II OSK 1083/21

II OSK 1083/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Leszek Kiermaszek
Mirosław Gdesz
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gl 842/20 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2020-11-23
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2410
art. 46 ust. 1, 2
Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk - Szczerba po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 842/20 w sprawie ze skargi X. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 21 kwietnia 2020 r. nr IFXIV.7840.5.17.2019 w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 9 kwietnia 2019 r., nr 550/19; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz X. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1587,00 (tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 23 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 842/20, oddalił skargę X. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z 21 kwietnia 2020 r., nr IFXIV.7840.5.17.2019 w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
X. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: inwestor, Spółka, skarżąca) w dniu 19 września 2018 r. wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o udzielenia zezwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] - TRG7501 A wraz z kablową linią zasilającą na działce o numerze ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w L..
Starosta, postanowieniem z 9 października 2018 r., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.), zobowiązał inwestora do uzupełnienia w terminie do dnia 28 grudnia 2018 r. złożonego wniosku o wskazane w tym postanowieniu dokumenty, w tym do wykazania zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w zakresie przeznaczenia terenu. W dniu 27 grudnia 2018 r. inwestor wystąpił o przedłużenie wyznaczonego terminu do dnia 1 kwietnia 2019 r. Postanowieniem z 28 grudnia 2018 r. organ wydłużył termin do 1 kwietnia 2019 r.
Z uwagi na nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie wniosku, Starosta [...] decyzją z 9 kwietnia 2019 r., nr 550/19 odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor.
Wojewoda [...] zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z 21 kwietnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Wojewoda wskazał, że inwestor w dniach 3 września 2019 r., 3 grudnia 2019 r. i 15 stycznia 2020 r. uzupełnił dokumentację budowlaną o: projekt budowlany skorygowany zgodnie z zaleceniami organu pierwszej instancji, oświadczenie projektanta oraz o aktualne pełnomocnictwo. Jednocześnie organ zauważył, że projektowane przedsięwzięcie – stacja bazowa sieci [...] – obejmuje budowę wieży stalowej typu NL-1/54 o przekroju trójkątnym i wysokości trzonu 54 m oraz o łącznej wysokości nad poziom terenu 55,45 m (włącznie z betonowym cokołem, kotwą fundamentową wystającymi ponad poziom terenu oraz odgromnikiem), na której zostaną umieszczone anteny sektorowe, anteny radioliniowe oraz antena GPS. Wewnątrz wieży zamontowane zostaną urządzenia sterujące APM na stalowych rusztach mocowanych do podstawy wieży. Przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej zaprojektowana została na działce nr [...] przy ul. [...] w L., na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 22 lutego 2006 r. Nr [...] w sprawie: zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla obszaru sołectwa L. (Dz. Urz. [...] z 2006 roku, nr 54, poz. 1517 – dalej "m.p.z.p."). Fragment działki nr [...], na którym zaprojektowana została przedmiotowa stacja bazowa, położony jest na terenie oznaczonym w planie symbolem 136RZ. Zgodnie z § 15 ust. 1 ww. uchwały teren o symbolu 136RZ przeznaczony jest "na tereny łąk i pastwisk w ramach ekologicznego systemu terenów otwartych (ze stanowiskami archeologicznymi w 115RZ, 185RZ oraz rezerwatem na terenie 183RZ ze strefą ochronną według Rysunku Planu)’’. W § 15 ust. 2 pkt 2.3 dla terenu 136RZ ustalony został zakaz zabudowy z wyjątkiem urządzeń obsługi infrastruktury technicznej oraz obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną niewymagających pozwolenia na budowę.
Mając na uwadze powyższe przepisy planu miejscowego Wojewoda [...] stwierdził, że projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej wraz z kablową linią zasilającą nie jest "urządzeniem obsługi infrastruktury" lecz "urządzeniem infrastruktury", dlatego też jej lokalizacja na terenie 136RZ jest sprzeczna z ustaleniami planu ze względu na zakaz zabudowy zawarty w ustaleniach szczegółowych dla terenu 136RZ. Ponadto organ wskazał, że pomimo iż planowana budowa stacji telefonii komórkowej stanowi inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej, to w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie wspierania rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2410, ze zm.) z uwagi na istniejące w planie zakazy. Organ zauważył również, że zgodnie z § 15 ust. 2 m.p.z.p. teren 136RZ został objęty ochroną archeologiczną - z uwagi na występujące zidentyfikowane stanowiska archeologiczne (oznaczone graficznie na Rysunku Planu), ochroną na mocy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przed przenawożeniem upraw i zanieczyszczaniem gleby oraz wód powierzchniowych oraz ochroną najatrakcyjniejszych przyrodniczo elementów. Planowana inwestycja została zaprojektowana także w strefie ochronnej 50 m od cmentarza, w której obowiązuje zakaz lokalizacji: nowej zabudowy mieszkaniowej, studni dla celów konsumpcyjnych, zakładów produkcji żywności, zakładów gastronomicznych. Wojewoda [...] uznał więc, że organ pierwszej instancji zasadnie orzekł o odmowie udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę ze względu na niezgodność planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami m.p.z.p.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł inwestor zarzucając tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji naruszenie licznych przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Spółki, uznając, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszała wymogów prawa.
Sąd przywołał treść art. 35 ust. 1 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, wskazując na kompetencję organu prowadzącego postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę do oceny zgodności projektu budowlanego z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie planowanej inwestycji, a następnie wskazał na związanie organu przepisami prawa miejscowego (planu) skutkującym obowiązkiem badania i analizowania treści przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tak aby przedłożony projekt budowlany ocenić w aspekcie zgodności z tymi regulacjami prawnymi.
Mając na uwadze przedmiot skargi Sąd stwierdził, że z przepisów obowiązującego na terenie inwestycji planu miejscowego sołectwa L. wynika, że fragment działki nr [...], na której zaprojektowana została stacja bazowa, położony jest na terenie oznaczonym w planie symbolem 136RZ - tereny łąk i pastwisk w ramach ekologicznego systemu terenów otwartych (ze stanowiskami archeologicznymi w 115RZ, 185RZ oraz rezerwatem na terenie 183RZ ze strefą ochronną według Rysunku Planu)’’. Przy czym w § 15 ust. 2 pkt. 2.3 planu dla terenu 136RZ ustalony został zakaz zabudowy z wyjątkiem urządzeń obsługi infrastruktury technicznej oraz obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną niewymagających pozwolenia na budowę.
Sąd podniósł także, że w rozpoznawanej sprawie zgodność projektu budowlanego z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna być rozstrzygana z zastosowaniem ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Powołując się zatem na orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd wskazał, że unormowania zawarte w art. 46 ww. ustawy nie zapewniają inwestorom (operatorom sieci telefonii komórkowej) nieograniczonej możliwości sytuowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej zawsze tam, gdzie z powodów technicznych bądź finansowych byłoby to najdogodniejsze. Przeciwnie, z treści art. 46 ust. 1 i 2 ustawy nie można wyprowadzać normy prawnej, która całkowicie pozbawia organy gmin prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzanie zakazów, czy ograniczeń zabudowy urządzeniami telekomunikacyjnymi obszaru objętego planem, które decydowałyby o tym, że inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty miejscowym planem był bezwarunkowo otwarty na inwestycje przez niego realizowane. Przepisy te nie przyznają więc przedsiębiorcom telekomunikacyjnym autonomicznego uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej. To organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach.
Sąd podniósł, że art. 46 ust. 1 ww. ustawy jest kierowany do lokalnych prawodawców i wyraża zasadę nieprzeszkadzania inwestorom pod warunkiem jednak, że "taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi". A zatem skarżąca nie może powoływać się na brzmienie tego przepisu, gdyż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego właściwy dla działki inwestycyjnej zawierał zakazy i ograniczenia inwestycyjne. Jednocześnie Sąd wskazał, że plan miejscowy nie może wprowadzać zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych na całym obszarze objętym planem uniemożliwiającego realizację takiego celu publicznego, co jednak nie oznacza, że organ gminy w ogóle nie może korzystać ze swego władztwa planistycznego w zakresie lokalizowania na jego terenie urządzeń telekomunikacyjnych. Tak więc, zdaniem Sądu, plan miejscowy może wprowadzać pewne ograniczenia, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsce, w którym będą zlokalizowane, czy też ograniczenia z uwagi na ochronę innych, istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią wartości. Taka sytuacja, jak wskazał Sąd, zaistniała w niniejszej sprawie, gdzie na terenie oznaczonym symbolem 136RZ wprowadzono zakaz zabudowy z wyjątkiem urządzeń obsługi infrastruktury technicznej oraz obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną niewymagających pozwolenia na budowę. Przepisy planu w tym zakresie nie budzą wątpliwości.
Jak zauważył zatem Sąd, wyjaśnienia wymagała jedynie kwestia czy planowana inwestycja stanowi urządzenie obsługi infrastruktury technicznej. Odnosząc się do tego Sąd stwierdził, że stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi niewątpliwie urządzenie infrastruktury technicznej, a nie urządzenie do obsługi infrastruktury technicznej. Pojęcia te nie są więc tożsame, zwłaszcza, że przedmiotowy plan miejscowy rozróżnia oba te pojęcia, dopuszczając możliwość lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej we wskazanych jednostkach planu, a w innych dopuszczając jedynie lokalizację urządzeń do obsługi infrastruktury technicznej. Tym samym plan nie uniemożliwia lokalizacji stacji bazowych na terenie objętym planem, co potwierdza § 7 ust. 10 planu, który określając ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów z innymi ustaleniami szczegółowymi dopuszcza realizację urządzeń infrastruktury technicznej, a więc stacji bazowych telefonii komórkowej.
Sąd pierwszej instancji za prawidłowe uznał zatem stanowisko Wojewody [...], że planowana inwestycja jest sprzeczna z § 15 ust. 2 pkt 2.3 m.p.z.p. Dodatkowo z przepisów planu wynika, że teren inwestycyjny objęty jest też ochroną archeologiczną, ochroną na mocy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przed przenawożeniem upraw i zanieczyszczaniem gleby oraz wód powierzchniowych oraz ochroną najatrakcyjniejszych przyrodniczo elementów. Planowana inwestycja została zaprojektowana też w strefie ochronnej 50 m od cmentarza, w której obowiązuje zakaz lokalizacji: nowej zabudowy mieszkaniowej, studni dla celów konsumpcyjnych, zakładów produkcji żywności, zakładów gastronomicznych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył inwestor – X. Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Zaskarżając wyrok w całości Spółka zarzuciła mu naruszenie:
1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", poprzez zastosowanie tego przepisu i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszyły przepisy obowiązującego prawa,
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w drugiej instancji, którego dotyczyła kontrola Sądu pierwszej instancji, wystąpiło szereg naruszeń przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w tym nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skarżącej wskazanych w odwołaniu oraz brak merytorycznego, własnego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy,
c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku, dlaczego zdaniem Sądu pierwszej instancji inwestycja zamierzona przez Spółkę narusza postanowienia m.p.z.p., w tym dlaczego w jego ocenie planowana stacja bazowa nie jest urządzeniem obsługi infrastruktury technicznej oraz niewyjaśnienie co Sąd rozumie pod pojęciem "urządzenie obsługi infrastruktury technicznej" i jakie w ogóle urządzenia mają się do tej kategorii zaliczać,
d) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, ze zm.), zwanej dalej: "p.u.s.a." w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, jak i prawa materialnego przez organy obydwu instancji WSA w Gliwicach oddalił skargę skarżącej;
2) przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj.:
a) § 15 ust. 2 pkt 2.3 planu miejscowego poprzez uznanie, że planowany do realizacji zakres robót nie zalicza się do "urządzeń obsługi infrastruktury technicznej", a tym samym, że stacja bazowa Spółki nie może być realizowana na obszarze 136RZ,
b) art. 46 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez ich niezastosowanie jako reguły interpretacyjnej przy ustalaniu znaczenia m.p.z.p. w odniesieniu do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej zamierzonej przez Spółkę.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji organów obydwu instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a w obu przypadkach o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie czy można uznać, że § 15 ust. 2 pkt 2.3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla obszaru sołectwa L., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 22 lutego 2006 r. Nr [...], zawiera postanowienia, które wprowadzając ograniczenia odnośnie do budowy inwestycji celu publicznego w zakresie łączności publicznej uniemożliwiają lokalizowanie inwestycji z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej służącej zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego, w tym stacji bazowych telefonii komórkowej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Stosownie do treści § 15 ust. 1 miejscowego planu teren oznaczony na rysunku planu symbolem 136RZ przeznacza się na tereny łąk i pastwisk w ramach ekologicznego systemu terenów otwartych (ze stanowiskami archeologicznymi w 115RZ, 185RZ oraz rezerwatem na terenie 183RZ ze strefą ochronną według rysunku planu). Fragment działki nr [...] objętej inwestycją położony jest na terenie 136RZ czyli na terenie łąk i pastwisk w ramach ekologicznego systemu terenów otwartych. Natomiast zgodnie z § 15 ust. 2 pkt 2.3 dla terenu 136RZ ustalony został zakaz zabudowy z wyjątkiem urządzeń obsługi infrastruktury technicznej oraz obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną niewymagających pozwolenia na budowę. Organy administracyjne obu instancji jak też Sąd pierwszej instancji uznały zatem, że przepis ten oznacza, że realizacja stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z kablową linią zasilającą jako urządzenie infrastruktury technicznej objęta jest zakazem budowy na tym terenie. Sąd wskazał również, że skoro postanowienia m.p.z.p. dla innych terenów objętych planem dopuszczają możliwość realizacji urządzeń infrastruktury technicznej to ustanowiony dla terenu 136RZ wyjątek dotyczący możliwości posadowienia urządzeń obsługi infrastruktury technicznej nie może dotyczyć urządzeń infrastruktury technicznej, którym niewątpliwie jest przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej. Tak więc Sąd doszedł do wniosku, że teren 136RZ ujęty w § 15 m.p.z.p. został w planie potraktowany szczególnie jako teren o zakazie zabudowy z wyjątkiem urządzeń obsługi infrastruktury technicznej oraz obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną niewymagających pozwolenia na budowę.
Z powyższego wynika więc, że miejscowy plan zawiera w istocie regulacje, oparte na nieostrych pojęciach, które bez wątpienia ograniczają, a w okolicznościach sprawy, uniemożliwiają podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych, jak skarżąca Spółka, uzyskanie pozwolenia na budowę inwestycji celu publicznego w zakresie łączności, tj. stacji bazowej telefonii komórkowej.
W sprawie niekwestionowane było, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest urządzeniem, które stanowi element niezbędny dla funkcjonowania sieci telekomunikacyjnej, bezpośrednio związany ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych. Bezsporne jest także, że objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej, co oznacza konieczność uwzględnienia, przy ustalaniu jej zgodności z przepisami planu miejscowego, przepisów art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Proces wykładni postanowień tego planu musi uwzględniać intencje ustawodawcy ograniczające władztwo planistyczne gminy – poprzez ustanowienie swoistej reguły interpretacyjnej wskazującej na prawo do lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej.
Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z kolei stosownie do art. 46 ust. 2 tej ustawy, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.
A zatem z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wynika ogólna zasada dopuszczalności inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach objętych postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tą zasadą musi być wykładany przepis art. 46 ust. 2 powołanej ustawy, który zawiera swoistą regułę interpretacyjną w stosunku do terenów przeznaczonych w planie na cele zabudowy wielorodzinnej oraz na cele rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne, a także terenów przeznaczonych na zabudowę jednorodzinną (w tym ostatnim wypadku dopuszcza się lokalizowanie infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu), stanowiącą, że lokalizowanie na takich terenach infrastruktury telekomunikacyjnej jest dopuszczalne. Lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w przypadku, o którym mowa w art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, nie może jedynie naruszać ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Interpretując jednakże ten fragment powołanego przepisu należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 46 ust. 1 tej ustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać ogólnych zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w tym zwłaszcza na terenach wymienionych w art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, w tym na terenach przeznaczonych na cele rolnicze. Zgodnie z art. 46 ust. 2 powołanej ustawy lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest zatem dopuszczalne jedynie wtedy, gdy jest to sprzeczne z określonym w planie miejscowym przeznaczeniem terenu lub na danym terenie został wprowadzony zakaz tego rodzaju inwestycji z uwagi na odnoszące się do niego wymogi wynikające z przepisów powszechnie obowiązujących, a nie tak jak w rozpoznawanej sprawie ogólny zakaz zabudowy nie mający szczególnego rodzaju podstawy prawnej.
Przepisy art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych należy odczytywać łącznie z uwagi na ich powiązanie z celem ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, którym jest zapewnienie rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Ustalenia obowiązującego planu miejscowego muszą być zatem wykładane tak, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, które nie mają umocowania w przepisach powszechnie obowiązujących. O ile można przyjąć, że powyższa regulacja odnosi się do miejscowych planów uchwalonych po dniu wejścia w życie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (17 lipca 2010 r.), to nie zmienia to faktu, że obowiązujące wcześniej plany miejscowe powinny zostać dostosowane do obecnie obowiązujących przepisów. Na ten obowiązek organów planistycznych wskazuje wprost art. 33 ustawy z 27 marca 2002 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm.), gdzie stwierdza się, że jeżeli w wyniku zmiany ustaw zachodzi konieczność zmiany studium lub planu miejscowego, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, wykonuje się odpowiednio w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.
Organy gminy stanowiące prawo miejscowe, w tym plany zagospodarowania przestrzennego, związane są zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, co oznacza, że mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Wraz ze zmianą przepisów ustaw akty prawa miejscowego powinny ulegać stosownym zmianom, stosownie do art. 33 u.p.z.p.
Organ planistyczny powinien zatem mieć na uwadze powyższe okoliczności i zbadać czy plan miejscowy nie uniemożliwia realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności, w niniejszej sprawie - stacji bazowej telefonii komórkowej. Organ uchwałodawczy nie uczynił tego od dnia wejścia w życie ustawy o wspieraniu (17 lipca 2010 r.) co spowodowało, że organy architektoniczno-budowlane oceniając zgodność danej inwestycji z postanowieniami przedmiotowego planu miejscowego wydając pozwolenie na budowę, na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, odmówiły jego wydania wskazując na niezgodność inwestycji z planem. Działanie takie jest nieprawidłowe bowiem to organ uchwałodawczy ponosi winę za brak dostosowania przepisów planu do obowiązujących ustaw. W przypadku, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie został zaktualizowany w trybie art. 33 u.p.z.p., w wyniku czego powstał stan sprzeczności przepisów planu miejscowego z przepisami ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, które weszły w życie w okresie późniejszym niż data uchwalenia planu, instrumentem służącym do eliminacji tych niezgodności jest stosowanie nowych regulacji ustawowych, jako regulacji prawnych wyższego rzędu.
Przepisy art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wprowadzone zostały do porządku prawnego celem usunięcia barier prawnych, które m.in. przez liczne zakazy i ograniczenia w planach miejscowych, często nieuzasadnione merytorycznie, prowadziły do tworzenia obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych. Dlatego jako zasadę zaproponowano regułę, że żaden plan miejscowy nie może na jakimkolwiek obszarze zakazywać ani uniemożliwiać świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, w szczególności poprzez zakazy lub ograniczenia w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej, o ile nie jest to konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, przyrody, zdrowia, zabytków albo ze względu na inny ważny interes publiczny. Inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej musi być bowiem zgodna z przepisami odrębnymi. Omawiane przepisy obejmują zatem swoją treścią także inne wartości, które w obowiązującym systemie prawa są chronione, a więc wymagają uwzględnienia. To wyraz uwzględnienia zasady proporcjonalności – wyważania różnych, często sprzecznych grup interesów. A zatem niejako z założenia omawiane przepisy stanowią punkt oparcia dla weryfikacji tego, czy ograniczenia i zakazy w planach miejscowych mają merytoryczne uzasadnienie i są konieczne w demokratycznym państwie prawa. Takie wskazania wynikają z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2546).
Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał, że organy bez wykazania, że lokalizacja inwestycji narusza przepisy powszechnie obowiązujące, miały podstawy do odmowy wydania pozwolenia na budowę powołując się na postanowienia przedmiotowego planu miejscowego wprowadzającego ograniczenia przy lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie łączności z uwagi na ustanowiony na terenie inwestycji zakaz zabudowy z wyjątkiem urządzeń obsługi infrastruktury technicznej oraz obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną niewymagających pozwolenia na budowę.
Zasadny zatem jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi gdy powinna ona podlegać uwzględnieniu z uwagi na błędne ustalenia faktyczne i ocenę prawną materiału dowodowego skutkujące pominięciem okoliczności, że objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę inwestycja to inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej i przy ocenie jej zgodności z planem należało zastosować art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu usług telekomunikacyjnych, a także powiązany z nim zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez nieprawidłowe zastosowanie § 15 ust. 2 pkt 2.3 m.p.z.p. oraz art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.
W ocenie NSA, istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona bowiem przyjmując, że organy wadliwie dokonały oceny braku zgodności inwestycji z miejscowym planem bezpodstawnie pomijając art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu, nie było podstaw do zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane i zobowiązania Spółki do przedłożenia dokumentacji, z której wynikałoby spełnienie warunków przewidzianych w planie miejscowym. Powyższe powoduje, że nie miał zatem również zastosowania art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane przewidujący odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie niewywiązania się z obowiązku nałożonego postanowieniem organu. W tym stanie rzeczy należało uchylić zaskarżone decyzje, gdyż w okolicznościach sprawy nie było podstaw prawnych do ich wydania.
Organy rozpatrując ponownie wniosek Spółki o wydanie pozwolenia na budowę spornej inwestycji, powinny dokonać analizy zgodności tej inwestycji celu publicznego w zakresie łączności z przepisami planu miejscowego z uwzględnieniem dokonanej wyżej wykładni art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Dokonując wykładni ww. przepisów organy powinny mieć na uwadze, że przepisy planu miejscowego nie mogą stanowić przeszkody dla realizacji inwestycji, jeżeli jest ona zgodna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zakazów i przeszkód w lokalizowaniu tego rodzaju inwestycji nie można wyprowadzać z ogólnych ustaleń planu miejscowego. Zasadą jest bowiem możliwość zabudowy infrastrukturą telekomunikacyjną, natomiast wyjątkiem ograniczenia lub zakazy ustanowione w planie, które muszą mieć uzasadnienie w przepisach. Jednocześnie NSA zauważa, że teren 136RZ, na którym planowana jest realizacja inwestycji, wbrew stanowisku organów oraz Sądu pierwszej instancji nie jest objęty ochroną archeologiczną – z uwagi na występujące zidentyfikowane stanowiska archeologiczne (§ 15 ust. 2 pkt 2.1 m.p.z.p.), gdyż stanowiska archeologiczne występują na terenie 115RZ i 185RZ, a nie na terenie 136RZ (§ 15 ust. 1 m.p.z.p.). Ponadto, pomimo że teren 136RZ objęty jest zgodnie z § 15 ust. 2 pkt 2.5 m.p.z.p. strefą ochronną zakazu zabudowy, na której na terenie 50 m od cmentarza ustanowiono zakaz lokalizacji: nowej zabudowy mieszkaniowej, studni dla celów konsumpcyjnych, zakładów produkcji żywności, zakładów gastronomicznych, to trudno przyjąć aby realizacja przedmiotowej inwestycji należała do kategorii obiektów objętych zakazem lokalizacji w tej strefie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.