II OSK 1091/23

II OSK 1091/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-07-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Piotr Broda
Tomasz Zbrojewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1086/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-12-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1048
art. 2 ust. 2a i 1b
Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1086/22 w sprawie ze skargi K. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 lipca 2022 r., znak: SKO.Z/4100/70/2022 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1086/22 oddalił skargę K. J. (skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 lipca 2022 r., znak SKO.Z/4100/70/2022 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali.
Powyższym postanowieniem organ odwoławczy, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej k.p.a.) i art. 2 ust. 1b i ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048, ze zm.; dalej u.w.l.), utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 27 kwietnia 2022 r., nr AU-01-7.7120. 3337-6345.2021.AHU, którym organ ten odmówił wydania zaświadczenia - na wniosek skarżącego - o samodzielności lokali mieszkalnych oznaczonych numerami [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w [...].
Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie, rozpoznanie skargi i uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 lipca 2022 r. oraz postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 11 maja 2021 r. i przekazanie sprawy organowi I instancji, jak też zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Sądowi I instancji zarzucił naruszenie:
1. prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1a oraz art. 2 ust. 1b u.w.l. poprzez ich błędną wykładnię w tym zakresie, w jakim Sąd uznał, że dla zastosowania art. 2 ust. 1b u.w.l. konieczne jest wykazanie przez wnioskodawcę nie tylko faktu istnienia budynku przed dniem 1 stycznia 1995 r., ale także przedstawienie szczegółowej dokumentacji dotyczącej budynku pochodzącej sprzed 1995 r., a także przyjęcia za relewantny z punktu widzenia tego przepisu moment oddania budynku do użytkowania;
2. przepisów postępowania, tj.:
a. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez:
- przyjęcie odmiennego od przyjętego w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1030/21 stanowiska w przedmiocie wymaganych od organu czynności wyjaśniających i w przedmiocie oceny dowodu z mapy sytuacyjno-wysokościowej [...] z dnia 22 kwietnia 1983 r., co doprowadziło do błędnego ustalenia okoliczności dotyczących istnienia budynku przy ul. [...] w [...] przed 1995 r. oraz liczby kondygnacji w budynku przed 1995 r., co miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż istnienie tego budynku z czterema kondygnacjami przed 1995 r. stanowiło przesłankę zastosowania w sprawie art. 2 ust. 1b u.w.l.;
b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. odpowiednio poprzez:
- brak uchylenia postanowienia SKO w sytuacji, w której SKO w postanowieniu nie odniosło się w żaden sposób do wskazówek zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2021 r., a w sprawie zachodziło związanie zarówno organów obu instancji, jak i WSA w Krakowie wskazanym wyżej wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2021 r., co doprowadziło do błędnego ustalenia okoliczności dotyczących istnienia budynku przy ul. [...] przed 1995 r. oraz liczby kondygnacji w budynku przed 1995 r., co miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż istnienie tego budynku z czterema kondygnacjami przed 1995 r. było przesłanką zastosowania w sprawie art. 2 ust. 1b u.w.l.;
c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 218 § 2 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez:
- brak uchylenia postanowienia SKO z dnia 7 lipca 2022 r., pomimo dokonania przez ten organ (jak i organ I instancji) błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności sprzeczną z zasadami doświadczenia życiowego ocenę dokumentów opisujących budynek przy ul. [...] jako jednorodzinny, sprzeczne z zasadami logiki odmówienie doniosłości mapie sytuacyjno-wysokościowej z 1983 r. przy jednoczesnym przyznaniu wartości dowodowej nadesłanej przez Wodociągi Miasta [...] S.A. dokumentacji projektowej z 1983 r., stosowanie przez organ nieuprawnionych domniemań faktycznych w przedmiocie daty powstania budynku i jego układu pomieszczeń na przestrzeni lat, a także nieprzeprowadzenie w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego, a co za tym idzie oparcie się na niepełnym materiale dowodowym, nieustalenie czy przedmiotowy budynek istniał przed 1 stycznia 1995 r., które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż prowadziły do błędnego ustalenia, że budynek nie istniał przed 1992 r. oraz że jego układ pomieszczeń zmieniał się po 1995 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ww. ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Skarga kasacyjnie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zaskarżone postanowienie dotyczy kwestii poświadczenia przez organ, że wymienione lokale stanowią samodzielne lokale mieszkalne. Zgodnie z art. 2 ust. 2 u.w.l. samodzielnym lokalem jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Natomiast formą stwierdzenia samodzielności lokalu jest zaświadczenie. Stosownie do art. 217 § 1 i 2 k.p.a. zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego przez właściwy organ administracji publicznej, na żądanie zainteresowanej osoby. Przy czym zaświadczenie o samodzielności lokalu jest dokumentem urzędowym potwierdzającym, że dany lokal spełnia wymogi samodzielności lokalu. Chodzi tutaj o samodzielność w zakresie technicznym, ale także prawnym. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 2a u.w.l. ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Zaświadczenie takie potwierdza, że dany lokal spełnia kryteria techniczne, ale także został wybudowany legalnie i zgodnie z prawem (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 908/13; z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2772/14; z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2641/21). Przesłanka ta - stosownie do art. 2 ust. 1b u.w.l. - jest wyłączona w odniesieniu do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą. Data wskazana w przepisie to data wejścia w życie u.w.l. Jest to w pełni uzasadnione, aby do stanów faktycznych, które wystąpiły przed tą datą nie stosować definicji, które wówczas nie obowiązywały.
Kwestią fundamentalną w sprawie jest rozumienie przepisu art. 2 ust. 1b u.w.l. Niewątpliwie jest to norma stanowiąca wyjątek od zasady przewidzianej w art. 2 ust. 1a u.w.l. nakazującej każdorazowe badanie, czy lokal spełnia kryteria zgodności z przepisami na etapie planowania, realizacji i przekazania do użytkowania. Regulacja ta zatem winna być oceniana jako wyjątkowa i jako taka musi podlegać ścisłej wykładni (exceptiones non sunt extendendae). Zasadą jest bowiem zgodność z planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy, pozwoleniem na budowę czy też zgłoszeniem, wreszcie pozwoleniem na użytkowanie lub skutecznym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. W sprawie tej spór tyczy się ustalenia daty powstania budynku, a także ustalenia, czy lokale objęte wnioskiem powstały przed dniem 1 stycznia 1995 r. i wyłączone są na mocy art. 2 ust. 1b u.w.l. z badania ich zgodności z planem miejscowym czy właściwymi decyzjami administracyjnymi. Podkreślenia wymaga, że literalna wykładnia tego przepisu, prowadziłaby do zastosowania zwolnienia w odniesieniu do lokali bez względu na to, że roboty budowlane zmierzające do faktycznego wydzielenia lokali zostały przeprowadzone po tej dacie. Wykładnia celowościowa, biorąca pod uwagę okoliczności związane z wprowadzeniem tego przepisu w 2018 r. prowadzi jednak do wniosku, że dyspozycję art. 2 ust. 1b u.w.l. można zastosować jedynie w odniesieniu lokali, które przed tą datą technicznie istniały i po tej dacie nie były prowadzone jakiekolwiek roboty zmieniające ich parametry (por. H. Izdebski [w:] T. Barański, K. Buliński, H. Izdebski, Własność lokali. Komentarz, Warszawa 2023, art. 2).
W zaskarżonym wyroku słusznie Sąd podkreślił znaczenie art. 153 p.p.s.a. dla wyniku tej sprawy i nawiązał do wskazań zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1030/21, którym Sąd uchylił wydane wcześniej postanowienia organów obu instancji z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie daty powstania budynku, daty w której doszło do ewentualnego wyodrębnienia 9 lokali objętych wnioskiem, jak również nieuwzględnienie załączonej do zażalenia przez skarżącego mapy sytuacyjno-wysokościowej z dnia 22 kwietnia 1983 r.
Ponownie rozpoznając sprawę organ po zwróceniu się do Wydziału Geodezji [...] i Wodociągów Miasta [...] S.A. o nadesłanie stosownej dokumentacji ustalił, że z dokumentacji z 1983 r. wynika, że na parterze, w miejscu obecnie prezentowanych dwóch lokali (nr 2 i 3) podzielonych komunikacją wspólną, znajdował się pokój dzienny o powierzchni 57,22 m2. Podobnie na 1 piętrze w miejscu obecnie prezentowanego lokalu nr 5 znajdowały się dwa pokoje o powierzchni 28,27 m2 każdy. Uzyskany szkic polowy i mapa z dnia 2 maja 1990 r. wskazuje, że budynek na działce nr [...] jest "w budowie". Zdaniem organu przedmiotowy budynek jednorodzinny, dwukondygnacyjny podpiwniczony nie był wybudowany przed 1992 r. Brak jest jednocześnie dokumentów potwierdzających kiedy i czy w ogóle był przyjęty do użytkowania, że legalnie stał się budynkiem czterokondygnacyjnym i jest budynkiem wielorodzinnym. Z postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] Wydział Cywilny z dnia [...] października 2016 r., sygn. akt [...] wynika, że budynek był jednorodzinny. W tej sytuacji - według organu - skarżący, aby uzyskać zaświadczenia o samodzielności więcej niż dwóch lokali w budynku powinien był udokumentować fakt, iż jest to budynek wielorodzinny o czterech kondygnacjach, czyli winien posiadać wszystkie wskazane w art. 2 ust. 1a u.w.l. dokumenty potwierdzające, iż 9 lokali mieszkalnych powstało legalnie po 2016 r.
Z powyższego wynika, że organ dokonał potrzebnych dla rozstrzygnięcia ustaleń, do czego zobowiązany był wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2021 r. Podnosząc zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. skarżący nie zdołał wykazać, że Sąd I instancji, który orzekał w warunkach, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., wydając zaskarżony wyrok nie zastosował się do wiążącej go oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartego w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1030/21. Przede wszystkim nie można zgodzić się, że organ nie odniósł się do "wskazówek" zawartych w uzasadnieniu ww. wyroku, nie przeprowadził wymaganych czynności wyjaśniających, jak również nie uwzględnił w swej ocenie dowodu z mapy sytuacyjno-wysokościowej z dnia 22 kwietnia 1983 r., co czyni ten zarzut nieusprawiedliwionym.
Na akceptację zasługuje dokonana przez Sąd ocena wniosków wyprowadzonych z poczynionych przez organ wszystkich ustaleń faktycznych, która doprowadziła do przyjęcia, że budynek jednorodzinny, który powstał nie wcześniej niż w 1992 r., nie został wybudowany w takim kształcie jak opisany w dokumentacji inwentaryzacyjnej lokali mieszkalnych. Konfrontacja analizy mapy z dnia 22 kwietnia 1983 r. z treścią pozostałych zgromadzonych w sprawie dokumentów wykazała, że brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotowy budynek powstał, jak twierdzi skarżący, w latach 80-tych. Słusznie stwierdził w tym kontekście Sąd I instancji, że powyższego nie potwierdza fakt dokonania uzgodnień dotyczących lokalizacji przyłącza wodociągowego do budynku, gdyż takie uzgodnienie miało miejsce także w kolejnych latach (w 1990 r.).
Nie jest zasadny także zarzut procesowy odniesiony do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 218 § 2 w zw. z art. 80 k.p.a. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie to ogranicza się jedynie do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku. Wynikająca z tego przepisu możliwość przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie nie może być rozumiana jako tworzenie na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach czy zbiorach danych. W sprawie tej organ niewątpliwie przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające, w zakresie w jakim został do tego zobowiązany wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1030/21. Należy zwrócić tu uwagę na znaczny upływ czasu, który utrudnia bądź wręcz uniemożliwia uzyskanie przez organ dokumentacji archiwalnej. Także skarżący przeprowadzał kwerendę w Archiwum Urzędu Miasta [...] i Wydziale Organizacji i Nadzoru [...] co do dokumentów odnośnie przedmiotowego budynku, ale działanie to okazało się bezskuteczne. Dysponując więc materiałem dowodowym w takim kształcie organy dokonały jego odmiennej, od tej którą prezentuje skarżący, oceny. Nie świadczy to jednak o naruszeniu art. 80 k.p.a. Wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu, co oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organ uwzględnił treść mapy sytuacyjno-wysokościowej z dnia 22 kwietnia 1983 r., a także wskazania Sądu co do znaczenia tego dokumentu zawarte w wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2021 r., w tym stanowisko, że "prawdopodobnym była realizacja budynku w latach 80-tych, skoro mapa pochodzi z początku lat 80-tych", stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. Jednakże dokonując ustaleń w oparciu o analizę całokształtu zebranego materiału dowodowego, organ nie znalazł podstaw do uznania, że budynek powstał w latach 80-tych ubiegłego wieku, a wydzielenie w nim 9 lokali objętych wnioskiem nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1995 r. Mówiąc wprost, organ nie dysponował dokumentacją, która jednoznacznie potwierdza wskazywane okoliczności, co wyklucza zastosowanie w sprawie zasady wyrażonej w art. 2 ust. 1a u.w.l.
Podsumowując, w rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo nie znalazł podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego, że lokale objęte wnioskiem są lokalami samodzielnymi, w sytuacji, gdy brak jest dowodów, że budynek istniał przed dniem 1 stycznia 1995 r., dokonane w nim podziały, jego przebudowa lub zmiana sposobu użytkowania także nastąpiła przed tą datą. W tej sytuacji do wniosku należało dołączyć wymaganą prawem dokumentację, zgodnie z art. 2 ust. 1a u.w.l. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 2 ust. 1a oraz art. 2 ust. 1b u.w.l.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.