II OSK 1091/15

II OSK 1091/15 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-01-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-04-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Czesława Nowak - Kolczyńska /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1455/14 - Wyrok WSA w Krakowie z 2015-01-13
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 28 w zw. z art. 3 pkt 20
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2004 nr 257 poz 2573
par. 4
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na  środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na  środowisko
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych [...] S.A. z siedzibą w W. i Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1455/14 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji po wznowieniu postępowania oddala skargi kasacyjne.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 13 stycznia 2015 r. na skutek skargi K. B. uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] lipca 2014 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji po wznowieniu postępowania.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Starosta K. po rozpatrzeniu wniosku inwestora – [...] sp. z o.o. w W. decyzją z [...] grudnia 2008 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: "Stacja bazowa telefonii komórkowej [...], składająca się z systemu antenowego i urządzeń technicznych, wieży strunobetonowej oraz kontenera technologicznego - na dz. nr [...], obręb [...]".
K. B., właściciel działki nr [...] w M. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powyższą ostateczną decyzją,
Starosta K. decyzją z [...] kwietnia 2010 r. odmówił uchylenia tej decyzji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z [...] stycznia 2011 r. W wyniku przeprowadzenia sądowej kontroli Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z 18 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 418/11 uchylił decyzję Wojewody z [...] stycznia 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty K. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organy nie rozważyły konieczności zastosowania § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (ze zmianami), a w szczególności konieczności sumowania parametrów tego samego rodzaju, charakteryzujących skalę przedsięwzięcia i odnoszących się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych, nie wyłączając anten linii radiowych. Dopiero bowiem po dokonaniu takich ustaleń możliwa będzie, zdaniem Sądu, ocena, czy nieruchomość należąca do K. B. znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a zatem czy winien on być stroną postępowania, a następnie - czy nie brał on w postępowaniu udziału bez swej winy.
W toku ponownie prowadzonego postępowania wznowieniowego inwestor na wezwanie organu I instancji dostarczył opracowanie, którego zawartość następnie została potwierdzona przez projektanta posiadającego uprawnienia do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w specjalnościach instalacyjnych w telekomunikacji radiowej. Starosta wystąpił również do Instytutu Łączności — Państwowego Instytutu Badawczego Oddział we Wrocławiu o wydanie opinii dotyczącej sumowania "parametrów tego samego rodzaju, charakteryzujących skalę przedsięwzięcia i odnoszących się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych, nie wyłączając anten linii radiowych" w odniesieniu do omawianego przedsięwzięcia.
Starosta K. decyzją z [...] września 2013 r., działając na podstawie art. 104 i 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 82 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty K. z [...] grudnia 2008 r.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. B.
Wojewoda Małopolski decyzją z [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, iż analiza akt przedmiotowej sprawy wykazała poprawność działania organu I instancji. Starosta K., zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, dokonał szczegółowej analizy w celu ustalenia, czy wnioskujący posiada przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu i czy w związku z tym należy zapewnić mu czynny udział w każdym stadium postępowania. W ocenie organu odwoławczego Starosta wykonał wszystkie zalecenia przedstawione w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w tym przede wszystkim zlecił wykonanie ekspertyzy Instytutowi Łączności - Państwowemu Instytutowi Badawczemu w Warszawie, który jest niezależną, narodową instytucją badawczo-rozwojową w dziedzinie telekomunikacji i technik informacyjnych. Instytut posiada laboratoria badawcze mające kompetencje m.in. w zakresie wykonywania badań i oceny systemów i urządzeń radiowych. Instytut jest również jednostką uprawnioną do oceny zgodności z wymaganiami zasadniczymi urządzeń radiowych i terminali telekomunikacyjnych. Biorąc pod uwagę wyniki i wnioski ww. ekspertyzy (zawarte w punkcie 11-tym tej ekspertyzy) oraz całą uzupełnioną dokumentację sprawy, organ stwierdził, że działka skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej stacji bazowej, a zatem nie istnieją podstawy do uznania go za stronę przedmiotowego postępowania. Stacja bazowa telefonii komórkowej zlokalizowana na działce nr [...] w miejscowości M., nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości (w tym - co powyższej wskazano - działki należącej do wnioskodawcy). Zasięg obszaru pól elektromagnetycznych o ponadnormatywnych wielkościach, występuje w przestrzeni jedynie nad działką nr [...], działką nr [...],[...]oraz działką nr [...] w miejscowości M., zlokalizowanych odpowiednio na terenach "U" - zabudowa usługowa oraz terenach "MN" — zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, dla których maksymalna wysokość obiektów budowlanych nie może przekroczyć 12 m, a także terenach KDL — tereny dróg publicznych. Zatem, na dzień wydania decyzji, wg. obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, brak jest ograniczeń co do zagospodarowania działek sąsiednich, gdyż wyznaczone strefy ponadnormatywnego pola znajdują się w przestrzeni niedostępnej dla ludności (o których mowa w art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo o ochronie środowiska) tj. występujące na wysokości od 38 m wzwyż. Prawo własności właścicieli działek, nad którymi znajdują się obszary promieniowania o wartości gęstości mocy powyżej 0,1 W/m2 nie zostało zatem ograniczone poprzez budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, gdyż istniejące już ograniczenia wynikające z ustaleń planu miejscowego uniemożliwiają w ogóle zagospodarowanie działek takie, które mogłoby spowodować powstanie miejsc dostępnych dla ludności na tej wysokości. Podkreślono również, że w opracowaniu pn. "kwalifikacja przedsięwzięcia (...)" zobrazowano maksymalny zasięg wypadkowego obszaru oddziaływania pól elektromagnetycznych dla przedmiotowego obiektu stacji bazowej, który został wzięty pod uwagę podczas ustalenia kręgu stron postępowania i zgodnie z tym opracowaniem działka należąca do skarżącego znalazła się poza obszarem oddziaływania przedmiotowej stacji bazowej.
K. B. złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody Małopolskiego i poprzedzająca ją decyzja Starosty K. naruszają prawo w sposób, który nakazuje usunięcie ich z obrotu prawnego.
W pierwszej kolejności Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie organ był związany wytycznymi wyrażonymi w poprzednio wydanym wyroku, na zasadzie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."). Nawiązując zatem do stanowiska Sądu zajętego w toku poprzedniej kontroli, Sąd stwierdził, że dla rozpoznania niniejszej sprawy niezbędne jest nadal ustalenie w pierwszej kolejności, czy wnioskodawcy K. B. przysługuje przymiot strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. O tym z kolei kto może być stroną postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego decydujące znaczenie ma kwestia ustalenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, co wprost wynika z art. 28 ustawy - Prawo budowlane. W tym zakresie Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając fakt naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Sąd wskazał, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie spełnia sformułowanych w tym przepisie wymogów. Skoncentrowane jest bowiem na wykazaniu, czy i jakie czynności zostały przedsięwzięte przez organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy, a następnie zawiera ocenę prawną podjętego rozstrzygnięcia, brak jest w nim natomiast jakichkolwiek ustaleń faktycznych odnoszących się do danych charakterystycznych obiektu stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na działce nr [...] położonej w M., w szczególności brak jest ustaleń w przedmiocie liczby i rodzaju anten, zakresu ich częstotliwości, na podstawie których ustalane jest oddziaływanie pól elektromagnetycznych. Nie wiadomo zatem jaka instalacja radiokomunikacyjna jest przedmiotem badania dla ustalenia czy nieruchomość należąca do K. B. znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Niewątpliwie te ustalenia winny wynikać z uzasadnienia organu I instancji. W tej kwestii organ ograniczył się natomiast jedynie do przywołania, iż dane charakterystyczne stacji bazowej zostały wskazane decyzjach Starosty K. z [...] października 2008 r. i z [...] kwietnia 2010 r., które zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Pierwsza - decyzją Wojewody Małopolskiego z [...] grudnia 2009 r., druga - prawomocnym wyrokiem Sądu z 18 maja 2011 r. Tymczasem zarówno strona jak i Sąd muszą posiadać podstawową wiedzę, wynikającą właśnie z uzasadnienia faktycznego decyzji, na temat obiektu budowlanego, którego zasięg oddziaływania jest przedmiotem badania w niniejszej sprawie.
Sąd uznał również, że kontrolowana decyzja budzi wątpliwości w aspekcie treści art. 80 k.p.a. w zakresie w jakim bezkrytycznie ocenia przydatność dla poczynionych ustaleń ekspertyzy Instytutu Łączności – BIP. Przede wszystkim - wbrew stanowisku Sądu wyrażonemu w wyroku z 18 maja 2011r. - autor ekspertyzy stwierdza, iż w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), obowiązującego w dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę brak jest "postanowienia wskazującego na konieczność sumowania parametrów". Tymczasem z brzmienia tego przepisu wynika wprost, iż parametry tego samego rodzaju charakteryzujących skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych, sumuje się. Już samo to stwierdzenie, zdaniem Sądu, dyskwalifikuje sporządzoną przez biegłego ekspertyzę. Dalej oceniając jej wartość merytoryczną Sąd zauważył, iż jest to ekspertyza w większej części poświęcona kwestii oceny powyższego przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Natomiast, jak wynika z jej treści (strona 3 ekspertyzy, K: 399), przedmiotem opracowania miała być ekspertyza "dotycząca sumowania parametrów tego samego rodzaju charakteryzujących skalę przedsięwzięcia i odnoszących się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu istniejących i planowanych, nie wyłączając anten linii radiowych przedsięwzięcia pn. Stacja bazowa telefonii komórkowej [...], składająca się z systemu antenowego i urządzeń technicznych, wieży strunobetonowej oraz kontenera technologicznego – na dz. [...]", wykonana z uwzględnieniem aspektów określonych w wyroku. Temu zagadnieniu poświęcono zaś jedynie 3 strony, z czego w większości to opis metody wyznaczenia dotrzymywania dopuszczalności poziomów pól elektromagnetycznych. Przy czym sam autor opinii stwierdził, iż poza zakresem ekspertyzy było obliczenie odległości dla wyznaczenia granic obszaru, na którym występują pola elektromagnetyczne o wartości dopuszczalnej oraz granic obszaru, na którym występują pola elektromagnetyczne o poziomach wyższych od dopuszczalnych planowanego przedsięwzięcia. Najbardziej zaś zastanawiający jest, zdaniem Sądu, wniosek opinii (tytuł 12) odnoszący się do art. 122a ustawy Prawo ochrony środowiska, którego treść w żaden sposób nie przystaje do wyżej dokładnie zacytowanego przedmiotu ekspertyzy. Z treści opinii i w związku z tym także wydanych na jej podstawie decyzji, w ocenie Sądu, w żaden sposób nie wynika jaka jest moc poszczególnych anten poprzez ustalenie zasięgu oddziaływania ich pól elektromagnetycznych. Pomimo związania oceną prawną zawartą w wyroku z 18 maja 2011 r., co stanowi naruszenie przepisu art. 153 p.p.s.a., nie zsumowano pól elektromagnetycznych wszystkich planowanych anten i tym samym nie ustalono ich skumulowanej mocy. W tym stanie rzeczy organy nadal nie poczyniły w niniejszej sprawie istotnych ustaleń w świetle zasad wynikających z art. 7 i art. 77 k.p.a. To uchybienie z kolei rzutuje bezpośrednio na kwestię ustalenia obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji i wpływa na prawidłowość ustaleń koniecznych dla właściwego zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i w konsekwencji oceny, czy w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Uchylając wydane w sprawie decyzje Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, o ile z materiału dowodowego nie będzie wynikać, by na terenie planowanego obiektu istniały inne instalacje radiokomunikacyjne, organy winny uwzględnić konieczność sumowania parametrów tego samego rodzaju, charakteryzujących skalę planowanego przedsięwzięcia, nie wyłączając anten linii radiowych. Dopiero bowiem po dokonaniu powyższych ustaleń możliwa będzie ocena, czy nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a zatem czy powinien on być stroną postępowania, a konsekwencji czy nie brał on udziału w sprawie bez swej winy.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: [...] S.A. i Wojewoda Małopolski.
W skardze kasacyjnej [...] S.A. podniesiono następujące zarzuty:
I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1. niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 §4 i art. 151 p.p.s.a. w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku, mając na względzie, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy,
2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez wskazanie w uzasadnieniu, że organy ponownie rozpatrując sprawę winny dokonać prawidłowych ustaleń w przedmiocie liczby i rodzaju anten, zakresu ich częstotliwości, na podstawie których ustalane jest oddziaływanie pól elektromagnetycznych, pomimo że w ekspertyzie sporządzonej zgodnie z wytycznymi Sądu zsumowano pola elektromagnetyczne wszystkich anten – pomimo braku takiego obowiązku w okolicznościach sprawy na gruncie mających zastosowanie przepisów z zakresu ochrony środowiska,
3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z § 4, § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko poprzez brak precyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania w zakresie zasadności i sposobu zsumowania mocy wszystkich anten objętych przedmiotowym przedsięwzięciem, w zakresie równoważnej mocy promieniowanej izotropowo – w szczególności niewyjaśnienie, jakie parametry mają podlegać zsumowaniu, co uniemożliwi organom administracji właściwe czynności w sprawie;
II. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska poprzez ich błędną wykładnię i w rezultacie zakwalifikowanie przedmiotowego przedsięwzięcia do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w wyniku uznania konieczności uwzględnienia równoważnej mocy promieniowania izotropowo wyznaczonej dla większej liczby anten, podczas gdy z treści § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia wynika, że podstawą kwalifikacji jest równoważna moc wyznaczona dla pojedynczej anteny,
2. § 4 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że § 4 rozporządzenia znajduje zastosowanie w sprawie oraz błędną wykładnię § 4 polegającą na uznaniu, że w sprawie możliwe jest zsumowanie parametrów tego samego rodzaju, charakteryzujących skalę przedsięwzięcia.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Wojewoda Małopolski oparł swoją skargę kasacyjną na następujących podstawach:
1. naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane w zw. z § 4 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przy określaniu obszaru oddziaływania spornej inwestycji niezbędnym było uwzględnienie przepisu § 4 tego rozporządzenia, obowiązującego w dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i dokonanie zsumowania "parametrów tego samego rodzaju, charakteryzujących skalę przedsięwzięcia i odnoszących się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych, nie wyłączając anten linii radiowych", podczas gdy na podstawie przepisu § 4 ww. rozporządzenia niemożliwym jest, aby na podstawie parametrów stacji bazowej (częstotliwość pracy anten, równoważna moc promieniowana izotropowo – EIRP, środek elektryczny anteny, oś główna wiązki promieniowania) wyznaczyć charakterystyczną jedną ich wartość podlegającą zsumowaniu, bowiem w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej mamy do czynienia z wieloma parametrami, których nie można zsumować ilościowo, a ponadto nie można na podstawie art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane ustalić obszaru oddziaływania danego obiektu łącząc jego parametry z parametrami innych zamierzeń w wyniku czego naruszono art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
2. naruszenia przepisów postępowania, tj:
- art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organy administracji architektoniczno-budowlanej rozpatrując ponownie sprawę nie zastosowały się do wskazań i oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Krakowie z 18 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 418/11 w zakresie zsumowania zgodnie z wytycznymi Sądu pól elektromagnetycznych wszystkich istniejących i planowanych anten, a tym samym nie ustalono ich skumulowanej mocy,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ nieprawidłowo ocenił całokształt materiału dowodowego, a w szczególności bezkrytycznie ocenił przydatność dla poczynionych ustaleń, sporządzonej w niniejszej sprawie ekspertyzy wykonanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia i wiedzę specjalistyczną.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargi kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Przede wszystkim zaznaczyć należy, że rozpoznanie przedstawionej sprawy wiązało się z uwzględnieniem wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 418/11, uwzględniającego skargę K. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W świetle bowiem art. 153 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego wyroku, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W tym zakresie wiążący dla organu i Sądu pozostawał wskazany powyżej wyrok, w którym dokonano wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpatrywanej sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że związanie sądów w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 4 czerwca 2009 r., I OSK 426/08). A zatem stanowisko sądu I instancji, który rozpoznaje skargę strony od ponownego orzeczenia organu administracyjnego, powinno co do zasady odpowiadać ocenie prawnej tegoż sądu wyrażonej w poprzednim orzeczeniu, a sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z wyrażonym wcześniej poglądem (por. wyrok NSA z 2 kwietnia 2008 r., I OSK 886/07), chyba że w okresie pomiędzy wydaniem wyroku a ponowną skargą do sądu administracyjnego zmianie uległy przepisy. Kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się zatem do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, co jest głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (wyrok NSA z 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 729/10). Potrzeba zapewnienia pewności i stabilności stosunków prawnych nakazuje przyjąć, że ocena prawna wyrażona w niezaskarżonym wyroku sądu I instancji, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, wiąże również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie.
Powyższe uwagi okazały się w niniejszej sprawie niezbędne, bowiem część zarzutów rozpoznawanych skarg kasacyjnych nakierowanych jest na podważenie zasadności oceny dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 18 maja 2011 r. (II SA/Kr 418/11), która na obecnym etapie postępowania nie może być kwestionowana.
Z tego względu nie zasługiwał na uwzględnienie podniesiony przez Wojewodę Małopolskiego zarzut naruszenia art. 28 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Istota tego zarzutu sprowadza się do zakwestionowania poglądu - wyrażonego w wyroku z 18 maja 2011 r. (II SA/Kr 418/11) i powtórzonego przez Sąd I instancji orzekający w obecnie rozpoznawanej sprawie wyrokiem z 13 stycznia 2015 r. - w świetle którego celem dokonania oceny, czy K.B. powinien być stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę dla stacji bazowej telefonii komórkowej, niezbędne jest zsumowanie parametrów tego samego rodzaju, charakteryzujących skalę przedsięwzięć położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych, nie wyłączając anten linii radiowych. Próba podważenia zatem tego stwierdzenia wywodami skargi kasacyjnej Wojewody odnoszącymi się do braku możliwości zsumowania parametrów stacji bazowej z parametrami innych założeń, nie mogła być uznana za skuteczną. Należy powtórzyć wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 274/06, pogląd, że sąd administracyjny po to wyraża swoją ocenę w omawianym zakresie, by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zakres tej oceny nie był już przedmiotem kolejnego rozpoznania. Podobnie, należało ocenić kwestionowaną w skardze kasacyjnej konieczność uwzględnienia dopiero planowanych, a nie istniejących na terenie obiektu instalacji radiowych. W tym zakresie powołanie się na ekspertyzę sporządzoną przez Instytut Łączności - Państwowy Instytut Badawczy, przedstawiającą odmienny od zaprezentowanego przez Sąd pogląd, należało uznać za niewystarczające dla odstąpienia od wiążącej wykładni dokonanej uprzednio przez Sąd. Podkreślić trzeba, że w tym zakresie wywody Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z 18 maja 2011 r. były jednoznaczne, nie pozwalając na polemikę w odniesieniu do omawianego aspektu tej sprawy.
Za nieuprawnioną próbę polemiki z poglądami wyrażonymi w sprawie w wyroku z 18 maja 2011 r. należało uznać również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego zawarte w skardze kasacyjnej wniesionej przez [...] S.A. Argumenty bowiem przedstawione dla uzasadnienia podniesionego zarzutu naruszenia § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz § 4 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia, zmierzały do podważenia zasadności stanowiska wiążącego organ i Sąd w tej sprawie co do konieczności sumowania parametrów wszystkich anten radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych istniejących i planowanych, obrazujących skalę przedsięwzięcia, celem stwierdzenia, czy nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a zatem czy przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Starostę K. decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...], obręb [...].
Odnosząc się następnie do podniesionego przez Wojewodę Małopolskiego zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie sposób podzielić zaprezentowanej w tym zakresie argumentacji akcentującej wadliwość oceny Sądu dotyczącej niezastosowania się przez organy do wiążących wskazań i oceny prawnej w zakresie ustalenia skumulowanej mocy oddziaływań wszystkich anten. Odstępstwa od udzielonych przez Sąd wytycznych nie sposób usprawiedliwiać przedłożoną przez Instytut Łączności - PIB ekspertyzą sporządzoną przez specjalistę w tej dziedzinie. Należy podkreślić, że powołany w skardze kasacyjnej art. 80 k.p.a. statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów. Oznacza ona, że organ powinien dokonać oceny znaczenia pozyskanego dowodu i jego wartości dla prowadzonej sprawy. W razie zaś wątpliwości może żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia opinii, albo złożenia wyjaśnień co do jej treści. W rozpoznawanej sprawie organ dokonując oceny przedłożonej do sprawy ekspertyzy winien sprawdzić prawidłowość rozumowania biegłego, zwłaszcza w zakresie, w jakim związany był wytycznymi sformułowanymi przez Sąd. Samodzielna ocena wartości dowodowej w tym zakresie wymagała większej uwagi i precyzji, tym bardziej, że była to jedyna opinia przedstawiona w sprawie, której konkluzję organ podzielił bez dokonania jakiejkolwiek weryfikacji oceny dokonanej przez biegłego. Tym samym nieuzasadnionym pozostał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a.
Odmawiając słuszności podniesionym w skardze kasacyjnej [...] S.A. zarzutom naruszenia przepisów postępowania należy przede wszystkim stwierdzić, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zostało sporządzone w zgodzie z warunkami określonymi w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zaskarżony wyrok zawiera zarówno wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak również wskazówki dla organów odnośnie do dalszego postępowania. Będąc związanym poglądem wyrażonym w wyroku z 18 maja 2011 r. Sąd zalecił zatem, by w ponownie prowadzonym postępowaniu organy charakteryzując skalę przedsięwzięcia, uwzględniły konieczność sumowania parametrów tego samego rodzaju, nie wyłączając anten linii radiowych. Powyższe odpowiada również dokonanej wcześniej wykładni znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., w tym § 4, § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8. Równie bezskuteczne okazało się powiązanie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z art. 8 k.p.a., który statuuje zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. To właśnie w świetle tej zasady organ nie może czynności ustalenia stanu faktycznego opierać na przyjęciu mocy dowodowej przedłożonej dokumentacji, a obowiązany jest poddać ją wszechstronnej ocenie, co odpowiada kryteriom przyjętym przez Sąd I instancji w toku przeprowadzonej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, orzekł o ich oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.