II OSK 1088/18

II OSK 1088/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2019-04-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-04-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Kiermaszek /sprawozdawca/
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Piotr Broda
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
IV SA/Po 1009/17 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2018-01-10
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 34 ust. 3 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 3 i ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 1995 nr 25 poz 133
§ 4 ust. 1 i 2
Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie.
Dz.U. 2017 poz 2101
art. 2 pkt 7, art. 12b ust. 4 i 8, art. 40 ust. 4
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
Dz.U. 2013 poz 1183
§ 18 ust. 2, § 21 ust. 3
Rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu  geodezyjnego i kartograficznego
Dz.U. 1995 nr 25 poz 133
§ 4 ust 1 i 2
Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie.
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 5t. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 138 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Tezy
Część rysunkową projektu zagospodarowania działki lub terenu, będącego elementem projektu budowlanego, sporządza się na aktualnej kopii mapy do celów projektowych, która powinna być opatrzona klauzulą według wzoru określonego w załączniku nr 5 do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. poz. 1183)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędzia WSA del. Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1009/17 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i zmiany pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1009/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M.S. (dalej określanego jako skarżący) na decyzję Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i zmiany pozwolenia na budowę.
Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:
Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] Starosta S. udzielił skarżącemu pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego, znajdującego się na działce nr [...], w N. przy ul. [...], poprzez dobudowanie wiaty.
Skarżący złożył jednak do tego organu wniosek o zmianę pozwolenia polegającą na budowie garażu w miejsce wcześniej projektowanej wiaty. Starosta najpierw załatwił ten wniosek odmownie, a po uchyleniu tego rozstrzygnięcia i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę [...] (decyzją z dnia [...] marca 2017 r.), postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonej dokumentacji projektowej w zakresie m.in. opracowania projektu zagospodarowania terenu na aktualnej mapie do celów projektowych posiadającej klauzulę przyjęcia jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nadaną przez Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S.
Skarżący uzupełnił braki, lecz z jednym wyjątkiem, gdyż nie przedłożył projektu zagospodarowania terenu na aktualnej mapie do celów projektowych opatrzonej we wspomnianą klauzulę.
Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] Starosta S., powołując się m.in. na art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa) odmówił skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego i dokonania zmiany pozwolenia na budowę. Organ zwrócił uwagę, że stosownie do art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy projekt zagospodarowania działki lub terenu, który należy załączyć do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, powinien być sporządzony na aktualnej mapie. W świetle § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. poz. 462, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1935, ze zm.) jest to mapa do celów projektowych, przy czym zgodnie z § 4 i 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz.U. Nr 25, poz. 133) jej kopia, na której sporządza się część rysunkową projektu zagospodarowania działki lub terenu, powinna być poświadczona za zgodność z oryginałem przez projektanta. Zdaniem organu potwierdzeniem aktualności mapy musi być jednak także klauzula, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1183). Dalszą kwestią pozostaje, że w myśl art. 12b ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r.-Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1250, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 725, ze zm.) takie uwierzytelnienie mapy odbywa się wyłącznie na wniosek zainteresowanego. Następuje ono przy tym na potrzeby postępowania administracyjnego w rozumieniu tego przepisu, skoro wszystkie dokumenty załączone do wniosku o pozwolenie na budowę są dokumentami w postępowaniu administracyjnym w jego przedmiocie.
Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji do Wojewody [...], wyrażając pogląd, że ani przepisy ustawy, ani przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie przewidują wymogu polegającego na tym, by mapy powstałe w wyniku prac geodezyjnych i dołączane do wniosku o pozwolenie na budowę miały być opatrywane jakimikolwiek klauzulami.
Powołaną wyżej decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję, jednak tylko w części, w jakiej jako podstawę prawną wskazywała ona art. 35 ust. 3 ustawy, i w to miejsce przywołał art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy, a w pozostałej części decyzję tę utrzymał w mocy. W uzasadnieniu podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i nawiązał do opinii Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P., o którą się zwrócił w trakcie postępowania odwoławczego.
Skarżący złożył na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej naruszenie kolejno: art. 34 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 36a ust. 3 ustawy i art. 12b ust. 5 ustawy-Prawo geodezyjne i kartograficzne, art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy, art. 35 ust. 4 w związku z art. 36a ust. 3 ustawy oraz z art. 138 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.), art. 11 K.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a., a także art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1, z art. 34 ust. 3 pkt 1 i art. 36a ust. 3 ustawy oraz z art. 138 § 1 ust. 2 K.p.a. W uzasadnieniu podtrzymał swoją dotychczasową argumentację.
Tak samo uczynił Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę, w której wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 10 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu najpierw przedstawił zasady kontroli sądowoadministracyjnej oraz jej przedmiot w niniejszej sprawie. Następnie przytoczył art. 34-35 ustawy i powołując się na orzecznictwo skonstatował, że organ architektoniczno-budowlany obowiązany jest zbadać, czy załączony do wniosku o wydanie pozwolenie na budowę projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Stwierdził, że problematyka map do celów projektowych to zagadnienie z pogranicza ustawy oraz Prawa geodezyjnego i kartograficznego, gdyż korzystanie z tych map jest wymogiem związanym z procesem inwestycyjno-budowlanym, natomiast przepisy, które tych map dotyczą, zawarte są we wspomnianym Prawie. Rozwijając ten wątek Sąd przeprowadził wykładnię przepisów obowiązujących w rozpatrywanym zakresie, w tym przepisów rozporządzeń przywołanych w decyzjach organów obu instancji, uwzględniając orzecznictwo dotyczące interpretacji warunku aktualności mapy. W jej wyniku skonkludował, że organ architektoniczno – budowlany nie ma ani kompetencji, ani środków do weryfikacji aktualności mapy do celów projektowych załączonej do wniosku i że kwestię tę może stwierdzić jedynie na podstawie klauzuli przyjęcia mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stwierdzającą jej przydatność mapy dla celów projektowych. Samo oświadczenie inwestora jest bowiem w tej materii niewystarczające, gdyż ma ono charakter subiektywny, a nie obiektywny i pochodzi od osoby, która nie posiada kompetencji i wiedzy, by potwierdzić aktualność mapy. W efekcie wykładnia celowościowa i aksjologia prowadzą do wniosku, że poświadczenie aktualności mapy przez uprawniony organ jest logicznym i racjonalnym rozwiązaniem.
Sąd podkreślił wszelako, że stanowisko to ma również uzasadnienie normatywne. Nawiązał do wspomnianego pisma z dnia [...] lipca 2017 r. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P., które, jak zaznaczył, nie ma charakteru opinii biegłego, a tym bardziej nie jest wiążące, lecz zostało sporządzone przez organ wyspecjalizowany i w żaden sposób niezainteresowany sposobem rozstrzygnięcia sprawy. Zaaprobował wypowiedzianą tam tezę, że kopia mapy do celów projektowych powinna być opatrzona klauzulą, o której mowa w załączniku nr 5 do rozporządzenia z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Uznał, że nadanie klauzuli stanowi uwierzytelnienie mapy w trybie art. 12b ust. 5 ustawy-Prawo geodezyjne i kartograficzne, dokonywane na wniosek zainteresowanego. Sąd podzielił zarazem pogląd, że organ administracji architektoniczno-budowlanej może na mocy art. 35 ust. 3 ustawy zobowiązać inwestora do tego, by taką mapę uzyskał, tj. by opracował projekt na mapie posiadającej klauzulę. Zauważył, że skarżący w wyznaczonym terminie takiego obowiązku nie wykonał, wobec czego organy słusznie odmówiły mu zatwierdzenia projektu budowlanego i zmiany pozwolenia na budowę, przy czym Wojewoda trafnie wskazał jako podstawę materialnoprawną tego rodzaju rozstrzygnięcia art. 35 ust.1 pkt 3 ustawy.
Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargę oddalił zgodnie z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).
Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 10 stycznia 2018 r., zaskarżając go w całości.
Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty materialnoprawne, sformułowane w pierwszej kolejności, jak i zarzuty procesowe.
Najpierw pełnomocnik podniósł błędną wykładnię art. 34 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 36a ust. 3 ustawy i przyjęcie, że aktualną mapą w rozumieniu tego pierwszego przepisu jest mapa uwierzytelniona w trybie, o którym mowa w art. 12b ust. 5 ustawy-Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Następne dwa zarzuty odniesiono do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku najpierw z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy, a w ramach kolejnego zarzutu z art. 35 ust. 4 i art. 36a ust. 3 ustawy oraz 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W obu przypadkach pełnomocnik stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji mimo naruszenia tych przepisów.
Również pierwszy zarzut procesowy wskazywał na naruszenie polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, chociaż z powodu niedostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, pozostające w sprzeczności z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 11 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a.
Zdaniem pełnomocnika także uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazywało podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, wbrew art. 141 § 4 P.p.s.a.
Wreszcie ostatni zarzut procesowy podnosił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 34 ust. 3 pkt 1, art. 35 ust. 1 i ust. 3, art. 36a ust. 3 ustawy i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. sprowadzające się do tego, że Sąd pierwszej instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo że organ niesłusznie domagał się od skarżącego opracowania projektu zagospodarowania terenu na mapie posiadającej klauzulę przyjęcia jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nawiązał do stanu faktycznego sprawy i przytoczył treść art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy zgadzając się z Sądem, że ustawa nie definiuje występującego tam pojęcia "aktualna mapa". Stwierdził, że ogranicza się ona jedynie do definicji pojęcia "mapa zasadnicza", lecz przytoczył tę definicję zawartą w art. 2 pkt 7 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Jego zdaniem brak jest w ustawie przepisu uzależniającego uznanie mapy za aktualną od nadania jej jakiejkolwiek klauzul urzędowych, w tym również klauzul, o których mowa w art. 40 ust. 8 tego Prawa. Pełnomocnik analogicznie ocenił przywołane przez organy przepisy rozporządzeń z dnia 9 listopada 2011 r. oraz 21 lutego 1995 r. Zaakcentował natomiast, że art. 12d ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego przewiduje uwierzytelnianie dokumentów sporządzanych na potrzeby postępowań administracyjnych, postępowań sądowych oraz czynności cywilnoprawnych, nie zaś na potrzeby budownictwa, które w świetle jego art. 2 pkt 1 lit. a należą do różnych kategorii. Bez znaczenia pozostaje to, że ta ostatnia dokumentacja może służyć uzyskaniu pozwolenia na budowę, wydawanego po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego.
Pełnomocnik odniósł się też do § 21 ust. 3 rozporządzenia z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wyraził przekonanie, że skoro mowa w nim o dokumentach pozostających w zasobie geodezyjnym, to organ prowadzący zasób nie jest uprawniony do stwierdzenia aktualności mapy. Może to zatem uczynić wyłącznie jednostka wykonawstwa geodezyjnego, czyli geodeta z uprawnieniami według daty pomiaru terenowego lub "porównania mapy archiwalnej z terenem w przypadku niestwierdzenia zmian w jej zakresie".
W kolejnym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor zarzucił Sądowi, że zaakceptował działania Wojewody polegające na interpretacji przepisów ustawowych przez pryzmat przepisów wykonawczych, i powołał orzecznictwo i doktrynę wskazujące na niedopuszczalność takich praktyk. Podkreślił, że organ nie powinien zobowiązywać skarżącego do przedkładania projektu na mapie opatrzonej klauzulą i nie był uprawniony do odmowy zatwierdzenia tego projektu i dokonania zmiany pozwolenia na budowę z powodu niedopełnienia tego obowiązku. Jego zdaniem Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w ogóle podstawy prawnej, ograniczając się do zaakceptowania wykładni przedstawionej przez pozasądowy organ nieuprawniony do rozstrzygania sporów, a mianowicie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzlędnienie.
Przed odniesieniem się do zarzutów w niej zawartych stwierdzić wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Oznacza to, że kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi łączy się z koniecznością dokładnego ich oznaczenia w skardze kasacyjnej, ponieważ Sąd ten nie może uwzględnić innych przepisów niż te, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 508/12, LEX nr 1375116).
Tymczasem podstawy kasacyjne rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie obejmują wielu przepisów, do których nawiązano w jej uzasadnieniu. Spostrzeżenie to dotyczy w szczególności kilku przepisów ustawy-Prawo geodezyjne i kartograficzne, z których wywiedziono racje mające przemawiać przeciwko zaskarżonemu rozstrzygnięciu. Pominięto więc nie tylko jej art. 2 pkt 7 zawierający definicję mapy zasadniczej, ale przede wszystkim jej art. 2 pkt 1 lit. a oraz art. 12d ust. 2, chociaż to zestawienie tych dwóch przepisów pozwoliło autorowi skargi kasacyjnej sformułować wniosek, że mapa, na której sporządzono projekt budowlany przedłożony przez skarżącego, nie musiała, a nawet nie mogła być uwierzytelniona za pomocą odpowiedniej klauzuli. Żadnego zarzutu nie odniesiono też do któregokolwiek z powołanych wyżej aktów wykonawczych, mimo że Sąd pierwszej instancji przeprowadził ich wykładnię, z którą podjęto polemikę w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odwołującą się m.in. do rozporządzenia w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Poważnie osłabia to skuteczność argumentacji mającej podważać prawidłowość zaskarżonego wyroku.
Ustosunkowując się do zarzutów skargi kasacyjnej, zauważyć trzeba, że - poza jednym - pokrywają się one zasadniczo z zarzutami skargi, podtrzymując podniesione już wówczas zapatrywania co do naruszenia prawa, do jakiego miało dojść w sprawie. W efekcie zarzucają one Sądowi pierwszej instancji w istocie to, że tych naruszeń nie dostrzegł i przez to nie zastosował przysługujących mu środków, nie uchylając zaskarżonej decyzji. Jak wspomniano, tylko jeden zarzut odbiega od tego schematu, gdyż nie dotyczy kwestii poruszonych w skardze, lecz zmierza do wykazania uchybień powstałych później, tj. takich, którymi dotknięty był zaskarżony wyrok. Pełnomocnik skarżącego stwierdził mianowicie, że uzasadnienie tego wyroku nie spełnia kryteriów określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a., ponieważ nie wyjaśnia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor sprecyzował, że tego rodzaju wniosek jest wynikiem konstatacji, że rozważania Sądu pierwszej instancji ograniczają się do przytoczenia i zaaprobowania poglądu wyrażonego w piśmie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P. Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że nawet pobieżny przegląd uzasadnienia zaskarżonego wyroku dowodzi jednak, że konstatacja ta jest całkowicie nieuprawniona. Nawiązanie do pisma z dnia [...] lipca 2017 r. niewątpliwie stanowiło bowiem tylko fragment wywodu zawartego w uzasadnieniu, wkomponowany w przeprowadzoną tam wieloaspektową wykładnię prawa, w tym poprzedzoną uwagami na temat celu rozpatrywanych przepisów i wartości, jakie trzeba przyjąć podczas ich interpretacji. Był to wyłącznie element argumentacji, nie zaś dokument mający ją zastępować, przywołany bez próby samodzielnej oceny zamieszczonych w nim treści. Sąd pierwszej instancji wprost zresztą zaakcentował taki jego subsydiarny charakter, podkreślając, że pismo z dnia [...] lipca 2017 r. nie ma mocy wiążącej i nie pochodzi od biegłego. Słusznie wyeksponował zarazem takie jego cechy, jakie przemawiają na rzecz uwzględnienia jego treści podczas analizy występującego w sprawie zagadnienia prawnego, zwłaszcza obiektywizm i fachowość organu, który je sporządził. Podsumowując tę część rozważań, skarga kasacyjna nie wykazała, że zaskarżony wyrok narusza art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów kasacyjnych zaznaczyć należy, że wszystkie one, zarówno procesowe, jak i materialnoprawne, wywiedzione zostały z jednej tezy, prezentowanej przez skarżącego w toku całego postępowania w sprawie. Zgodnie z nią brak podstaw do zobowiązania inwestora do przedłożenia projektu budowlanego opracowanej na mapie opatrzonej stosowną klauzulą, a co za tym idzie do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę (zmiany pozwolenia na budowę) ze względu na niewykonanie tego obowiązku. Wszystkie rozpatrywane obecnie zarzuty kasacyjne zmierzają do podważenia założenia przeciwnego, na którym opiera się zaskarżone orzeczenie. Kwestia ta wyczerpuje treść tych zarzutów, będąc osią, wokół której koncentruje się spór w sprawie. W konsekwencji do zarzutów tych należy odnieść się łącznie czy zbiorczo, poprzez rozstrzygnięcie tego sporu w sposób uporządkowany, odbiegający od sekwencji wyznaczanej przez kolejność, w jakiej poszczególne zarzuty sformułowano.
Zgodzić się przyjdzie z Sądem pierwszej instancji, że analizowane zagadnienie leży na styku prawa budowlanego i prawa geodezyjnego i kartograficznego, co łączy się z koniecznością wzięcia pod uwagę regulacji różnych aktów prawnych, w tym w zakresie, który wykracza poza podstawy rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Bezsprzecznie niewystarczające jest sięgnięcie do przepisów ustawy. Jej art. 34 ust. 3 pkt 1 stanowi przecież jedynie, że projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie i nie precyzuje żadnych wymogów, jakim mapa ta powinna odpowiadać. Wymogów tych nie można ustalić także na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, wydanego na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 34 ust. 6 pkt 1 ustawy. Z jego § 8 ust. 1 w związku z § 10 wynika wprawdzie, że część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu powinna być sporządzona na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta, ale wciąż bez odpowiedzi pozostaje pytanie o to, jakiego rodzaju dokumentem jest taka kopia mapy.
Odpowiedzi tej należy poszukiwać najpierw w przepisach rozporządzenia z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie, również będącego aktem wykonawczym do ustawy. Jego rozdział 2 zawiera przepisy poświęcone takim opracowaniom właśnie do celów projektowych, czyli, jak wyjaśniono w otwierającym ten rozdział § 3, opracowaniach obejmujących przygotowanie dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do wykonania projektu budowlanego. Wedle następnego przepisu, § 4 ust. 1, projekt zagospodarowania działki lub terenu należy sporządzić na kopii aktualnej mapy zasadniczej.
To ta kopia ma być potwierdzona przez projektanta za zgodność z oryginałem. Niemniej to, jaki dokument może być uznany za tę kopię, oraz tryb, w jaki dokument ten można uzyskać, regulują już inne przepisy, zaliczające się do prawa geodezyjnego i kartograficznego. W sprawie jest poza sporem, że musi to być kopia dokumentu będącego elementem państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego w rozumieniu art. 2 pkt 10 ustawy-Prawo geodezyjno-kartograficzne, czyli zbioru danych geodezyjnych i kartograficznych o oficjalnym czy urzędowym charakterze. Chodzi zatem o materiał przyjęty do zasobu w wyniku jego pozytywnej weryfikacji pod względem jego zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii na zasadzie art. 12b tego Prawa. W jego art. 40 ust. 8 pkt 3 przewidziano delegację ustawową do określenia w drodze rozporządzenia sposobu i trybu udostępniania materiałów i zbiorów danych.
Na podstawie tej delegacji wydano rozporządzenie z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W świetle § 18 ust. 2 rozporządzenia udostępnia się kopię materiałów zasobu, przy czym stosownie do jego § 21 kopie te opatruje się klauzulami, których wzory określono w załącznikach nr 3-5 do rozporządzenia. W ust. 3 tego przepisu mowa zaś o dokumentach będących rezultatem geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych oraz wysokościowych, m.in. o mapach do celów prawnych i projektowych, których kopie są częścią składową operatów technicznych wpisanych do ewidencji materiałów zasobu. Innymi słowy, kopia mapy do celów projektowych w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, to kopia opatrzona klauzulą.
Dotychczasowe rozważania dostarczają wystarczających podstaw do przyjęcia, że część rysunkową projektu zagospodarowania działki lub terenu, będącego elementem projektu budowlanego, sporządza się na aktualnej kopii mapy do celów projektowych, która powinna być opatrzona klauzulą według wzoru określonego w załączniku nr 5 do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Podzielić wypada stanowisko Sądu pierwszej instancji, że tylko taka klauzula daje organowi administracji architektoniczno-budowlanej pewność, iż projekt opracowano w oparciu o materiał przyjęty do zasobu w wyniku pozytywnej weryfikacji, o której mowa w powołanym art. 12b ustawy-Prawo geodezyjne i kartograficzne.
W myśl tego przepisu uprawniony do omawianej weryfikacji organ Służby Geodezyjno-Kartograficznej nie tylko rozstrzyga o przyjęciu materiałów do zasobu, ale i uwierzytelnia na wniosek dokumenty opracowane na podstawie wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych na potrzeby postępowań administracyjnych, postępowań sądowych lub czynności cywilnoprawnych. Niepodobna podzielić argumentu pełnomocnika skarżącego, który w istocie opiera się na założeniu, że skarżący nie mógłby uzyskać takiego uwierzytelnienia kopii mapy dla celów projektowych z tego powodu, iż cele te czy szerzej cele budowlane różnią się od celów wymienionych w tym przepisie. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1583/16 (LEX nr 2251963) uznał, że obowiązek organu wynikający z art. 12b ust. 5 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie jest uzależniony od celu, dla którego dane materiały mogą być wykorzystane, w tym sensie, iż organ nie jest uprawniony, by rozważać kwestię celu, jakiemu potencjalnie opatrzone klauzulami dokumenty mogą służyć. Jak zauważył Sąd, te same opracowania geodezyjne mogą być bowiem wykorzystywane do różnych celów, w szczególności opracowania przeznaczone dla budownictwa mogą być wykorzystywane w postępowaniu administracyjnym lub sądowym albo też podczas podejmowania czynności cywilnoprawnych. Możliwość uwierzytelnienia dokumentacji opracowanej na cele budowlane zależy więc od złożenia wniosku przez osobę zainteresowaną, która oświadczy, iż uwierzytelniony dokument będzie wykorzystany na cele wskazane w omawianym art. 12b ust. 5, w tym na cele postępowania administracyjnego (tak D. Felcenloben, Weryfikacja prac geodezyjnych i kartograficznych, Samorząd Terytorialny 2017, nr 1-2, s. 155). Niewątpliwie uwaga ta odnosi się do kopii mapy pozyskanej dla opracowania na niej projektu zagospodarowania terenu lub działki, skoro projekt budowlany musi być załączony do wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne, w którym może być wydana decyzja zatwierdzająca taki projekt.
W konsekwencji brak było podstaw do stawiania Sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., skoro nie zachodziły warunki do uchylenia kontrolowanej decyzji.
Mając to na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a