II OSK 1088/20

II OSK 1088/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-05-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Jerzy Siegień /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 874/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-11-15
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art. 35 ust. 1 pkt 2, art. 34 ust. 3  pkt 1
Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Dz.U. 2016 poz 23
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 874/19 w sprawie ze skargi A. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lutego 2019 r., znak DOA.7110.360.2018.JNO w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 874/19 oddalił skargę A. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 14 lutego 2019 r., znak DOA.7110.360.2018.JNO w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Wojewoda [...] decyzją z 21 czerwca 2018 r., znak: WI-IV.7840.4.19.2015.ESD, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Starosty [...] z 14 listopada 2012 r., nr 559/12 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. T. pozwolenia na przebudowę werandy, wymianę stolarki okiennej, wykonanie otworów w celu przywrócenia pierwotnego układu pomieszczeń w istniejącym budynku mieszkalnym przy ul. [...], na działce nr [...], obr. [...] w L..
Odwołania od powyższej decyzji złożyli: A. T., Wspólnota Mieszkaniowa [...] w L. (dalej: Wspólnota) oraz P. R..
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z 14 lutego 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...].
GINB podzielając stanowisko Wojewody stwierdził, że decyzja Starosty [...] rażąco narusza § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 - na dzień wydania ww. decyzji) w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm. – według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), bowiem sporna weranda z trzema oknami znajduje się w granicy z działką budowlaną nr ew. [...] i ok. 3 m od granicy działki budowlanej nr ew. [...] (zob. projekt budowlany, kopia mapy ewid. obr. L. obr. [...]: dz. [...], [...], projekt rys. 1 str. 17). Ponadto GINB za słuszne uznał stanowisko organu wojewódzkiego, że realizowana na podstawie kwestionowanej decyzji inwestycja nie dotyczyła przebudowy werandy, lecz jej rozbudowy, na co wskazuje część rysunkowa projektu budowlanego, z której wynika, że zmianie ulegną charakterystyczne parametry obiektu, tj. szerokość, długość i wysokość, (zob. proj. bud. rys. rzut parteru [inwentaryzacja], str. 21, proj. bud. rys., rzut parteru str. 24, proj. bud. Przekrój A-A str. 27, str. 43). Uznanie z kolei, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany dotyczył rozbudowy, a nie przebudowy, powoduje, że Starosta [...] wydając kwestionowaną decyzję w sposób rażący naruszył też art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. GINB wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza m. in. kompletność projektu budowlanego. Natomiast to jakie dokumenty powinien zawierać projekt budowlany określa art. 34 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy wymieniając m.in. projekt zagospodarowania działki lub terenu. Tymczasem projekt zatwierdzony badaną decyzją nie zawiera projektu zagospodarowania terenu, a jedynie kopię mapy ewidencyjnej dz. [...], [...] w skali 1:1000, na której uwidoczniono numery ewidencyjne oraz granice działek, a także obiekty budowlane, w tym budynek inwestora. Zdaniem GINB naruszenia wskazanych powyżej przepisów prawa są bezsprzeczne, a skutki tych naruszeń są nie do zaakceptowania w praworządnym państwie.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. T., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżący podniósł, że organy bezzasadnie przyjęły, iż P. R. (właścicielowi lokalu nr 2) oraz Wspólnocie Mieszkaniowej przysługuje status strony, skoro właścicielem działki nr [...] jest Gmina Miasto L., a działki nr [...] – A. B.. Wskazał, że nie popełnił samowoli budowlanej, gdyż w postępowaniu zwyczajnym złożył wszystkie żądane dokumenty. Prace podjął w celu zachowania wartości historycznej obiektu, za zgodą Wspólnoty Mieszkaniowej (uchwała z 24 lipca 2012 r.). Zaznaczył również, że projekt sprawdził Starosta [...] zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy - Prawo budowlane. Nikt nie wnosił zastrzeżeń. Konserwator Zabytków wyraził zgodę na przebudowę (decyzja z 16 października 2012 r.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z 15 listopada 2019 r. oddalił skargę. Zdaniem Sądu organy dokonały prawidłowej oceny kwestionowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]. Sąd wskazał, że z akt zgromadzonych w postępowaniu zwyczajnym wynika, że kontrolowaną decyzją zatwierdzono projekt budowlany dotyczący rozbudowy ww. budynku w niedopuszczalnym zbliżeniu do granicy ścianą z oknami. Rozbudowana część obiektu z trzema oknami znajduje się bowiem w granicy z działką budowlaną nr ew. [...] oraz około 3 m od granicy działki budowlanej nr ew. [...]. Sąd zauważył, że przyjmując nawet to, co podnosił skarżący, że uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 2008 r. - wyznaczając nieprzekraczalną linię zabudowy, wykluczała zabudowę działki nr [...], to sprzeczne z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pozostaje zbliżenie ścianą z oknami do granicy działki nr ew. [...], co stanowi wystarczającą, odrębną podstawę do stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Sąd podzielił więc stanowisko organu, że opisane naruszenie ma charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie Sąd wskazał, że wskazany powyżej przepis § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych ma zastosowanie do zakresu robót, na który weryfikowaną decyzją udzielono pozwolenia budowlanego, gdyż zakres tych robót dotyczy rozbudowy obiektu. A rozbudowa stanowi nową część istniejącego już obiektu, tak więc również do rozbudowy odnosi się pojęcie "sytuowania budynku". Dodatkowo Sąd stwierdził, że przyjęcie, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z rozbudową budynku, a nie z przebudową, powoduje, że kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie. A zatem do kompetencji organów architektoniczno-budowlanych w postępowaniu zwyczajnym zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane należała kontrola, czy załączono projekt zagospodarowania działki i to sporządzony na aktualnej mapie. Tymczasem, jak zauważył Sąd, opisany wymóg nie został zweryfikowany w postępowaniu zwyczajnym, bowiem organ oparł się wyłącznie na kopii mapy ewidencyjnej dz. [...], [...] w skali 1:1000, która nie przedstawiała żadnych wymaganych ww. przepisem parametrów, a w szczególności odległości w jakiej położona jest inwestycja względem działek sąsiednich. Odmienne zakwalifikowanie robót budowalnych, powoduje, że w niniejszej sprawie nie znajdował zastosowania art. 34 ust. 3a ustawy – Prawo budowlane (wyłączający stosowanie ww. przepisu m.in. do przebudowy).
Sąd pierwszej instancji nie podzielił także stanowiska skarżącego, że uczestnik postępowania – P. R. (właściciel lokalu nr 2) nie legitymuje się interesem prawnym w niniejszej sprawie, skoro z akt sprawy wynika, że w ścianie budynku objętego rozbudową znajduje się jedyne okno jego mieszkania. Sąd zauważył przy tym, że kwestia ta była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 4 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2541/16 uznał, że P. R. przysługuje przymiot strony w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z 14 listopada 2012 r. w postępowaniu nieważnościowym. Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że prawidłowo za stronę postępowania uznana została też Wspólnota Mieszkaniowa, bowiem uczestnictwo Wspólnoty w przedmiotowej sprawie nie było czynnością przekraczającą zwykły zarząd, jak wywodził skarżący.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. T.. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił mu naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane poprzez bezzasadne przyjęcie, że P. R. oraz Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w L. przysługuje status strony postępowania w ramach toczącego się postępowania administracyjnego w stosunku do działki nr [...], a co za tym idzie, że mają oni interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z 14 listopada 2012 r., nr 559/12 pomimo, że właścicielem działki nr [...] jest Gmina Miasto L., a działki nr [...] – A. B., i ewentualnie tylko te nieruchomości gruntowe mogłyby znajdować się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji;
b) § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwą wykładnię, skutkującą chybionym zastosowaniem tychże przepisów w przedmiotowej sprawie, podczas gdy inwestycja, na której wykonanie zezwolił Starosta [...] decyzją z 14 listopada 2012 r., nr 559/12 w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę i wykonanie robót budowlanych, polegających na przebudowie werandy oraz wymianie stolarki okiennej, wykonaniu otworów w celu przywrócenia pierwotnego układu pomieszczeń w istniejącym budynku mieszkalnym, stanowiła przywrócenie stanu pierwotnego, odtworzenie części obiektu zabytkowego;
c) art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie z pominięciem art. 34 ust. 2 ww. ustawy;
d) art. 67 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez pominięcie kompetencji konserwatora zabytków w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy prace, które były przedmiotem wykonania, polegały na rekonstrukcji obiektu zgodnie z jego pierwotną formą architektoniczną (decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 16 października 2012 r.);
2) przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", w zw. z art. 7, art. 8 i art. 80 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a., poprzez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej i niedostrzeżenie, że organ dopuścił się naruszenia przepisów k.p.a., mających istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiający się w naruszeniu zasady prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz swobodnej oceny dowodów. Ponadto Sąd pierwszej instancji nie wziął po uwagę także tego, że organy administracji publicznej zobowiązane są do tego, aby strony uczestniczące w postępowaniu administracyjnym nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa.
Wskazując na powyższe zarzuty A. T. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w L. wnosząc o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności wskazać należy, że pomimo wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy w tym trybie za konieczne, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095, ze zm.).
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami wniesionej skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zauważyć należy, co podkreślił też Sąd pierwszej instancji, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, umożliwiającym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, a wyłącznie ocena, czy kontrolowana decyzja zawiera wady enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. A zatem organ nadzoru, dokonując oceny czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., uwzględnia stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji powoduje wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (z mocą wsteczną), czyli od dnia, w którym została wydana. Wskazać należy, że jedną z przyczyn stwierdzenia nieważności jest rażące naruszenie prawa. Naruszenie prawa ma z kolei charakter rażący, gdy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa poprzez ich proste zestawienie. Rażącym naruszeniem prawa jest tylko takie uchybienie, w wyniku którego powstają skutki społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.
W rozpoznawanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] stwierdzającą nieważność ostatecznej decyzji Starosty [...] z 14 listopada 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. T. pozwolenia na przebudowę werandy, wymianę stolarki okiennej, wykonanie otworów w celu przywrócenia pierwotnego układu pomieszczeń w istniejącym budynku mieszkalnym przy ul. [...], na działce nr [...], obr. [...], w L.. Podkreślić należy, że wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, uwzględniając zakres przedmiotowy niniejszej sprawy dotyczący postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, a w szczególności tego jak należy rozumieć przesłankę rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową, zgodną z prawem, ocenę legalności zaskarżonej decyzji i słusznie uznał, że w realiach tej sprawy wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zatem w konsekwencji Sąd ten prawidłowo zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a., bowiem orzekające w sprawie organy w sposób prawidłowy dokonały ustaleń stanu faktycznego. Zarzut skargi kasacyjnej podniesiony w tym zakresie jest więc nieusprawiedliwiony.
Za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwą wykładnię, skutkującą chybionym zastosowaniem tychże przepisów w przedmiotowej sprawie. Podkreślić należy, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy tego rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowalnych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. A zatem przepisy tego rozporządzenia, w tym również § 12 ust. 1, mają zastosowanie przy budowie, rozbudowie jak i przy przebudowie budynku. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie określone w § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia warunki usytuowania budynku nie zostały wyłączone przy przebudowie budynku, gdyż są to warunki bezwzględnie obowiązujące usytuowanie wszystkich budynków na działce budowalnej w stosunku do granicy z sąsiednią działką. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy (pkt 1). Z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wynika zatem jednoznacznie brak możliwości sytuowania ściany z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Tak więc celem powyższej regulacji, jak też przepisów wskazanych w § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, jest nie tylko zapewnienie naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (§ 13), czy ochrony przeciwpożarowej (§ 271-273), ale także zapewnienie ochrony interesów osób trzecich. Obiekt budowlany należy projektować i budować w taki sposób, aby zapewnić poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane) wynikających z uregulowań prawnych.
Tymczasem jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji z akt zgromadzonych w postępowaniu zwyczajnym wynika, że kwestionowaną decyzją zatwierdzono projekt budowlany dotyczący rozbudowy werandy w budynku mieszkalnym (mimo, że w projekcie budowlanym wskazano, że dotyczy on przebudowy werandy), w niedopuszczalnym zbliżeniu ścianą z oknami do granicy działki budowlanej nr ew. [...], bowiem odległość od granicy tej działki wynosiła tylko ok. 3 m. Ponadto sporna weranda z trzema oknami znajduje się także w granicy z działką budowlaną nr ew. [...]. Przyjmując więc nawet, że uchwała Rady Miejskiej w L. z dnia 2 grudnia 2008 r., Nr [...] - wyznaczając nieprzekraczalną linię zabudowy, wykluczała zabudowę działki nr [...], to i tak sprzeczne z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pozostaje zbliżenie ścianą z oknami do granicy działki nr ew. [...]. Naruszenie powyższego przepisu słusznie uznano za rażące, bowiem organ wydający kwestionowaną decyzję będąc zobowiązanym do oceny projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno–budowlanego pod kątem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jak i z przepisami techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane) nie dokonał takiej oceny. Akceptowanie naruszenia powyższego przepisu byłoby wyrazem pobłażliwości dla społecznie nagannej wśród inwestorów tendencji, zmierzającej do obejścia lub wręcz ewidentnego naruszenia, przepisów dotyczących zagospodarowania terenu oraz warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie z pominięciem art. 34 ust. 2 ww. ustawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organy orzekające w niniejszej sprawie wadliwie przyjęły, że inwestor dokonując przebudowy spornej werandy powinien był załączyć projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie, w sytuacji gdy art. 34 ust. 3a wyraźnie wyłącza stosowanie art. 34 ust. 3 pkt 1 do projektu budowlanego przebudowy obiektu budowlanego. Odnosząc się jednak do tego zarzutu, stwierdzić należy, że orzekające w sprawie organy zasadnie przyjęły, co podtrzymał też Sąd pierwszej instancji, że w niniejszym przypadku mamy do czynienia z rozbudową werandy, gdyż nastąpiła zmiana charakterystycznych parametrów obiektu w stosunku do obiektu budowlanego pierwotnie istniejącego, tj. tarasu z metalową balustradą. Inwestor, a tym samym skarżący nie przedłożył bowiem jakiegokolwiek dokumentu wskazującego na legalne wykonanie zabudowy tarasu i jego włączenia do lokalu mieszkalnego skarżącego. Nie można zatem wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie odnosić dokonanej na podstawie kwestionowanej decyzji rozbudowy werandy do dokonanej samowolnie zabudowy tarasu i jeszcze twierdzić, że wykonanie stolarki okiennej i wykonanie otworów ma na celu przywrócenie pierwotnego układu pomieszczeń w istniejącym budynku mieszkalnym. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Przy czym pojęcie istniejącego obiektu budowlanego, jak wskazano powyżej, należy rozumieć jako obiektu istniejącego legalnie, na podstawie stosownego pozwolenia na budowę. A zatem, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, z analizy części rysunkowej projektu budowlanego wynika, że przedmiotowa inwestycja powoduje zmianę parametrów charakterystycznych obiektu, takich jak szerokość, długość i wysokość w stosunku do istniejącego obiektu. A zatem w analizowanej sprawie mamy do czynienia z rozbudową budynku, a nie z przebudową, co powoduje, że prawidłowo stwierdził Sąd pierwszej instancji, że kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, bowiem inwestor nie załączył do projektu budowlanego projektu zagospodarowania działki lub terenu. Tymczasem zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza m.in. kompletność projektu budowlanego. A stosownie do art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Tak więc istotą projektu zagospodarowania działki określonej inwestycji jest przedstawienie wszystkich elementów terenu związanych z tą właśnie inwestycją, czego w kontrolowanej sprawie zabrakło, bowiem projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty [...] z 14 listopada 2012 r. zawierał jedynie kopię mapy ewidencyjnej obr. L. obr [...] dz. [...], [...] skala 1:1000.
Za bezzasadny uznać należy też zarzut naruszenia art. 67 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane, bowiem przepis ten dotyczący rozbiórki obiektu budowlanego nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Niezależnie jednak od powyższego stwierdzić należy, że budynek, objęty kwestionowaną rozbudową werandy, jest kamienicą wielorodzinną z 1900 r. wpisaną do rejestru zabytków, karta nr [...]. A zatem zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Jak wynika z akt sprawy inwestor załączył do projektu budowlanego decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 16 października 2012 r. zezwalającą na wykonanie prac budowlanych. Tak więc inwestor spełnił nałożony na niego ww. przepisem obowiązek. Niemniej jednak uprawnienie do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie należy do kompetencji konserwatora zabytków. Jest to uprawnienie organu administracji architektoniczno-budowlanej, który zgodnie z art. 35 ust. 1 oraz ust. 3 - 5 ustawy – Prawo budowlane, określającym zakres merytorycznego badania wniosku o pozwolenie na budowę, ma dokonać oceny przedłożonego projektu budowlanego. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma natomiast uprawnień do weryfikacji decyzji konserwatora zabytków dotyczącej zezwolenia na wykonanie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane poprzez bezzasadne przyjęcie, że P. R. oraz Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w L. przysługuje status strony postępowania w ramach toczącego się postępowania administracyjnego w stosunku do działki nr [...], a co za tym idzie, że mają oni interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z 14 listopada 2012 r., nr 559/12, uznać należy, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić bowiem należy, że właściciel mieszkania w budynku, w którym funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa jest stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego, a także o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli jego mieszkanie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, niezależnie od przymiotu strony jaki przysługuje wspólnocie mieszkaniowej. Niewątpliwie usytuowanie w ścianie budynku objętego rozbudową jedynego okna mieszkania P. R. (właściciela lokalu nr 2), uprawnia go do kwestionowania decyzji Starosty [...] z 14 listopada 2012 r., nr 559/12. Ponadto, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, kwestia badania przymiotu strony P. R. była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd ten prawomocnym wyrokiem z 4 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2541/16, oddalił skargę A. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 1 września 2016 r. uchylającą decyzję Wojewody [...] z 21 kwietnia 2016 r. umarzającą wszczęte na wniosek P. R. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z 14 listopada 2012 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W wyroku tym Sąd podzielił stanowisko GINB, że P. R. ze względu na usytuowanie inwestycji względem jedynego okna w mieszkaniu nr 2 stanowiącym jego własność posiada interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji w postępowaniu nieważnościowym. Wyrokiem tym, na podstawie art. 153 p.p.s.a., związane były zarówno orzekające w niniejszej sprawie organy, jak też sądy.
Status strony postępowania w niniejszej sprawie prawidłowo przyznano także Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w L., zwłaszcza, że Wspólnota ta uczestniczyła jako strona w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z 14 listopada 2012 r. Nie ma zatem racjonalnych podstaw do zawężania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie brak było zatem podstaw do podejmowania przez wspólnotę mieszkaniową uchwały w tym zakresie. Dla uczestników obrotu prawnego decydujące znaczenie ma bowiem art. 21 ust. 1 ustawy z 29 czerwca 1994 r. o własności lokali, zgodnie z którym to zarząd kieruje sprawami wspólnoty i reprezentuje ją na zewnątrz. Tak więc odpowiednio reprezentowana wspólnota mieszkaniowa ma status strony w zakresie spraw tej wspólnoty, tj. nieruchomości wspólnej, a niewątpliwie rozbudowa werandy zlokalizowanej na elewacji południowo-wschodniej oraz południowo-zachodniej budynku przy ul. [...] w L. wraz z jej zadaszeniem i montażem stolarki okiennej stanowi element części wspólnej budynku.
A zatem, Sąd pierwszej instancji podtrzymując stanowisko orzekających w sprawie organów prawidłowo uznał, że decyzja Starosty [...] z 14 listopada 2012 r. wydana została z rażącym naruszeniem wskazanych w zaskarżonej decyzji przepisów prawa.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.