II OSK 1085/22

II OSK 1085/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Zofia Flasińska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną w części, uchylono zaskarżony wyrok w części i zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 par. 2 pkt 1-4a, art. 133 par. 1, art. 141 par. 4, art. 149 par. 1, art. 149 par. 1 pkt 1 i 3, art. 206
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 35 i 36 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 2354
art. 240 pkt 1
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wa 1388/21 w sprawie ze skargi V.T. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie wydania karty pobytu 1. uchyla punkt 5 zaskarżonego wyroku i zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz V.T. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie", "sąd I instancji", "Sąd wojewódzki") wyrokiem z 12 stycznia 2022 r., sygn. IV SAB/Wa 1388/21, w wyniku rozpoznania skargi V.T. (dalej: "cudzoziemiec", "skarżący", "strona") na bezczynność Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") w sprawie wydania cudzoziemcowi karty pobytu: zobowiązał Wojewodę do wydania karty pobytu w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1.), stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w wykonaniu czynności w sprawie wydania karty pobytu (pkt 2.), stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3.), w pozostałym zakresie oddalił skargę (pkt 4.), zasądził od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 5.).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z 6 sierpnia 2021 r. cudzoziemiec wniósł skargę na bezczynność Wojewody w sprawie wydania karty pobytu w związku z decyzją Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: "Szef") z 12 maja 2021 r. o udzieleniu stronie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. W skardze wniesiono o: – zobowiązanie Wojewody do wydania skarżącemu dokumentu tożsamości w postaci karty pobytu; – stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności; – przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazano, że Wojewoda nie załatwił sprawy, ani nie przekazał ponaglenia do organu właściwego mimo, że 12 maja 2021r. wydano decyzję uprawniającą do uzyskania karty pobytu.
Sąd I instancji dalej ustalił, że Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie. Stwierdził, że wydanie karty pobytu nie jest tożsame z wydaniem decyzji. Zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r. poz. 2325 ze zm.) dalej: p.p.s.a. Zawarty w art. 3 § 2 p.p.s.a. katalog jest zamknięty i nie wymienia wprost opisywanej czynności materialno-technicznej jako czynności mogącej być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego. Podkreślono także, że brak możliwości spersonalizowania i wysłania zlecenia wydruku karty pobytu był wynikiem przesłania przez Szefa akt administracyjnych do WSA w Warszawie w związku ze skargą na bezczynność Szefa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody odmawiającej zezwolenia na pobyt czasowy. Organ I instancji zatem nie dysponował aktami administracyjnymi, których oryginały są wymagane do wydania karty.
Zdaniem WSA w Warszawie skarga okazała się zasadna, albowiem w dacie wniesienia skargi Wojewoda był bezczynny w wydaniu karty pobytu. Nie wystąpiły przesłanki do odrzucenia skargi bowiem akt wydania karty pobytu wyczerpuje dyspozycję art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Analizując przepisy ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 2354), dalej: "u.c." Sąd I instancji stwierdził, że wydanie karty pobytu, będące konsekwencją ostatecznej decyzji zezwalającej na pobyt, stanowi zakończenie procedury legalizującej pobyt cudzoziemca w Polsce. W konsekwencji skarga na bezczynność w przedmiocie wydania karty pobytu jest dopuszczalna i mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Dalej stwierdzono, że został zachowany wymóg skutecznego złożenia skargi dotyczący obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.).
Sąd wojewódzki przytoczył przepisy k.p.a. regulujące kwestię szybkości, sprawności i terminów procedowania w sprawach administracyjnych. Przyjął, że do wydania karty pobytu stosuje się terminy załatwienia sprawy wynikające z k.p.a. Sąd I instancji ustalił dalej, że decyzją Wojewody z 1 grudnia 2020 r. orzeczono o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Strona złożyła odwołanie do Szefa. Wobec bezczynności tego organu wniosła skargę na bezczynność Szefa do WSA w Warszawie. Szef w takiej sytuacji najpierw wydał w dniu 12 maja 2021 r. ostateczną decyzję udzielającą zezwolenia na pobyt czasowy, następnie przekazał skargę na bezczynność Szefa wraz z aktami do WSA w Warszawie. Kopię decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy Szef przekazał z kolei Wojewodzie, co miało miejsce w dniu 10 czerwca 2021 r., informując jednocześnie o przekazaniu akt administracyjnych Sądowi wojewódzkiemu wraz ze skargą na bezczynność w rozpatrzeniu odwołania.
Oceniając dalej ten stan faktyczny Sąd I instancji wskazał, iż rozpatrując sprawę Wojewoda dopuścił się bezczynności w wydaniu karty pobytu (pkt 2. wyroku). W kwestii braku akt w oryginale stwierdzono, że obowiązkiem organu w takiej sytuacji jest podjęcie wszelkich możliwych działań w celu ich pozyskania np. wypożyczenie ich na określony czas. Bierne oczekiwanie na zwrot akt, bez podjęcia działań zmierzających do ich pozyskania pozwala na przypisanie organowi bezczynności w sprawie. Stan bezczynności nie ustał w dacie wyrokowania (co wynika ze stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę), zatem obowiązkiem WSA w Warszawie było zobowiązanie Wojewody do wydania karty pobytu w terminie wskazanym w pkt 1. wyroku.
Dalej WSA w Warszawie uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność Wojewody nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt 3. wyroku). Zaistniała bezczynność organu nie uzasadniała także przyznania na rzecz cudzoziemca sumy pieniężnej (pkt 4. wyroku).
Na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Wojewoda Mazowiecki złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w części obejmującej pkt 1., 2. i 5. wyroku. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 i 36 § 1 k.p.a. i art. 240 pkt 1 u.c. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do bezczynności organu, podczas gdy z bezczynnością organu nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem ustawa nie zakreśla terminu, w jakim organ jest zobowiązany działać;
2) art. 149 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. poprzez zakwalifikowanie czynności materialno-technicznej wydania karty pobytu jako czynności mogącej być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego, podczas gdy czynność ta stanowi jedynie realizację przez organ wydanego rozstrzygnięcia; nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a, czy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w przypadku niewykonania obowiązku wydania karty strona może skarżyć zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez organ w trybie przewidzianym w art. 227 k.p.a. i nast.;
3) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 7 Konstytucji RP poprzez błędne ustalenie i wewnętrzną sprzeczność w uzasadnieniu orzeczenia, w którym z jednej strony wskazano, ze Wojewoda pozostawał bezczynny, a z drugiej, że nie dysponował aktami, ponieważ Sąd ich nie wypożyczył do dnia orzekania, co w konsekwencji stanowiło naruszenie zasady imposibilium nulla obligatio est;
4) art. 149 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i w zw. z 141 § 4 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy z pominięciem pism Wojewody, w których organ zwracał się do WSA w Warszawie o wypożyczenie akt administracyjnych i stwierdzenie przez Sąd wojewódzki, że organ nie czynił starań w celu pozyskania tych akt i pozostawał bezczynny tj. stan bezczynności nie ustał;
5) art. 149 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 206 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie art. 206 p.p.s.a. w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynikało, że spełniona jest przesłanka "uzasadnionego przypadku", tj. nieodstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego lub też ich miarkowanie w sytuacji niewielkiego wkładu pracy pełnomocnika strony.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Wojewoda wniósł na podstawie art. 189 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1., 2. i 5. i rozpoznanie skargi w sytuacji uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona poprzez uznanie braku bezczynności organu wraz z niezasądzeniem od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1., 2. i 5. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.
Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, zrzekając się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: " NSA") zważył, co następuje:
Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA.
Działając w tych granicach NSA uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w zakresie zaskarżenia pkt 5. wyroku tj. zasądzenia od Szefa zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem postępowania sądowego jest bezczynność Wojewody w sprawie wydania karty pobytu, nie zaś Szefa Urzędu. Ten ostatni organ nie jest stroną niniejszego postępowania. Zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Sąd wojewódzki zatem rażąco naruszył w/w przepis procesowy, zasądzając koszty od organu, który nie był stroną tego postępowania i nie dopuścił się bezczynności. Zgodnie z art. 193 p.p.s.a. jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Takim przepisem jest art. 134 § 2 p.p.s.a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego (tutaj skarżącego kasacyjnie), chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Stwierdzone naruszenie w zakresie obciążenia kosztami w pkt 5. zaskarżonego wyroku tak oczywiście i bezsprzecznie narusza art. 200 p.p.s.a., że uchybienie to musi zostać wyeliminowane. Oznacza to, że na podstawie art. 188 p.p.s.a. konieczne było uchylenie zaskarżonego wyroku w części orzekającej o kosztach i rozpoznanie w tej części wniosku skargi poprzez orzeczenie o kosztach na nowo (art. 209 p.p.s.a.).
Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie
W pierwszym rzędzie należy rozpatrzeć najdalej idący zarzut tj. naruszenia art. 149 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. poprzez zakwalifikowanie czynności materialno-technicznej wydania karty pobytu jako czynności mogącej być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego, podczas gdy czynność ta stanowi jedynie realizację przez organ wydanego rozstrzygnięcia i nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a, czy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z zarzutu tego, co prawda niepowiązanego z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., przewidującego odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, wynika stanowisko skarżącego kasacyjnie negujące uprawnienie strony do żądania działania sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach - opartego na art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z pkt 1-4a p.p.s.a. Zarzut ten wiąże się bezpośrednio z wnioskiem skargi kasacyjnej zastosowania przez NSA art. 189 p.p.s.a., zgodnie z którym, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, NSA postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Zdaniem NSA zarzut ten jest bezzasadny.
Bezspornie wydanie karty pobytu nie jest decyzją, czy postanowieniem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Wydanie karty pobytu ma charakter materialno-techniczny i powinno zostać zaliczone do grupy "aktów i czynności", o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Dla pozytywnego przesądzenia drogi sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. niezbędne jest kumulatywne wystąpienie następujących warunków: wydany przez organ administracji publicznej akt nie będący decyzją ani postanowieniem powinien mieć charakter indywidualny i konkretny, dotyczyć sprawy z zakresu administracji publicznej, wywołując prawnie wiążący skutek w sferze praw i obowiązków adresata (vide postanowienie NSA z 19 grudnia 2022 r. sygn. II OSK 2402/22). Przyznanie aktowi wydania karty pobytu cechy czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, implikuje stosowanie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. tj. dopuszcza skargę na bezczynność w realizacji tego prawa.
Działanie organu w celu wydania karty jest podejmowane na podstawie i w celu wykonania przepisów u.c. Karta pobytu poprzez indywidualizację personalną stwierdza uprawnienia i obowiązki, które przysługują z mocy u.c. i innych aktów prawnych cudzoziemcowi, który otrzymał zgodę na pobyt czasowy na terytorium RP. Przepisy te bowiem z wydaniem karty pobytu wiążą konkretne uprawnienia i obowiązki przysługujące cudzoziemcowi. Karta pobytu w okresie swojej ważności potwierdza tożsamość cudzoziemca podczas jego pobytu na terytorium RP oraz uprawnia go, wraz z dokumentem podróży, do wielokrotnego przekraczania granicy bez konieczności uzyskania wizy (art. 242 u.c.).
Wszelkie czynności organów administracji publicznej związane z kartą pobytu podejmowane są w ramach określonej procedury. Przy czym pewne czynności jak: odmowa wydania (wymiany), odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wydania, stwierdzenie wydania karty osobie nieuprawnionej z mocy wyraźnego przepisu u.c. zostają ujęte w rygory określone przepisami k.p.a. I tak odmowa wydania lub wymiany karty następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 245 ust. 6 u.c.). W art. 247 u.c. przewidziano, że cudzoziemcowi odmawia się wszczęcia postępowania w sprawie wydania karty pobytu, gdy przy składaniu wniosku o jej wydanie albo w terminie, o którym mowa w art. 246 ust. 2 u.c., nie złożył on odcisków linii papilarnych w celu wydania karty pobytu. Zgodnie natomiast z art. 227 u.c. w przypadku, gdy którykolwiek z dokumentów, o których mowa w art. 226 u.c. (w tym karta pobytu), został wydany osobie nieuprawnionej, organ wydający ten dokument stwierdza, w drodze decyzji, jego nieważność. Regulacje powyższe dowodzą, że okolicznościom prawnym i faktycznym, w oparciu o które dokonywane jest określenie sytuacji prawnej cudzoziemca w postaci szeroko pojętej procedury wydania karty pobytu ustawodawca nadał ramy przewidziane w k.p.a. Przy czym sama procedura wydania karty pobytu kończy się czynnością materialno-techniczną, nie zaś decyzją lub postanowieniem. Wyraża się podjęciem czynności faktycznej mającej związek z potrzebą dokonania personalizacji karty i zleceniem jej sporządzenia (wydrukowania) przez właściwy podmiot i wywołuje bezpośrednio skutki w sferze zewnętrznej administracji.
W innych sprawach sądy administracyjne również dopuściły możliwość wnoszenia skarg na bezczynność w podjęciu czynności materialno – technicznych (np. niewydania dowodu osobistego por. postanowienie NSA z 27 lutego 2009 r., sygn. II OSK 230/09, niewpisania do rejestru produktów leczniczych wyrok NSA z 30 maja 2012 r., sygn. II GSK 364/11, niewpisanie ławnika na listę - postanowienie WSA w Bydgoszczy z 15 lipca 2005 r., sygn. II SAB/Bd 23/04). Podobnie: Tadeusz Woś w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2009 r., s. 45.
Reasumując wydanie karty pobytu ma charakter materialno-techniczny i zalicza się do grupy "aktów i czynności", o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co uzasadnia możliwość skorzystania ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W konsekwencji nie ma racji skarżący kasacyjnie, że cudzoziemiec powinien uruchomić drogę postępowania skargowego określonego w art. 227 k.p.a. i nast.
Zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 i 36 § 1 k.p.a. i art. 240 pkt 1 u.c. powiązany z twierdzeniem Wojewody, że w kontrolowanej sprawie nie mógł wystąpić stan bezczynności, ponieważ przepisy u.c. nie zakreślają terminu, w jakim "organ jest zobowiązany działać", jest również nieuzasadniony. Przepis art. 35 k.p.a. wyznaczają terminy załatwienia sprawy administracyjnej. Z kolei art. 240 pkt 1 u.c. stanowi, że kartę pobytu wydaje się cudzoziemcowi, któremu udzielono zezwolenia na pobyt czasowy. Ostatni przepis nie dotyczy terminu wydania karty, a tylko statuuje uprawnienie do uzyskania karty, którego ani sądy, ani organy nie kwestionują.
Faktem jest, że przepisy u.c. nie wskazują, w jakim terminie po wydaniu decyzji udzielającej cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy Wojewoda wydaje kartę pobytu. Nie oznacza to, że czynność taka nie podlega żadnym ograniczeniom czasowym. Wzorcem kontroli, który powinien zastosować sąd administracyjny, powinno stać się znaczenie pojęcia bezczynności w języku prawniczym. Pojęcie to jest zazwyczaj odnoszone do niedziałania podmiotów administracji publicznej i jej organów w postaci niewykonywania obowiązków wynikających z norm prawa administracyjnego w terminach lub w stanach faktycznych wymagających ich podjęcia (por. P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 68) – vide wyrok NSA z 22 listopada 2022 r. sygn. II OSK 775/22.
Działanie organu administracji publicznej bez zbędnej zwłoki stanowi elementarny standard w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji). Z art. 12 § 1 k.p.a. statuującego zasadę ogólną postępowania wynika powinność podejmowania przez organy administracji publicznej działania wnikliwego i szybkiego. Zgodnie zaś z § 2 tego przepisu sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Czynność w postaci wydania karty pobytu nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a jedynie podjęcia działań natury faktycznej w postaci spersonalizowania karty pobytu i wysłania zlecenia jej wydruku Centrum Personalizacji Dokumentów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Do jej dokonania organ powinien dysponować oryginałem wniosku (w związku z koniecznością pobrania niektórych danych wskazanych w art. 244 ust. 1 u.c., w tym wzoru podpisu, linii papilarnych oraz fotografii cudzoziemca). Wojewoda ponadto powinien dysponować oryginałem albo uwierzytelnionym odpisem decyzji pobytowej. Mając na uwadze charakter tych czynności uznać należy, że niezwłoczne podjęcie działań w sprawie wydania karty pobytu jest postępowaniem uproszczonym, bez konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Charakter tych czynności jako technicznych prowadzi do porównania z instytucją wydawania zaświadczeń i do pomocniczego, nie bezpośredniego zastosowania terminu wynikającego z art. 217 § 3 k.p.a. Oznacza to, że organ powinien wykazać inicjatywę nie później niż w terminie 7 dni, a w wyjątkowych przypadkach, kiedy np. zachodzi potrzeba zlokalizowania akt administracyjnych oraz sformułowania odpowiedniego podania do innego organu lub sądu, okres ten nie powinien przekraczać 14 dni (tak samo NSA w wyrokach z 5 lipca 2022 r., sygn. II OSK 419/22, z 15 listopada 2022 r. sygn. II OSK 712/22). Skoro czynności konieczne do wydania karty nie wymagały prowadzenia postępowania wyjaśniającego, to przyjęty w zaskarżonym wyroku termin 14 dni na wydanie karty pobytu należało uznać za prawidłowy. Jest on terminem proporcjonalnym i adekwatnym do sytuacji, gdy akta zostaną przekazane Wojewodzie wraz z odpisem wyroku. Zasadnie zatem w pkt 1. wyroku Sąd wojewódzki na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Wojewodę do wydania karty pobytu w terminie 14 dni. Błędne natomiast pozostają rozważania Sądu I instancji odnośnie zastosowania terminów załatwienia sprawy administracyjnej, określonych w k.p.a., do czynności materialno-technicznej. Tego rodzaju sprawy nie podlegają bowiem normie art. 1 k.p.a., w szczególności art. 1 pkt 1 k.p.a. Niemniej uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy.
Analiza sytuacji stanu faktycznego przeprowadzona w zaskarżonym wyroku, która doprowadziła do konkluzji, że Wojewoda pozostawał w bezczynności jest prawidłowa i nie została skutecznie podważona. W niniejszej sprawie Wojewoda miał wiedzę co do istnienia w obrocie prawnym decyzji 12 maja 2021 r. o udzieleniu skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy. Decyzja ta bowiem wpłynęła do Wojewody w dniu 10 czerwca 2021 r. Mając na uwadze konieczność niezwłocznego podjęcia czynności zmierzających do wydania skarżącemu karty pobytu Wojewoda zwlekał z ich podjęciem ponad dwa miesiące, do dnia 27 sierpnia 2021 r., kiedy to zwrócił się do WSA w Warszawie z prośbą o wypożyczenie akt administracyjnych oraz ponownie pismem z 20 września 2021 r. Rzeczone akta administracyjne nie zostały przesłane z WSA w Warszawie do Wojewody.
Analiza odstępów czasowych w tych działaniach prowadzi do wniosku, że organ nie podjął niezwłocznie wymaganych działań w celu wydania karty. Wystąpienie - w następstwie wniesienia przez skarżącego ponaglenia oraz skargi na bezczynność do WSA w Warszawie - o wypożyczenie akt administracyjnych dopiero 27 sierpnia 2021 r. (po wpływie skargi na bezczynność, co miało miejsce w dniu 11 sierpnia 2021 r.), potwierdza dotychczasowy stan bezczynności Wojewody. Posiadając wiedzę, że akta zostały przesłane do WSA przy skardze na bezczynność Szefa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania, organ powinien zwrócić się do tego sądu niezwłocznie, nie zaś po ponad dwóch miesiącach.
Z powyższym wiąże się kwestia jakoby sprzeczności stanowiska Sądu wojewódzkiego wyrażonego w uzasadnieniu i zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i w zw. z 141 § 4 p.p.s.a. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi, gdy sąd orzeknie, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (vide wyrok NSA z 12 października 2022 r. sygn. III OSK 1517/21). Sąd wojewódzki co prawda nie odnotował faktu, że Wojewoda zwrócił się w dniu 27 sierpnia 2021 r. do WSA w Warszawie o wypożyczenie akt, a przynajmniej nie wynika ta okoliczność z uzasadnienia. Niemniej ustalenie to nie jest sporne.
Kwestia podjęcia starań o uzyskanie przez Wojewodę dostępu do rzeczonych akt administracyjnych, która nie została ustalona w zaskarżonym wyroku, nie wpływa na wynik postępowania. Otóż bezczynność Wojewody miała miejsce od dnia powzięcia informacji o zaktualizowaniu się uprawnienia do uzyskania kary pobytu (art. 240 pkt 1 u.c.) tj. od dnia 10 czerwca 2021 r. do dnia 27 sierpnia 2021 r., kiedy wystąpił o wypożyczenie akt do WSA w Warszawie. Brak reakcji Sądu w sprawie wypożyczenia akt nie oznacza, że bezczynność Wojewody ustała. Do dnia bowiem wydania wyroku karta pobytu nie została spersonalizowana. Natomiast kwestia nieprzekazania akt organowi i tym samym uniemożliwienie spersonalizowania tej karty powinna podlegać ocenie w ramach kwalifikacji z art. 149 § 2a p.p.s.a. tj. że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Sąd wojewódzki tak orzekł w pkt 3. zaskarżonego wyroku. Tak więc mimo niepełnego uzasadnienia w tym zakresie, ostatecznie zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.)
Jako niezasadny NSA uznaje zarzut naruszenia art. 149 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. łączony przez skarżącego kasacyjnie z wadliwym niezastosowaniem przez Sąd I instancji art. 206 p.p.s.a. Zamieszczona w art. 206 p.p.s.a. regulacja prawna wyraża zasadę miarkowania (stosunkowego rozdzielania) kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, która umożliwia sądowi w uzasadnionych przypadkach odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności, jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu. Brzmienie art. 206 p.p.s.a. pozwala na stwierdzenie, że intencją ustawodawcy było pozostawienie do uznania sądu, czy ma zastosować ten przepis oraz w jakiej części należy zasądzić na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w przypadku uwzględnienia jej skargi.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przyjął ogólną zasadę orzekania o zwrocie kosztów postępowania. Nie można skutecznie stawiać Sądowi wojewódzkiemu zarzutu naruszenia art. 206 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy nie skorzystał on z fakultatywnego uprawnienia przewidzianego w tym przepisie (por. wyrok NSA z 1 października 2021 r., II OSK 1530/21; postanowienie NSA z 6 września 2017 r., I OZ 1306/17; wyrok NSA z 1 marca 2016 r., II OSK 36/16).
Kierując się powyższymi względami, NSA orzekł na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylając zaskarżony wyrok w zakresie kosztów postępowania (pkt 5.) i orzekając na nowo oraz na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalając skargę kasacyjną w pozostałej części. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.