sygn. akt OSK 1825/04 w zakresie poprawnego zdefiniowania spójnika "lub", poszukiwania znaczenia pojęcia "małego domu mieszkalnego" na gruncie postanowień planu w drodze jego analizy i przepisów prawa obowiązujących w dacie jego tworzenia oraz wykorzystania w tym celu wszystkiego, co może być dowodem w postępowaniu administracyjnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż wbrew zaleceniom Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie rozważył, przyjmując za prawidłowe ustalenia organów administracji poczynione z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., wszystkich zapisów uchwały mających zastosowanie do terenów inwestora, czy w kontekście obowiązującego w dacie tworzenia planu rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich ustuowanie mały dom mieszkalny w rozumieniu tego planu to budynek zawierający od 2 do 4 mieszkań, czy też budynek zawierający więcej niż 4 mieszkania. Nie rozważył, czy zapisy planu uprawniają do przyjęcia tezy, że dwa różne sformułowania "zabudowa wielorodzinna" oraz "mały dom mieszkalny" połączone spójnikiem "lub" w jednej normie prawnej użyte zostały dla określenia tego samego pojęcia. Wywodzono przy tym, że do tego typu rozważań niezbędnym było prawidłowe zdefiniowanie i właściwe zastosowanie spójnika "lub" i wyrażenia "wydzielone działki" użytego w § 5 pkt 3 uchwały w związku z jej § 12 oraz szczegółowa analiza oznaczeń graficznych rysunku planu, w szczególności linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach oraz § 3 pkt 1 lit. a, pkt 2 lit. b i pkt 3 tej uchwały zawierającego wskazówki dotyczące sposobu odczytywania oznaczeń graficznych i ich stosowania. Zarzucono, iż Sąd I instancji nie dostrzegł, że wskazana opinia projektanta planu S. D. wydana została na prośbę Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. po 8 latach od momentu podjęcia prac nad planem, który tworzono prawie 5 lat poczynając od stycznia 1995r., na dowód czego strona skarżąca przedstawiła kopię uchwały Rady Miasta S. z dnia 25 stycznia 1995r. o przystąpieniu do opracowania planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla "W", zgodnie, z którą procedurą planowania objęto tylko tereny przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną i małe domy mieszkalne, w tym tereny inwestora, zaś kolejną uchwałą poszerzono obszar objęty planowaniem o tereny przyległe do szpitala z przeznaczeniem pod zabudowę wielorodzinną. Podkreślono przy tym, że uchwały te wytyczały kierunek planowania wskazując konkretne funkcje terenu, w tym również wizje przyszłego osiedla. Wskazano także, iż w planie tym zlokalizowano zabudowę wielorodzinną jako podstawową funkcję na terenach oznaczonych symbolem MW oraz trzech wydzielonych działkach: A21, A22, A30 MN, przeznaczonych pod małe domy mieszkalne. Zarzucono również, iż uzasadnienie wyroku nie zawiera żadnych metod wykładni jakimi posłużył się Sąd dochodząc do określonych wniosków, ani nie wskazuje dlaczego wykładnia zaprezentowana przez stronę skarżącą jest nieprawidłowa. Wywodzono dalej, iż Sąd nie uzasadnił na czym opiera swoje przekonanie o ograniczonym zasięgu pojęcia mały dom mieszkalny, jak również nie przedstawił rozważań odnośnie domów czteromieszkaniowych wprowadzonych do § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podniesiono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla "W" nie definiuje nie tylko pojęcia małego domu mieszkalnego, ale również pojęcia zabudowy wielorodzinnej, jednorodzinnej i kondygnacji. Wydając decyzję o warunkach zabudowy, a następnie o pozwoleniu na budowę, nie można nie sięgać do pojęć zdefiniowanych w systemowo pokrewnej gałęzi prawa jaką jest ustawa Prawo budowlane oraz wydanych do niej przepisów wykonawczych. Przyjęcie sposobu wykładni Sądu o niemożności odwołania się do rozumienia pojęcia małego domu mieszkalnego zawartego w art. 20 ustawy Prawo budowlane, przy jednoczesnej aprobacie odwoływania się do pojęć zabudowy wielorodzinnej, jednorodzinnej, czy ilości kondygnacji zamieszczonych w akcie wykonawczym do tej ustawy oznaczałoby w praktyce niczym nieuzasadnione wybiórcze korzystanie z określonych regulacji prawnych zawartych w tym samym akcie prawnym i nadawanie jednemu z pojęć szerokiego zasięgu, a innym ograniczonego. Zwrócono również uwagę, iż szczegółowego rozważenia wymaga pojęcie domów czteromieszkaniowych (bez ograniczeń powierzchni i wielkości zabudowy) wprowadzonych do § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czego Sąd I instancji zaniechał pomimo, iż pojęcie to pozostawało w zasięgu zainteresowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie zgadzając się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gdańsku, iż pojęcia małego domu mieszkalnego nie można utożsamić z kategorią planistyczną, jako zapożyczoną z innej gałęzi prawa, podniesiono, że przeczy temu wykładnia historyczna. Pojęcie małego domu mieszkalnego nie wywodzi się z prawa lokalowego, lecz ustawy o planowaniu przestrzennym i na przestrzeni kolejnych kilkudziesięciu lat nie zmieniło ono swojego pierwotnego znaczenia poza dodaniem ograniczeń w powierzchni w prawie lokalowym. Zarzucono nadto, że nie znajdując w planie definicji legalnej małego domu mieszkalnego, Sąd I instancji pominął przy jego wykładni planu treść przepisu szczególnego - § 12 uchwały oraz § 5 uchwały w części posługującej się pojęciem małego domu mieszkalnego naruszając zasady wynikające § 10 uchwały uznając, że o przeznaczeniu terenów decydują wybiórczo wybrane postanowienia normy § 5, czym naruszył podstawową dyrektywę wykładni, zgodnie z którą żaden fragment normy prawa nie może zostać uznany za zbędny lub pomięty w rozważaniach, bowiem każdy z nich ma taka samą wartość i znaczenie oraz art. 42 § 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym określającego elementy decyzji o warunkach zabudowy (rodzaj inwestycji). Poza tym podniesiono, że potwierdzeniem błędnego założenia Sądu I instancji, są tereny określone symbolem A21, A22 i A30 MN, na których dopuszczono zabudowę wielorodzinną zamiast lub obok małych domów mieszkalnych, nie różnicując wskaźnika intensywności i wysokości zabudowy dla obu typów zabudowy. Błędna wykładnia § 5 pkt 3 i § 12 jest natomiast po części efektem nie zastosowania przez Sąd wskazówek zawartych w § 3 uchwały. Konkludując stwierdzono, że mały dom mieszkalny w rozumieniu omawianego planu to inny rodzaj zabudowy mieszkaniowej niż zabudowa wielorodzinna. Przy czym zgodnie definicją wynikającą z art. 20 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i przepisów wykonawczych do tej ustawy mały dom mieszkalny to dom zawierający od 2 do 4 mieszkań.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. istotą wszczętego na skutek skargi kasacyjnej postępowania przed Naczelny Sądem Administracyjnym jest związanie tego Sądu granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi przez wskazane w niej podstawy i wnioski (art. 176 p.p.s.a.). Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, uchybił sąd I instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania – wykazania dodatkowo, iż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższa zasada doznaje wyjątku jedynie w wypadku stwierdzenia nieważności postępowania sądowoadministracyjnego z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., których jednakże w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono.
Strona skarżąca kwestionuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku opierając skargę na obu określonych w art. 174 p.p.s.a podstawach, tj. na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ten ostatni. Dla oceny zasadności wskazanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego ma bowiem znaczenie kwestia prawidłowości ustaleń faktycznych stanowiących podstawę zaskarżonego orzeczenia.
Odnosząc powyższe uwagi do sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania zauważyć należy, iż z uwagi na okoliczność wydania w rozpatrywanej sprawie w dniu 21 lipca 2005r. przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku uchylającego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2004r., sygn. akt II SA/Gd 1331/03 i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznając sprawę ponownie z mocy art. 190 p.p.s.a. związany był wykładnią prawa dokonaną w tym wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, w związku z czym nie mógł też wykraczać poza zakres kontroli i orzekania tego Sądu. W konsekwencji wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazanego wyroku granice rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji, o jakich stanowi art. 134 § 1 i art. 135 § 1 p.p.s.a. uległy zawężeniu do granic, w jakich rozpoznana została uprzednio wniesiona skarga kasacyjna i wydany w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. wyrok (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2006r., II OSK 1117/05 - nie publ.).
Z uwagi na treść podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślić należy, iż w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2005r. zwrócono uwagę na to, że unormowanie przewidziane w art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, m.in. jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma jedynie charakter informacyjny, zaś stwierdzenie jej nieważności następuje na zasadach i w trybie określonym w k.p.a. Przyczyny stwierdzenie nieważności decyzji przewidziane w tym przepisie zawierają się w pojęciu rażącego naruszenia prawa, o jakim stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zaś do rażącego naruszenia dochodzi, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości, co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Zauważono również, iż o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić, gdy na gruncie określonej regulacji prawnej możliwe są odmienne wykładnie. Interpretacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawierającego pojęcia niejasne, niezdefiniowane wymaga szczególnej wnikliwości tak by ewentualne wadliwości formy planu nie przesądzały o sprzeczności zamierzeń inwestycyjnych z tym planem. Podniesiono, iż w stanie prawnym obowiązującym w dacie opracowywania i uchwalania miejscowego planu brak było ustawowej definicji pojęcia mały dom mieszkalny. Wskazano również na możliwość podjęcia próby wyprowadzenia definicji małego domu mieszkalnego z pojęcia zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej, o jakich stanowiło rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w której posłużono się pojęciem domu mieszalnego i budynku zawierającego więcej niż 4 mieszkania (zabudowa wielorodzinna) i zawierającego mniej niż 4 mieszkania (zabudowa jednorodzinna). Jednocześnie zaś zastrzeżono, że ten zabieg wykładni może jednak budzić wątpliwości w sytuacji, gdy w planie występuje obok pojęcia zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej także pojęcie małego domu mieszkalnego. Stawiając zaś pytanie, czy w sytuacji braku definicji legalnej mały dom mieszkalny to tylko dom zawierający 4 mieszkania, czy także dom z 5, 6, czy więcej mieszkaniami, nakazano rozważenie na gruncie analizowanego planu nasuwających się w związku z tym wątpliwości. Odnośnie kwestii oceny dowodu w postaci opinii jednego z projektantów planu wskazano natomiast, iż nie może ona stanowić jedynej wskazówki wykładni i musi podlegać ocenie. Nie podzielając z kolei stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zajętego w wyroku z dnia 24 czerwca 2004r., sygn. akt II SA/Gd 1331/03, iż użyty w uchwale spójnik "lub" oznacza, że na omawianym terenie dopuszczalna jest lokalizacja albo zabudowy wielorodzinnej, albo w formie małych domów mieszkalnych, lecz nigdy tych dwóch form łącznie, uznał jedynie ustalenie znaczenia tego spójnika za zawężające.
Powyższe wskazania wyznaczyły zatem kierunek rozstrzygnięcia wydanego w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi natomiast do wniosku, iż wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji się do nich zastosował. Tym samym nie można podzielić postawionego zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a.
Wyjaśnić przy tym trzeba, że zarzut naruszenia tego przepisu mógłby okazać się uzasadniony jedynie w razie wykazania przez wnoszącego skargę kasacyjną, iż dokonując badania zasadności wniesionej skargi Sąd I instancji z nieuzasadnionych przyczyn odstąpił od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego oceny prawnej, czego jednakże nie stwierdzono.
Ponadto podnieść należy, iż stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. powiązano go z art. art. 193 w związku z art. 153 p.p.s.a. Taka konstrukcja jest jednakże niezrozumiała. Zgodnie bowiem z art. 193 p.p.s.a., jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do tego postępowania stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, z tym że Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wyroki i postanowienia w terminie 30 dni. Jak wynika zatem z treści tego przepisu odnosi się on wyłącznie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nakazując w zakresie nieobjętym regulacją szczególną odpowiednie stosowanie w tym postępowaniu przepisów normujących postępowanie przed sądem I instancji. Z kolei wynikająca z art. 153 p.p.s.a. zasada związania sądu oraz organu, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu, zasięgiem swojego oddziaływania obejmuje przyszłe – ewentualne postępowanie administracyjne w sprawie (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 472). Przepis ten dotyczy więc oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania formułowanych w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Nie dotyczy on zatem sytuacji jaka miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Tym samym w żaden sposób nie mogło dojść do jego naruszenia przez Sąd I instancji. W wyniku uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2004r., sygn. akt II SA/Gd 1331/03, sprawa w której wydano zaskarżony rozpatrywaną skargą kasacyjną wyrok, nie powróciła bowiem na drogę postępowania administracyjnego.
Odnośnie kwestii naruszenia pozostałych wskazanych w skardze przepisów normujących postępowanie sądowoadministracyjne podnieść trzeba, iż objęte tym zarzutem art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 151 p.p.s.a. określają podstawy wyrokowania przez Sąd I instancji. Pierwszy z tych przepisów dotyczy podstaw uwzględnienia skargi, zaś drugi stanowi podstawę do jej oddalenia. Jak wynika ze skargi kasacyjnej, zdaniem jej autora, naruszenia tych przepisów polegało na niezasadnym oddaleniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który winien był w jego ocenie, stwierdzić nieważność kwestionowanych rozstrzygnięć. Nie ulega przy tym wątpliwości, że ocena prawna prowadząca Sąd I instancji do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu z powodu przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), względnie oddalenie skargi w razie braku podstaw do stwierdzenia nieważności (art. 151 p.p.s.a.), powinna stanowić element uzasadnienia wyroku. Zgodnie art. 141 § 4 p.p.s.a., którego naruszenie także zarzucono w skardze kasacyjnej w powiązaniu z omawianymi przepisami normującymi postępowanie przed sądami administracyjnymi, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku przesłanek jakimi kierował się sąd I instancji pozwala stronom postępowania sądowoadministracyjnego poznać sposób rozumowania i argumentacji w procesie kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Ponadto umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przytoczony art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji mógłby naruszyć jedynie w ten sposób, że w uzasadnieniu swojego orzeczenia nie zawarłby któregoś z wymienionych w tym przepisie elementów. Analiza przestawionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku motywów, którymi kierował się Sąd I instancji prowadzi jednakże do wniosku, iż spełnia ono wszystkie wskazane wyżej wymogi. Wbrew wywodom przedstawionym w skardze kasacyjnej zawiera ono bowiem wyjaśnioną w dostateczny sposób podstawę prawną rozstrzygnięcia. Ustosunkowano się w nim również do twierdzeń i zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą, w tym w pismach z dnia 6 października i 22 listopada 2005r. Natomiast okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku jest odmienne od prezentowanego przez stronę skarżącą nie oznacza, iż doszło do naruszenia wskazanego przepisu w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym należy, iż postawienie tego rodzaju zarzutu obliguje Naczelny Sąd Administracyjny jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze wskazanej normy prawnej.
W związku z postawieniem w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. zauważyć trzeba, iż zasadą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest to, że kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Jedyny wyjątek od tej zasady przewiduje art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka jednak nie występowała. Podkreślić trzeba, że postępowanie toczyło się w trybie nadzwyczajnym (nieważnościowym). Sięganie zatem do dokumentacji z okresu poprzedzającego uchwalenie planu (prac przygotowawczych), celem dokonanie jednej z możliwych interpretacji pojęcia małego domu mieszkalnego, które nie zostało jednoznacznie zdefiniowane w uchwale zatwierdzającej plan, nie było konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie mogło ono bowiem jednoznacznie usunąć wątpliwości, co do znaczenia użytego w planie pojęcia.
Odnośnie zarzucanego naruszenia art. art. 134 § 1 p.p.s.a. podkreślenia wymaga, iż w myśl tego przepisu sąd rozstrzyga sprawę w jej granicach nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przepisu tego wynika zatem jedynie, iż sąd nie może objąć kontrolą z punktu widzenia legalności innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę, przy czym kontrolę legalności przeprowadza niezależnie od stanowiska prezentowanego przez strony. W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2005r., sygn. akt OSK 1825/04, granice rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji uległy zawężeniu i jak już wyżej wskazano, nie zostały przez ten Sąd przekroczone.
Przepis art. 113 § 1 p.p.s.a. wyznacza z kolei moment, w którym przewodniczący zamyka rozprawę, co oznacza zakończenie etapu postępowania wyjaśniającego przed sądem. Zgodnie z tym przepisem przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną.
Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stanowi natomiast podstawę do uchylenia przez sąd decyzji lub postanowienia w wypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania (innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. oraz stwierdzenia nieważności art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) w takim stopniu, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez co należy rozumieć możliwość takiego oddziaływania naruszeń przepisów postępowania na treść zaskarżonego aktu, a więc ukształtowanie stosunku administracyjnoprawnego, iż gdyby ich nie było to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne, czemu sąd powinien dać wyraz w uzasadnieniu.
Naruszenie wskazanych przepisów – art. 106 § 3, art. 134 § 1, art. 113 § 1 oraz art. 141 § 4, ewentualnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ma tymczasem w ocenie strony skarżącej, polegać ma na niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy w wyniku zaniechania przeprowadzenia z urzędu oraz nie dostrzeżeniu braku przeprowadzenia przez organ administracji dowodu z dokumentacji związanej z procedurą uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również poprzestaniu na dowodzie z opinii projektanta planu. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w istocie zarzut naruszenia wskazanych przepisów normujących postępowanie sądowoadministracyjne zmierza do podważenia dokonanej w zaskarżonym wyroku oceny ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych. Tak postawiony zarzut już z powodu samych względów konstrukcyjnych nie mógł więc odnieść zamierzonego skutku. Co więcej, analiza tego zarzutu i uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, iż jest on zbyt ogólny, w szczególności dotyczy to zarzucanego naruszenia art. 113 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z czym nie sposób się do niego bardziej szczegółowo ustosunkować zważywszy na to, że Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej. W tej zaś nie wyjaśniono na czym ma polegać naruszenie tych dwóch przepisów.
Przechodząc z kolei do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie, podkreślić trzeba, że jak już wyżej wspomniano przesądzającą te kwestię znaczenie miała ocena prawna zawarta w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2005r., sygn. akt OSK 1825/04, do której Sąd I instancji się zastosował. Analiza tego zarzutu prowadzi nadto do wniosku, że strona skarżąca nie wzięła pod uwagę treści art. 190 p.p.s.a., z którego to przepisu również dla wnoszącego skargę kasacyjną wynikają ograniczenia w zakresie formułowania podnoszonych w niej zarzutów. Zgodnie z tym unormowaniem nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej na podstawach sprzecznych w wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Postawiony zaś w skardze kasacyjnej zarzut nie uwzględnia w szczególności dokonanej w tym wyroku wykładni art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz pojęcia rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tego względu koniecznym jest zwrócenie uwagi na to, że w wyroku tym podkreślono, iż o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić, gdy na gruncie określonej regulacji prawnej możliwe są odmienne wykładnie. Teza ta jest zresztą ugruntowana w orzecznictwie sądowym. Z taką natomiast sytuacją mamy niewątpliwie do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Istota sporu sprowadza się bowiem wyłącznie do kwestii prawidłowości wykładni pojęcia małego domu mieszkalnego na tle postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "W" w S., a w konsekwencji dopuszczalności określonej w zakwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 16 lipca 2002r. zabudowy. Skoro więc na tle użytego w omawianym planie zagospodarowania przestrzennego pojęcia mały dom mieszkalny dochodzi do sporów interpretacyjnych, to nie można uznać przyjęcia którejś z wersji wykładni za rażące naruszenie prawa. To zaś prowadzić musi do wniosku, iż stanowisko Sądu I instancji odnośnie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] jest trafne. Poza tym z uwagi na to, że postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym, którego przedmiotem była weryfikacja ostatecznej decyzji administracyjnej, której skarżąca pomimo jej doręczenia nie kwestionowała w trybie zwyczajnym poprzez wniesienie odwołania, przypomnieć trzeba, że zgodnie z powszechnie przyjętym w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym poglądem przyjmuje się, iż zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 k.p.a. wynika, że przepisy wzruszające tego rodzaju rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza przepisy o nieważności, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinien natomiast służyć do eliminowania z obrotu prawnego indywidualnych aktów prawnych, których treści nie da się pogodzić z zasadą praworządności.
Ponadto zwrócenia uwagi wymaga kwestia nieprawidłowego sformułowania samego zarzutu naruszenia prawa materialnego w zakresie dotyczącym art. 20 pkt 3 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej przepis ten nie zawiera definicji pojęcia mały dom mieszkalny, lecz określa jedynie podstawowe obowiązki projektanta, a jego ust. 2 ponad wszelką wątpliwość nie zawiera pkt 3. Uzasadnienie tego zarzutu nie koresponduje więc w ogóle z treścią tego przepisu, a jego powołanie w tej sytuacji jest niezrozumiałe. Z tego względu podkreślić zatem trzeba, że obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną było wyraźne i prawidłowe określenie jednostki redakcyjnej danego przepisu, który w jego ocenie został naruszony. Jak już wyżej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), co powoduje, że nie może się domyślać, którego przepisu w rzeczywistości dotyczy podniesiony w niej zarzut.
W tym stanie rzeczy, z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.