II OSK 1086/20

II OSK 1086/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-05-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Jerzy Siegień /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Bk 480/19 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2019-11-28
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 48 ust. 1, 3 i 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 480/19 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 22 maja 2019 r., nr WOP.7721.34.2019.AH w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 28 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 480/19 oddalił skargę J. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.
Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w B. decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr NB.I.5160.72.2017.BR, na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.), nakazał W. C. (inwestorowi) wykonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego zadaszonego tarasu o wymiarach ok. 2,45 x 4,0 m, stanowiącego rozbudowę budynku mieszkalnego na nieruchomości nr ew. gruntu [...], obręb [...] przy ul. [...] w B..
Organ wskazał, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2017 r. ustalono, że na działce o nr [...] położonej w B. przy ul. [...] znajduje się drewniany budynek mieszkalny z poddaszem użytkowym, składający się z 4 lokali mieszkalnych. Przy budynku, w poziomie parteru dobudowany został zadaszony taras (przynależny do mieszkania nr 2) przylegający do ściany budynku, od strony działki nr [...]. Taras nie jest połączony konstrukcyjnie z budynkiem mieszkalnym, ale połączony funkcyjnie z lokalem mieszkalnym nr 2, gdyż w miejscu dawnego otworu okiennego lokalu mieszkalnego wykonane zostało wejście o wym. w świetle ok. 1,40 x 2,20 m. Taras posiada konstrukcję drewnianą o wymiarach w rzucie ok. 2,45 x 4,0 m i minimalnej wysokości 2,40 m. Nad tarasem wykonany został dach kopertowy, konstrukcji drewnianej, wsparty na 8 słupach drewnianych. Taras posadowiony jest na bloczkach betonowych, ustawionych bezpośrednio na gruncie i zgodnie z oświadczeniem złożonym przez W. C. (męża współwłaścicielki nieruchomości J. C.) został wykonany przez niego w 2013 roku samowolnie. Organ ustalił również, że współwłaścicielami kontrolowanej nieruchomości są: J. C. (powoływana dalej jako: "Skarżąca"), J. W., M. W., T. G., M. G., J. L., B. W. i A. K..
W związku z powyższym PINB [...] wszczął postępowanie w sprawie przedmiotowego tarasu, a następnie postanowieniem z 4 grudnia 2017 r., na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez inwestora związane z rozbudową budynku mieszkalnego o zadaszony taras oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do dnia 31 maja 2018 r. następujących dokumentów: zaświadczenia właściwego organu (Prezydenta Miasta [...]) o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego obiektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Pismem z 23 maja 2018 r. inwestor zwrócił się do PINB [...] o zmianę terminu do przedłożenia ww. dokumentów do 30 listopada 2018 r. z uwagi na konieczność podjęcia rozstrzygnięcia w postępowaniu prowadzonym w Sądzie Rejonowym w [...] o zniesienie współwłasności działki nr [...]. Do wniosku inwestor dołączył jednocześnie zaświadczenie Prezydenta Miasta [...] z 21 lutego 2018 r. o zgodności przedmiotowej rozbudowy budynku mieszkalnego o zadaszony taras, z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] października 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, części osiedla [...] w B.. PINB [...] w B. uwzględnił powyższy wniosek i postanowieniem z 24 maja 2018 r. zmienił własne postanowienie z 4 grudnia 2017 r. oraz ustalił nowy termin na złożenie wymaganych dokumentów do dnia 30 listopada 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: [...]WINB) rozpoznając ponownie, po wyroku Sądu, zażalenie na powyższe postanowienie stwierdził niedopuszczalność wniesienia zażalenia (postanowienie z 11 marca 2019 r.).
W dniu 29 listopada 2018 r. inwestor wystąpił ponownie do PINB [...] o zmianę terminu do przedłożenia wymaganej dokumentacji, a organ postanowieniem z 2 stycznia 2019 r. odmówił zmiany własnego, ostatecznego postanowienia z 4 grudnia 2017 r. w zakresie przedłużenia do dnia 30 czerwca 2019 r. terminu do przedłożenia określonych dokumentów. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła J. C. dołączając jednocześnie wniosek o zawieszenie postępowania do czasu wydania przez Sąd Rejonowy w [...] orzeczenia w sprawie z jej powództwa o nakazanie złożenia oświadczenia woli - zgody na wykonanie robót budowlanych przez opiekuna prawnego Skarżącej polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] o przedmiotowy zadaszony taras. [...]WINB w [...] postanowieniem z 15 lutego 2019 r. uchylił zaskarżone postanowienie z 2 stycznia 2019 r. oraz umorzył prowadzone w tym zakresie postępowanie. Następnie odrębnym postanowieniem z 15 lutego 2019 r. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie rozpatrzenia zażalenia na ww. postanowienie organu pierwszej instancji.
W związku z powyższym z uwagi na nieprzedłożenie przez inwestora w zakreślonym terminie dokumentów wymaganych ostatecznym postanowieniem z 4 grudnia 2017 r., PINB [...] w B. powołaną wyżej decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nakazał W. C. rozbiórkę spornego samowolnie wybudowanego zadaszonego tarasu.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. C..
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zaskarżoną decyzją z [...] maja 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] kwietnia 2019 r. Organ odwoławczy stwierdził, że kontrolowany w przedmiotowej sprawie taras jest samowolą budowlaną, dlatego też organ pierwszej instancji prawidłowo umożliwił inwestorowi jego legalizację, a także pouczył go o konsekwencjach niespełnienia obowiązków nałożonych postanowieniem z 4 grudnia 2017 r. Jak wynika z akt sprawy inwestor z możliwości legalizacji przedmiotowej inwestycji nie skorzystał, gdyż nie przedłożył wymaganej dokumentacji w terminie, który został przedłużony przez organ powiatowy na wniosek inwestora do dnia 30 listopada 2018 r. Organ odwoławczy stwierdził więc, że organ powiatowy prawidłowo zastosował przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, czyli nakazał rozbiórkę przedmiotowego tarasu.
Odnosząc się z kolei do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że postanowieniem z 15 lutego 2019 r. odmówiono zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie wskazując, że przedłożony przez inwestora wraz z zażaleniem pozew z 6 stycznia 2019 r. skierowany do Sądu Rejonowego w [...] o wydanie wyroku nakazującego złożenie oświadczenia woli przez pozostałych współwłaścicieli nieruchomości nie może stanowić podstawy do przedłużania (być może wieloletniego i z niewiadomym skutkiem, z uwagi na trwający ostry konflikt pomiędzy inwestorem, a pozostałymi współwłaścicielami nieruchomości) terminu do przedłożenia dokumentów i zakończenia postępowania legalizacyjnego. [...]WINB podkreślił także, że do dnia wydania skarżącej decyzji powyższe powództwo nie zostało rozpoznane. Organ zauważył również, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, iż Sąd Rejonowy na wniosek samego inwestora postanowieniem z 3 kwietnia 2018 r., sygn. akt [...] zawiesił prowadzone postępowanie o dział spadku, zniesienie współwłasności do czasu rozstrzygnięcia prowadzonych przez organ nadzoru budowlanego postępowań dotyczących kontrolowanego tarasu. W związku z powyższym organ wskazał, że legalizacja samowoli budowlanej (pod warunkiem że jest możliwa w świetle przepisów ustawy – Prawo budowlane) jest prawem inwestora, a nie jego obowiązkiem. W niniejszej sprawie inwestor z tego prawa nie skorzystał, co prawda z przyczyn istniejącego szeroko pojętego konfliktu interesów współwłaścicieli nieruchomości, tym niemniej okoliczności te nie mają wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosła J. C. (reprezentowana przez opiekuna prawnego W. C.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazanym na wstępie wyrokiem z 28 listopada 2019 r. oddalił skargę, uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy prawidłowo zakwalifikowały przedmiotowy obiekt jako taras i słusznie uznały, że sporny taras istniejący na nieruchomości o nr [...] przy budynku mieszkalnym, zlokalizowanym przy ul. [...] w B., został wybudowany przez inwestora bez wymaganego pozwolenia, co uzasadniało wszczęcie postępowania legalizacyjnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że taras ten istniejący przy budynku mieszkalnym i połączony funkcjonalnie z lokalem nr 2 - stanowi nową część tego budynku mieszkalnego, nawet jeżeli nie jest z nim fizycznie połączony, a tylko funkcjonalnie. Wskutek wykonanych robót budowalnych, jak trafnie stwierdziły organy nadzoru, powstała zupełnie nowa część obiektu budowlanego, której wykonanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. A skoro inwestor nie posiadał wymaganego pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego poprzez wykonanie przedmiotowego tarasu, to w ocenie Sądu, organ nadzoru budowlanego prawidłowo zastosował procedurę legalizacyjną określonej w art. 48 ustawy – Prawo budowlane i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów.
Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie bezsporne jest także, że inwestor wymaganych dokumentów (poza zaświadczeniem Prezydenta Miasta [...] o zgodności wybudowanego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w B.) nie przedstawił. Tak więc Sąd stwierdził, że niewypełnienie wymogów z art. 48 ustawy – Prawo budowalne, w szczególności nieprzedstawienie projektu budowlanego i prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, spowodowało, że brak było podstaw do zalegalizowania spornej inwestycji.
Odnosząc się natomiast do argumentu, że istniejący konflikt pomiędzy współwłaścicielami działki o nr [...], obiektywnie uniemożliwia skarżącej uzyskanie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, Sąd wskazał, że kwestie te są obojętne z punktu widzenia regulacji prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji nie kwestionował faktu, że w rozpatrywanej sprawie istnieje spór o charakterze prywatnoprawnym pomiędzy skarżącą, a pozostałymi współwłaścicielami działki o nr [...], jednakże uznał, że wszczęte z inicjatywy skarżącej - postępowania przed Sądem Rejonowym w [...] o dział spadku i zniesienie współwłasności (sygn. akt [...]) oraz o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli (sygn. akt [...]), nie mogą stanowić przeszkody do egzekwowania obowiązków o charakterze publicznoprawnym. Tym samym Sąd za niezasadny uznał zarzut dotyczący braku zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia konfliktu pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości przez Sąd Rejonowy w [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. C.. W trakcie trwania postępowania kasacyjnego zmarła skarżąca kasacyjnie oraz jej opiekun prawny W. C., jednak w prawa skarżącej kasacyjnie wstąpili jej następcy prawni (spadkobiercy), którzy podtrzymali złożoną przez J. C. skargę kasacyjną. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu w całości wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzucono naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że niespełnienie przez skarżącą obowiązku dostarczenia wszystkich dokumentów określonych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w B. z 4 grudnia 2017 r. w zakreślonym terminie do dnia 30 listopada 2018 r., obligowało organ pierwszej instancji do wydania nakazu rozbiórki, podczas gdy termin, o którym mowa w art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, jest terminem instrukcyjnym, a nie terminem prawa materialnego i może być przedłużany lub zawieszany stosownie do uznania organu z jego woli bądź też może zostać wydłużony na żądanie stron, jeżeli zachodzą ku temu stosowne okoliczności, a te w przedmiotowej sprawie nastąpiły, gdyż skarżąca nie mogąc uzyskać od części współwłaścicieli oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wystąpiła do Sądu Rejonowego z pozwem o nakazanie złożenia oświadczenia woli przez pozostałych współwłaścicieli nieruchomości nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w B., którego treścią jest wyrażenie zgody na wykonanie robót budowlanych w zakresie rozbudowy budynku mieszkalnego;
2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez brak dokonania należytej kontroli w zakresie funkcjonowania i procedowania organu administracji publicznej w sprawie i niedostrzeżenie, że organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszenia prawa wydając nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego zadaszonego tarasu oraz nie zawieszając postępowania w sprawie legalizacji budowy tarasu w sytuacji, gdy skarżąca poinformowała organy nadzoru budowlanego, że wystąpiła do Sądu Rejonowego w [...] z pozwem o nakazanie złożenia oświadczenia woli przez pozostałych współwłaścicieli nieruchomości nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w B., którego treścią jest wyrażenie zgody na wykonanie robót budowlanych przez opiekuna prawnego powódki J. C. – W. C. polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego o zadaszony taras, co zdaniem skarżącej powoduje konieczność zawieszenia postępowania do czasu uzyskania prawomocnego orzeczenia Sądu Rejonowego przez skarżącą;
b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sytuacji istnienia zagadnienia prejudycjalnego w postaci sprawy o nakazanie złożenia oświadczenia woli przez pozostałych współwłaścicieli nieruchomości nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w B., której zakończenie umożliwiłoby przygotowanie przez skarżącą żądanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w B. dokumentacji w celu legalizacji;
c) art. 45 Konstytucji RP poprzez wybiórczą i dowolną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z pominięciem słusznego interesu strony.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie kosztów postępowania, jak też kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, które nie zostały opłacone ani w części ani w całości. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności wskazać należy, że pomimo wniosku skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy w tym trybie za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.).
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 45 Konstytucji RP, bowiem Sąd pierwszej instancji przyjął prawidłowo, że organy administracji publicznej dokonały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także w ramach swobodnej oceny dowodów prawidłowo go oceniły z uwzględnieniem słusznego interesu wszystkich stron postępowania.
Skarżąca kasacyjnie naruszenia powyższych przepisów postępowania upatruje głównie w tym, że organy administracji publicznej nie zawiesiły postępowania w sprawie legalizacji budowy tarasu w sytuacji, gdy poinformowała ona organy nadzoru budowlanego, że wystąpiła do Sądu Rejonowego w [...] z pozwem o nakazanie złożenia oświadczenia woli przez pozostałych współwłaścicieli nieruchomości nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w B., którego treścią jest wyrażenie zgody na wykonanie robót budowlanych przez opiekuna prawnego powódki J. C. – W. C. polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego o sporny zadaszony taras. W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przy czym kwestia, co należy rozumieć pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" dającego podstawę do zawieszenia postępowania na podstawie ww. przepisu została wyjaśniona w utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak w wyroku z 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1268/16 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle - brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji." Pogląd ten należy w pełni podzielić. Ma on odpowiednie zastosowanie również w niniejszej sprawie. Zakończenie postępowania legalizacyjnego nie jest bowiem uzależnione od uzyskania przez inwestora rozstrzygnięcia sądu powszechnego zastępującego zgodę pozostałych współwłaścicieli nieruchomości nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w B. na wykonywanie robót budowlanych związanych ze spornym tarasem. Uzyskanie takiej zgody jest oczywiście konieczne jeśli inwestycja ma być zalegalizowana, ale jeśli inwestor takiej zgody nie przedstawi organowi nadzoru budowlanego, a co za tym idzie nie złoży oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to organ ten ma możliwość zakończenia postępowania poprzez wydanie nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanej inwestycji. Organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie legalizacyjne wydaje postanowienie zobowiązujące inwestora do przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów (art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane). W niniejszej sprawie takie postanowienie zostało wydane. Postanowieniem z 4 grudnia 2017 r. nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia wskazanych w tym postanowieniu dokumentów w terminie do dnia 31 maja 2018 r. Postanowienie to nie zostało przez inwestora ani przez skarżącą zaskarżone w odniesieniu do terminu wykonania obowiązku. Jednak na wniosek skarżącej termin ten został przesunięty do dnia 30 listopada 2018 r. Jak wynika z akt sprawy w wyznaczonym terminie, a także do dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy, a nawet do dnia rozprawy przed Sądem pierwszej instancji skarżąca poza zaświadczeniem Prezydenta Miasta [...] o zgodności wybudowanego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie przedłożyła oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego spornego obiektu budowlanego. Okoliczność, że w przedmiotowej sprawie istnieje przeszkoda prawna w legalizacji wykonanych samowolnie robót budowlanych – roboty budowlane zostały wykonane na nieruchomości stanowiącej współwłasność, bez zgody wszystkich pozostałych współwłaścicieli, nie zmienia faktu, że inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. A zatem niezależnie od przyczyn, z powodu których skarżąca kasacyjnie nie mogła złożyć oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie budzi wątpliwości fakt, że wymóg przedstawienia tego oświadczenia oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego spornego obiektu budowlanego nie został wypełniony, co uzasadniało zakończenie postępowania legalizacyjnego wydaniem nakazu rozbiórki. Podkreślić więc należy, że konieczność oczekiwania na zakończenie postępowania przed sądem powszechnym, w celu ewentualnego przedłożenia dokumentów, niezbędnych do legalizacji samowolnych robót budowlanych nie może stanowić przeszkody do egzekwowania obowiązków o charakterze publicznoprawnym. Tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy, postępowanie o dział spadku i zniesienie współwłasności, na skutek wniosku samej skarżącej, postanowieniem z 3 kwietnia 2019 r. zostało zawieszone do czasu zakończenia postępowania przed organami nadzoru budowlanego dotyczącego m.in. samowolnie wybudowanego tarasu.
W tej sytuacji za niezasadny uznać należało także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wskazać należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane). Z kolei przepis art. 48 ust 1 ustawy - Prawo budowlane przesądza, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Od zasady, że obiekt budowlany lub jego część, będący w budowie albo wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, podlega rozbiórce ustawodawca przewidział wyjątek, wskazany w ust. 2 art. 48, dopuszczając możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Przepis ten stanowi, że jeżeli budowa: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: (a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo (b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada się obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów (art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie ww. obowiązków stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4).
Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że w stosunku do obiektów budowlanych (lub ich części), na budowę których wymagane jest wcześniejsze uzyskanie pozwolenia na budowę, a wzniesionych bez zachowania tego wymogu, organy mają obowiązek wdrożenia trybu likwidacji samowoli budowlanej, a wydane w tym trybie rozstrzygnięcia nie zapadają na zasadzie tzw. uznania administracyjnego. Każde niespełnienie warunków ustawowych w procesie legalizacji zobowiązuje organ do orzeczenia rozbiórki. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany i nie jest zależna od woli organu lub inwestora. Organy nadzoru budowlanego nie są też władne do uwzględnienia sytuacji osobistej strony.
A zatem skoro w niniejszej sprawie inwestor nie posiadał wymaganego pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego poprzez wykonanie przedmiotowego tarasu (co w sprawie jest bezsporne), organ nadzoru budowlanego, prawidłowo zastosował procedurę legalizacyjną określonej w art. 48 ustawy – Prawo budowlane i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. W kontrolowanej sprawie bezsporne jest także, co wskazano powyżej, że inwestor wszystkich wymaganych dokumentów nie przedstawił. Inwestor ani skarżąca nie mieli możliwości wykazania prawa o dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co oznacza brak podstaw do złożenia przez skarżącą wymaganego oświadczenia o prawie o dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawidłowo stwierdził więc Sąd pierwszej instancji, że orzekające w sprawie organy uczyniły zadość bezwzględnie je wiążącym wymogom z art. 48 ustawy – Prawo budowlane, nakazującego wezwać w trybie legalizacyjnym o stosowne dokumenty i zaświadczenia, co było istotą sprawy. Natomiast skoro inwestor i skarżąca tych wymogów w zakresie, w szczególności projektu budowlanego i prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie wypełnili, to brak było podstaw do zalegalizowania spornej inwestycji.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest bowiem przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 – 261 p.p.s.a.