II OSK 1087/22

II OSK 1087/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Mirosław Gdesz
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1175/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-01-12
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1175/21 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 13 lutego 2019 r. nr VII/120/19 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1175/21, oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 13 lutego 2019 r., nr VII/120/19 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rejon ulic Podłużnej i Pylnej.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z 7 września 2021 r. P. sp. z.o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na wskazaną wyżej uchwałę w części, tj. § 7 ust. 10 uchwały oraz § 7 ust. 2 uchwały w zw. z § 7 ust. 1 pkt 3 lit. a uchwały i zw. z § 23 ust. 3 pkt 6 in fine (dot. zwrotu w strefie lokalizacji dominanty) uchwały, § 24 ust. 3 pkt 5 (dot. zwrotu: w strefie lokalizacji dominanty) uchwały, § 28 ust. 2 pkt 4 (dot. zwrotu: w strefie lokalizacji dominanty) uchwały, § 30 ust. 2 pkt 4 (dot. zwrotu: w strefie lokalizacji dominanty) uchwały.
Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2062 z późn. zm., dalej: "ustawa o wspieraniu rozwoju" lub "megaustawa") przez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem uchwały w zaskarżonej części z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i:
a. wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub znacznie utrudniających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm., dalej: "u.g.n."), praktycznie na całym terenie objętym planem miejscowym;
b. ustalenia nieostrych, uznaniowych pojęć odnoszących się do zasad lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służących świadczeniu usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, m.in. anten;
2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju przez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowania praktycznie na całym terenie obowiązywania uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
3. art. 46 ust. 1-2 megaustawy w zw. z art. 113 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2018 r., poz. 1954 z późn. zm., dalej: "Prawo telekomunikacyjne") oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2017 r., poz. 570 z późn. zm., dalej: "ustawa o informatyzacji") przez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym uchwałą, jak również przyjęciem uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej;
4. art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r. poz. 646 z późn. zm., dalej: "Prawo przedsiębiorców") w zw. z art. 10 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego przez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca wskazała, że treść skarżonej części uchwały stanowi:
– § 7 ust. 10 uchwały: W przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacji (w tym telefonii komórkowej), obowiązują zasady:
1. zakaz:
a. przesłaniania głównych osi widokowych, głównych punktów widokowych i głównych ciągów widokowych, oznaczonych na rysunku planu;
b. lokalizacji anten w terenach zabudowy:
• mieszkaniowej jednorodzinnej: MN.1 – MN.33,
• mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej: MN/U.1 – MN/U.14,
• usługowej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi z zakresu usług oświaty: Uo.1;
2. dopuszczenie lokalizacji anten w terenach: Ui.1, U.1 i R.4, z zastrzeżeniem pkt 1 lit. a.
– § 7 ust. 2 uchwały: Ustala się i oznacza na rysunku planu strefy lokalizacji dominanty, dla których obowiązują zasady określone w ust. 1 pkt 3 lit. a oraz w ustaleniach szczegółowych.
– § 7 ust. 1 pkt 3 lit. a uchwały: Zasady sytuowania obiektów budowlanych na działce budowlanej: dopuszcza się możliwość lokalizacji maksymalnie jednej dominanty w każdej ze stref lokalizacji dominanty.
– § 23 ust. 3 pkt 6 in fine uchwały: W zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, ustala się: dopuszczenie lokalizacji dominanty o maksymalnej wysokości zabudowy: 11 m, w terenach: MN/U. 7 – MN/U.10, w strefie lokalizacji dominanty.
– § 24 ust. 3 pkt 5 uchwały: W zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, ustala się: dopuszczenie lokalizacji dominanty w strefie lokalizacji dominanty, o maksymalnej wysokości zabudowy: 11 m.
– § 28 ust. 2 pkt 4 uchwały: W zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, ustala się: dopuszczenie lokalizacji dominanty w strefie lokalizacji dominanty, o maksymalnej wysokości zabudowy: 20 m.
– § 30 ust. 2 pkt 4 uchwały: W zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, ustala się: (...) dopuszczenie lokalizacji dominanty w strefie lokalizacji dominanty, o maksymalnej wysokości zabudowy: 16 m.
Spółka wskazała, że art. 46 ust. 1 megaustawy wyłącza możliwość wprowadzania w planach zakazów uniemożliwiających lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, podobnie jak i przyjmowania rozwiązań uniemożliwiających lokalizowania takiej inwestycji, jeżeli jest ona zgodna z przepisami odrębnymi.
W ocenie skarżącej kwestionowany § 7 ust. 10 uchwały określający zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i kształtowania zabudowy co do lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jest niezgodny z prawem, bowiem zakazuje lokalizacji anten w terenach zabudowy MN.1 – MN.33 oraz MN/U.1 – MN/U.14 oraz Uo.1, pomimo że inwestycje te są zgodne z przepisami odrębnymi, a dopuszcza lokalizację anten w terenach Ui.1, U.1 i R.4, z tym że nie mogą one przesłaniać głównych osi widokowych, głównych punktów widokowych oraz głównych ciągów widokowych. Jednocześnie m.p.z.p. nakazuje, aby anteny lokalizowane w tych terenach były lokalizowane jedynie w strefach lokalizacji dominanty, zaznaczonych na rysunku m.p.z.p. (dla terenu Ui.1 jest to dach budynku, podobnie dla terenu U.1). Dodatkowo uchwała w zaskarżonej części wprowadza rozwiązanie, zgodnie z którym w strefie lokalizacji dominanty można zlokalizować maksymalnie jedną dominantę. W praktyce zatem stacje bazowe telefonii komórkowej można umieścić jedynie na dachach dwóch budynków, ale tylko pod warunkiem, że nie ma tam już innej dominanty.
Za zupełnie chybione – zdaniem skarżącej – należy uznać postanowienie planu dopuszczające lokalizację anten w terenie R.4, tj. na obszarze o przeznaczeniu rolnym, na którym w rzeczywistości uprawiane są rośliny zgodnie z jego przeznaczeniem.
W zakresie, w jakim § 7 ust. 2 uchwały ustala i oznacza na rysunku strefy lokalizacji dominanty, dla których obowiązują zasady określone w ust. 1 pkt 3 lit. a oraz w ustaleniach szczegółowych, jest niezgodny z prawem (w szczególności z art. 46 ust. 1 megaustawy), bowiem w praktyce zakazuje lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej niemal na całym terenie uchwały. Na rysunku m.p.z.p. oznaczono pięć stref lokalizacji dominanty, z czego dwie są położne na terenach MN.U/3, MN/U.7 oraz MN/U.8, na których i tak obowiązuje zakaz lokalizacji anten. W konsekwencji regulacja § 7 ust. 2 uchwały, w zakresie w jakim § 7 ust.1 pkt 3 lit. a, § 23 ust. 3 pkt 6 in fine, § 24 ust. 3 pkt 5, § 28 ust. 2 pkt 4, § 30 ust. 2 pkt 4 uchwały dopuszcza możliwość lokalizacji maksymalnie jednej dominanty w każdej ze stref lokalizacji dominanty nie tylko narusza art. 46 ust. 1 megaustawy, ale także zasady prawidłowej i rzetelnej legislacji.
Na terenie U.1 dopuszczalna wysokość zabudowy w strefie lokalizacji dominanty to 20 m, przy czym na tym obszarze znajduje się już budynek [...]. Tym samym, w praktyce maksymalna wysokość 20 m nie odnosi się do samej dominanty, bowiem musi uwzględniać wysokość istniejącej zabudowy, co eliminuje wykorzystanie budynku do zlokalizowania na nim dominaty. Z kolei na terenie Ui.1 w strefie lokalizacji dominanty znajduje się budynek [...]. Budynek ma dwie kondygnacje oraz górującą nad nim kopułę, stąd też organicznie wysokości dominant do 16 m, eliminuje w praktyce możliwość ich lokalizowania.
Skarżąca podniosła, że niezależnie od użycia pojęcia "dominanta" plan posługuje się także nieostrymi, niesprecyzowanymi i niezdefiniowanymi pojęciami "strefa lokalizacji dominanty" (przy czym w samej treści uchwały jest to zwrot pisany kursywą), "lokalizacja anteny". Takie wieloznaczne, nieprawne pojęcia w istocie uzależniają możliwość zlokalizowania niezbędnej infrastruktury od uznania organów administracji, a w konsekwencji w sposób rażący naruszają art. 46 ust. 1 megaustawy w zw. z art. 2, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.
Uchwała w zaskarżonej części powoduje także zdaniem skarżącej bezprawne ograniczenie możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne w technologii stacjonarnej. Jest to regulacja niedopuszczalna na gruncie przepisów rangi konstytucyjnej oraz ustawowej, w tym art. 113 ust. 3 pkt 5 Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 10 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego.
Według skarżącej nie chodzi tu jedynie o sprzeczności z megaustawą, ale także z zasadą neutralności technologicznej i usługowej, obowiązującą w telekomunikacji na poziomie europejskim, implementowaną w Prawie telekomunikacyjnym (art. 2 ust. 5 w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7), oraz narzuconą do przestrzegania przez podmioty publiczne, a więc także Gminę Kraków (art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji).
W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska Kraków wniosła o oddalenie skargi.
Organ zakwestionował sposób wykazania przez spółkę naruszenia interesu prawnego w kwestionowaniu uchwały, w szczególności w kontekście aktualnie obowiązujących przepisów prawa regulujących realizację inwestycji z zakresu łączności publicznej. Od 25 października 2019 r. (na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2019 r. późn. 1815) obowiązuje przepis art. 46 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju, zgodnie z którym "nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi." Ze skargi nie wynika, w jaki sposób, w kontekście obowiązujących przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju oraz skarżonego planu miejscowego, następuje ograniczenie lub uniemożliwienie prowadzenia działalności przez skarżącą.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących zakazów i dopuszczenia lokalizacji anten, oraz wprowadzonej generalnej zasady lokalizacji maksymalnie jednej dominanty oraz posłużenia się nieostrymi w sformułowaniu ustaleń planu pojęciami takimi jak "dominanta", "strefa lokalizacji dominanty" czy "lokalizacja anteny" organ wskazał, że skarżone ustalenia mają na celu ochronę krajobrazu. Część obszaru objętego planem znajduje się w granicach B., natomiast pozostała część w otulinie B., obszar objęty planem znajduje się częściowo w zasięgu powiązań widokowych pomiędzy obiektami fortecznymi, na części obszaru znajdują się parki rzeczne i siedliska chronione, na rysunku planu zostały wyznaczone panoramy i osie widokowe.
Uwzględniając walory krajobrazowe i architektoniczne wprowadzono w planie ustalenia mające na celu ochronę walorów estetycznych krajobrazu między innymi przez sformułowanie zasad dotyczących infrastruktury technicznej wpływającej na percepcję krajobrazu stanowiące, że w przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacji dopuszcza się lokalizację anten wyłącznie w terenach: Ui.1, U.1 i R.4, z zastrzeżeniem, że nie będą one przesłaniały głównych osi widokowych, głównych punktów widokowych i głównych ciągów widokowych, oznaczonych na rysunku planu (§ 7 ust. 9). W toku prac planistycznych zachowano wartościową przestrzennie dominantę [...] oraz wskazano miejsca, w których możliwe jest lokalizowanie nowych dominant architektonicznych. Z kolei dopuszczenie lokalizacji anten w terenach o symbolach: Ui.1, U.1 i R.4 uzasadnione jest chęcią ochrony i kształtowania walorów krajobrazowych i architektonicznych przez: wskazanie na dodatkowych warunków zagospodarowania określonych przepisami odrębnymi, w tym rozporządzeniem nr 81/06 Wojewody Małopolskiego z dnia 17 października 2006 r. w sprawie B.; dokonanie gradacji intensywności zabudowy w sposób dążący do jej zmniejszenia w dalszym sąsiedztwie [...] i [...]; wyznaczenie terenów wolnych od zabudowy oraz terenów z wysokim wskaźnikiem terenu biologicznie czynnego na części przedpola [...], zachowując zgodność z wytycznymi kierunkowymi studium; ochronę obserwacji bliskich i dalekich widoków i panoram oraz wyznaczenie głównych ciągów i głównych punktów widokowych oraz głównych osi widokowych, wytyczenie przebiegu trasy rowerowej łączącej [...] z [...]; oznaczenie i zachowanie przebiegu powiązań widokowych pomiędzy obiektami fortecznymi, zgodnie z wytycznymi studium, oznaczenie szlaku dawnej [...], zgodnie z wytycznymi studium, objęcie ochroną planistyczną obiektu ujętego w gminnej ewidencji zabytków (na rysunku planu oraz w § 10 i 27), nakazanie ochrony drzew wskazanych do zachowania w zagospodarowaniu terenu oraz zachowanie i tworzenie szpalerów drzew w wybranych miejscach na obszarze planu, wyznaczenie na rysunku planu "strefy lokalizacji dominanty" ze szczególnym uwzględnieniem obszaru ochrony krajobrazu warownego – typu B, wskazanego w studium.
Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących posługiwania się pojęciami wieloznacznymi i uznaniowymi, organ wyjaśnił, że zgodnie z przepisami § 8 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 283), w ustawie należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu. Zatem w sytuacji, gdy dane pojęcie nie zostało zdefiniowane w treści aktu prawnego, należy je rozumieć zgodnie z regułami interpretacyjnymi języka polskiego. W ocenie organu, nie można także zgodzić się ze stroną skarżącą, że § 7 ust. 10 pkt 1 lit. a skarżonej uchwały został sformułowany w sposób niezrozumiały i budzący wątpliwości interpretacyjne. Stanowi on jasny i klarowny zakaz lokalizacji anten w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu MN.1 – MN.33, w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej o symbolu MN/U.1 – MN/U.14, w terenach zabudowy usługowej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi z zakresu usług oświaty o symbolu Uo.1. Wprowadzony zakaz należy uznać w ocenie organu za zgodny z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju, gdyż z jego treści nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na jego inwestycje.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących wprowadzenia nieprecyzyjnej definicji dominanty, organ zaznaczył, że zgodnie z § 4 pkt 27 uchwały przez dominantę należy rozumieć "obiekt budowlany, który ze względu na gabaryty lub formę architektoniczną wyróżnia się w stosunku do otaczającej przestrzeni". Ponadto na rysunku planu, jak i w uchwale, zostały precyzyjnie zaznaczone strefy lokalizacji dominanty oraz ich maksymalna wysokość.
Organ kwestionuje też uznaniowy charakter § 7 ust. 10 pkt 1 lit. 1 uchwały, na podstawie którego został wprowadzony zakaz przesłaniania głównych osi widokowych, głównych punktów widokowych i głównych ciągów widokowych, oznaczonych na rysunku planu. Ciągi widokowe oraz główne punkty widokowe zostały na rysunku planu zaznaczone w rejonie ul. Podłużnej, ul. Wiosennej, ul. Józefa Becka wzdłuż projektowanej drogi KDD.16, projektowanych ciągów pieszych KDX.4, KDX.5, KDX.10 z uwagi na analizy porównawcze stanu istniejącego, wykazanego w sporządzonych na potrzeby planu miejscowego inwentaryzacji oraz opracowania ekofizjograficznego. W planie znajdują się nakazy uwzględniania istniejących ciągów oraz punktów widokowych przy określaniu lokalizacji anten wolnostojących oraz zainstalowanych na budynkach. Jest to zgodne z polityką architektoniczną miasta określoną w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, w zakresie kierunków zmian w strukturze przestrzennej dla kształtowania i skali architektury, które wskazują obszar planu jako teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną skoncentrowaną wokół tradycyjnego układu osiedleńczego wsi Olszanica oraz utrzymanie istniejącej zieleni nieurządzonej. Ustalenia § 7 ust. 10 pkt 1 lit. a uchwały są sformułowane precyzyjnie i są spójne z załącznikiem graficznym do uchwały.
Odnosząc się do zarzutów sprzeczności ustaleń planu z art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju, organ podkreślił, że wprowadzone ograniczenia nie naruszają tego przepisu. Władztwo planistyczne zostało omawianą regulacją jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Według Sądu nieuprawnione jest wywodzenie z art. 46 ust 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, że prawodawca lokalny jest pozbawiony instrumentów pozwalających mu formułować przepisy prawa miejscowego w zakresie jakichkolwiek ograniczeń dotyczących lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych. W tym względzie odwołał się do uzasadnienia projektu tej ustawy, w którym wskazano, że w art. 46 przyjęto zasadę, iż żaden plan miejscowy nie może na jakimkolwiek obszarze zakazywać ani uniemożliwiać świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, w szczególności przez zakazy lub ograniczenia, o ile nie jest to konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, przyrody, zdrowia, zabytków albo ze względu na inny ważny interes publiczny. Wskazano również, że przepis ten ma stanowić punkt oparcia dla weryfikacji tego, czy ograniczenia i zakazy w planach miejscowych mają merytoryczne uzasadnienie i są konieczne w demokratycznym państwie prawa.
Sąd uznał, że prawodawca lokalny miał podstawy by ingerować w kształt i możliwości jego zainwestowania, także w zakresie lokalizacji tam urządzeń telekomunikacyjnych celem ochrony tak obszaru o dużym walorze krajobrazowym i architektonicznym. Ciągi i osie widokowe zostały na rysunku planu wyznaczone pomiędzy obiektami fortecznymi, co wynikało z zleceń zawartych wytycznych studium, a wyznaczenie tych osi jest uwarunkowane lokalizacją w tych obszarach obiektów o dużych walorach krajobrazowych i architektonicznych.
Następnie Sąd uznał, że w przypadku skarżonego planu zarzut nieprecyzyjnej definicji dominanty jest niezasadny. Wskazał, że oprócz samej definicji dominanty, na rysunku planu, jak i w uchwale, zostały precyzyjnie zaznaczone strefy lokalizacji dominanty oraz jej maksymalna wysokość. Zdaniem Sądu takie określenie dominanty jest wystarczająco precyzyjne.
Odnosząc się zaś do użycia w skarżonej uchwale innych zdaniem skarżącej nieostrych pojęć typu "strefa lokalizacji dominanty", Sąd wskazał, że na plan składa się część opisowa i graficzna, które czytane jako całość nie nastręczają wątpliwości interpretacyjnych. Zaznaczył też, że nie można oczekiwać, by wszystkie słowa użyte w akcie prawa stanowionego, w tym przypadku miejscowego, były definiowane.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła P. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Wyrokowi zarzucono:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego:
a. art. 48 megaustawy przez jego niezastosowanie i art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm., dalej "u.s.g.") przez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące wywiedzeniem legitymacji procesowej czynnej skarżącej z przysługującego jej interesu prawnego, a nie wprost z regulacji art. 48 megaustawy;
b. art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 megaustawy przez niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało nieuzasadnioną odmową stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień m.p.z.p. z jednoczesnym błędnym stwierdzeniem, że zgodne z tym przepisem są ustanowione ograniczenia w możliwości lokalizowania na terenie m.p.z.p. stacji bazowych telefonii komórkowej, tj. Sąd uznał za zgodne z art. 46 ust. 1 megaustawy:
i. nieostre, niezdefiniowane pojęcie dominanty, strefa lokalizacji dominanty, lokalizacja anten,
ii. uznaniowe ograniczenie możliwości lokalizowania urządzeń, uzależniające tę możliwość od uznania organów administracji,
iii. wyłączenie dla całego terenu m.p.z.p. większości inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w technologii mobilnej, wynikające ze zsumowania ("nałożenia" na rysunek terenu objętego m.p.z.p.) następujących zasad:
– zasady, zgodnie z którą w strefie lokalizacji dominanty można zlokalizować maksymalnie jedną dominantę,
– pozytywnej lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w zakresie możliwości lokalizacji anten wyłącznie w terenach Ui.1, U.1 i R.4, pod warunkiem, że nie będą one przesłaniać głównych osi widokowych, głównych punktów widokowych oraz głównych ciągów widokowych,
– nakazu, aby anteny były lokalizowane jedynie w strefach lokalizacji dominanty, zaznaczonych na rysunku mpzp, przy istniejących na terenach Ui.1 i U.1 po jednej strefie lokalizacji dominanty i braku strefy lokalizacji dominanty na terenie R.4,
– zakazu lokalizacji anten w terenach zabudowy MN.1-MN.33 oraz MN/U.1-MN/U.14 oraz Uo.1, czyli na ponad 60 % terenu objętego uchwałą,
– zakazu przesłaniania przez inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastrukturę telekomunikacyjną głównych osi widokowych, głównych punktów widokowych i głównych ciągów widokowych, oznaczonych na rysunku planu;
c. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 megaustawy przez jego błędne zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo że w sposób arbitralny i nieuzasadniony ograniczają one rozwój bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej;
d. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 megaustawy przez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień m.p.z.p., pomimo że zostały one uchwalone z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego;
e. art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 10 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego przez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień m.p.z.p. i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych;
f. art. 46 ust. 1-2 megaustawy w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji przez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień m.p.z.p. i w rezultacie uznanie za dopuszczalne:
i. ograniczeń w rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym uchwałą,
ii. naruszenia zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej;
2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
a. art. 151 w zw. z art. 134 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w całości w wyniku nienależytego wykonania obowiązku oceny zgodności skarżonych postanowień planu miejscowego z prawem i w rezultacie niedostrzeżenia, że w sposób istotny naruszają one zakres władztwa planistycznego gminy;
b. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. przez odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo ich sprzeczności z prawem materialnym;
c. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku z jakich przyczyn Sąd I instancji uznał, że skarżone postanowienia uchwały:
i. są jednoznaczne i nie budzą wątpliwości,
ii. czytane łącznie z rysunkiem m.p.z.p. nie nastręczają wątpliwości interpretacyjnych,
iii. są zgodne z powołanymi powyżej przepisami prawa materialnego, których naruszenie skarżąca podnosi w przedmiotowej skardze, jak i uprzednio podnosiła w skardze do WSA w Krakowie.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; z ostrożności procesowej, w przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów w przedmiocie uchybień procesowych Sądu I instancji, wniesiono o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty zgodnie ze skargą; zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania za pierwszą instancję oraz za postępowanie kasacyjne według norm przepisanych.
Pismem procesowym z 14 września 2022 r. zatytułowanym "SPRECYZOWANIE SKARGI KASACYJNEJ od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 stycznia 2022 roku, sygnatura akt II SA/Kr 1175/21" skarżąca kasacyjnie sprecyzowała, że ilekroć w skardze kasacyjnej jest mowa o megaustawie, należy przez to rozumieć jej definicję zamieszczoną w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, tj. ustawę z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Liczne i obszerne w swej treści zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesione w petitum skargi kasacyjnej koncentrują się w istocie wokół trzech kwestii, a mianowicie: 1) błędnego wywiedzenia legitymacji do wniesienia skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie zaś z art. 48 megaustawy; 2) nieuprawnionego wprowadzenia ustaleniami planu ograniczeń w zakresie lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej oraz 3) będącego konsekwencją tych ustaleń, nieuprawnionego ograniczenia konstytucyjnie i ustawowo gwarantowanej wolności działalności gospodarczej.
Odnosząc się do pierwszej z wymienionych kwestii należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że w niniejszej sprawie przepisem dającym skarżącej legitymację do zaskarżenia uchwały w sprawie planu miejscowego we wskazanym w skardze zakresie jest art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju (zgodnie z którym, przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego), nie zaś art. 101 ust. 1 u.s.g. Przywołanie przez Sąd I instancji art. 101 ust. 1 u.s.g. jako podstawy do wniesienia skargi nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ Sąd I instancji, mimo nieodwołania się do art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju rozpoznał merytorycznie skargę (por. m.in. wyroki NSA z 1.06.2016 r., II OSK 2359/14, LEX nr 2117140 oraz z 16.10.2024 r., II OSK 1337/22, LEX nr 3822981).
Wziąwszy pod uwagę pozostałe dwie kwestie należało po pierwsze, uznać za nietrafny zarzut naruszenia zaskarżonymi ustaleniami planu art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju, albowiem zaskarżona uchwała nie zakazuje lokalizowania stacji bazowej telefonii komórkowej, a jedynie wprowadza ograniczenia w tym względzie. Wskazane przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju nie wyłączają kompetencji organów planistycznych do kształtowania polityki przestrzennej, ani też nie pozbawiają gminy prawa do uwzględniania w planie miejscowym wartości wysoko cenionych, określonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Stąd też należało podzielić stanowisko przedstawione m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2020 r. (II OSK 2627/18, LEX nr 3111258), zgodnie z którym z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju nie wynika przyzwolenie na realizowanie każdej inwestycji telekomunikacyjnej w każdym miejscu objętym planem. Przepisy te nie przyznają przedsiębiorcom telekomunikacyjnym autonomicznego uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej w zakresie lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej. Przeciwnie, potrzeba ochrony szczególnie cennych obszarów gminy może przemawiać za ustanowieniem pewnych zakazów, w tym dotyczących realizacji inwestycji o charakterze telekomunikacyjnym.
Z ustaleń zaskarżonej uchwały nie wynika, by przyjęte w planie regulacje uniemożliwiały lokalizowania stacji bazowej telefonii komórkowej poza ograniczeniami wprowadzonymi we wskazanych przez skarżącą kasacyjnie ustaleniach planu. Dlatego też należało zgodzić się z oceną Sądu I instancji, że plan miejscowy może wprowadzać ograniczenia w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane oraz ograniczenia uzasadnione ochroną innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią. Wartością tą w niniejszej sprawie okazały się walory krajobrazowe i architektoniczne. Przyjęte w planie, kwestionowane przez skarżącą kasacyjnie ustalenia, należało uznać za rezultat właściwego ważenia interesów i wartości, przez co przewidziane nimi ograniczenia są dopuszczalne i nie pozostają w sprzeczności z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju.
Po drugie, należało podzielić ocenę Sądu I instancji, odnoszącą się do ujętej w § 4 pkt 27 zaskarżonej uchwały definicji dominanty. Sąd słusznie wskazał, że określenie pojęcia dominanty na użytek ustaleń zaskarżonego planu należy odczytywać wraz z ustaleniami planu wynikającymi z części graficznej, w której zostały precyzyjnie zaznaczone strefy lokalizacji dominant oraz z ustaleniami określającymi ich maksymalne wysokości. Wypada bowiem zaznaczyć, że samo brzmienie ocenianej definicji może budzić zastrzeżenia z uwagi na brak dostatecznego stopnia określoności tego pojęcia, co znalazło wyraz w wielu orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczących uchwał Rady Miasta Krakowa w sprawie planów miejscowych poddanych sądowej kontroli m.in. z uwagi na definicję dominanty zbieżną z definicją zawartą w § 4 pkt 27 zaskarżonej uchwały (zob. wyroki WSA w Krakowie: z 12.01.2022 r., II SA/Kr 1174/21; z 23.03.2022 r., II SA/Kr 113/22; z 31.03.2022 r., II SA/Kr 113/22; z 31.03.2022, II SA/Kr 119/22; z 1.04.2022 r. II SA/Kr 210/22; z 6.04.2022 r., II SA/Kr 114/22; z 8.04.2022 r., II SA/Kr 208/22; z 8.04.2022 r. II SA/Kr 212/22; z 21.04.2022 r., II SA/Kr 209/22; z 5.05.2022 r., II SA/Kr 332/22; z 6.05.2022 r., II SA/Kr 335/22; z 6.05.2022 r., II SA/Kr 204/22; z 11.05.2022 r., II SA/Kr 336/22; z 11.05.2022 r., II SA/Kr 202/22; z 18.05.2022 r., II SA/Kr 203/22; z 26.05.2022 r., II SA/Kr 386/22; z 26.05.2022 r., II SA/Kr 385/22; z 26.05.2022 r., II SA/Kr 390/22; z 31.05.2022 r. II SA/Kr 334/22; z 31.05.2022 r., II SA/Kr 387/22; z 2.06.2022 r., II SA/Kr 388/22; z 23.06.2022 r., II SA/Kr 333/22; z 14.07.2022 r., II SA/Kr 520/23; z 8.09.2022 r., II SA/Kr 934/22; z 18.10.2022 r., II SA/Kr 905/22, CBOSA). Z kolei w przypadkach, w których definicji tej towarzyszyły ustalenia planu dookreślające jej treść (tak jak w niniejszej sprawie), zarzuty istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, z powodu brzmienia definicji dominanty, nie były uwzględniane (zob. m.in.: wyroki WSA w Krakowie: z 31.01.2022 r.; II SA/Kr 119/22; z 6.04.2022 r., II SA/Kr 116/22; z 14.04.2022 r., II SA/Kr 197/22, CBOSA).
Również niedookreślenie (niezdefiniowanie) pojęć "lokalizacji dominanty" oraz "lokalizacja anten" nie może być uznane za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zabieg definiowania zwrotów użytych w aktach normatywnych jest jednym, lecz nie jedynym sposobem mającym na celu wyjaśnienie ich znaczenia. Dookreśleniu użytych w przepisach prawa zwrotów o charakterze nieostrym służą bowiem aprobowane przez doktrynę i orzecznictwo reguły wykładni prawa, w tym dyrektywy nakazujące odwoływanie się do przyjmowania znaczeń zwrotów użytych przez prawodawcę, formułowanych w innych aktach normatywnych (wykładnia systemowa), czy też ustalenie znaczenia danego zwrotu użytego w przepisach na podstawie języka ogólnego/powszechnego (M. Zieliński, Wykładania prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 315 i n.). Natomiast wynik tego dookreślenia, nawet gdyby przyjąć, że ma charakter uznaniowy, to jako jedna ze składowych rozstrzygnięcia przyjętego przez organ w procesie stosowania prawa, podlega sądowej kontroli.
Słusznie zatem Sąd I instancji przyjął, że nie wszystkie słowa użyte w akcie normatywnym powinny być definiowane.
Przedstawione uwagi wskazują na niezasadność zarzutów naruszenia art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, a także art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju.
Z przytoczonych wyżej powodów niezasadne okazały się też pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 10 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 46 ust. 1-2 ustawy o wspieraniu rozwoju w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji.
Odnosząc się do tych ostatnich zarzutów dodać jeszcze należy, że kwestionowane ustalenia planu miejscowego ograniczają, ale nie prowadzą –nawiązując do art. 3 pkt 19 ustawy o informatyzacji – do eliminacji prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, skoro lokalizacja wyżej wskazanych urządzeń jest możliwa w obszarze objętym zaskarżonym planem, tyle że z uwzględnieniem przyjętych przez plan ograniczeń. W tych okolicznościach nie sposób uznać, że skarżąca kasacyjnie została pozbawiana prawa do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług w technologii mobilnej, za sprawą przyjęcia w planie miejscowym zasad lokalizacji urządzeń związanych z prowadzeniem tej działalności mieszczących się w granicach przysługującego organom gminy władztwa planistycznego.
Za niezasadny należało też uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania."
Jak wynika z przytoczonego brzmienia art. 141 § 4 p.p.s.a., zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej uchwały w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.
Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powody uznania § 7 ust. 5 pkt 2 lit. a i c zaskarżonej uchwały za zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym (por. s. 17-21 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).
Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 p.p.s.a. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g.
Zarówno art. 151 p.p.s.a. jak i art. 147 § 1 p.p.s.a. należą do grupy tak zwanych przepisów wynikowych, stanowiących jedynie prawną podstawę odpowiednio: orzeczenia oddalającego skargę oraz stwierdzającego nieważność uchwały lub aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. W związku z powyższym nieskuteczność wcześniej poddanych ocenie zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania czyni nieskutecznymi zarzuty naruszenia wskazanych wyżej przepisów o charakterze wynikowym.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.