II OSK 1083/16

II OSK 1083/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-05-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Małgorzata Miron /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1069/15 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2016-01-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 40 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 718
art. 188, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1069/15 w sprawie ze skargi P. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od P. W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1069/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia - uchylił zaskarżone postanowienie (pkt 1) i zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 347 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Wójt Gminy Ciasna po rozpatrzeniu wniosku P. W. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego potencjalnie oddziaływać na środowisko, polegającego na rozbudowie wytwórni podłoża pod uprawę pieczarek na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w P.
W przedmiotowym postępowaniu skarżący był reprezentowany przez dwóch pełnomocników: P. M. (pełnomocnictwo udzielone 3 czerwca 2013 r.) oraz adwokata W. H. (pełnomocnictwo udzielone 9 sierpnia 2014 r.). Powyższa decyzja została doręczona obu pełnomocnikom oddzielnie: P. M. 3 lipca 2015 r., natomiast adwokatowi W. H. 14 lipca 2015 r. - każdemu z prawidłowym pouczeniem o trybie i terminie wniesienia odwołania.
W dniu 27 lipca 2015 r. działający w imieniu skarżącego adwokat W. H. wniósł odwołanie od decyzji Wójta Gminy Ciasna z dnia [...] czerwca 2015 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. nr [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania i pozostawiło odwołanie bez rozpatrzenia.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie skarżący ustanowił dwóch pełnomocników, nie określając przy tym, do którego z nich winna być kierowana korespondencja. Zdaniem organu w tej sytuacji korespondencję należy kierować wyłącznie do jednego z pełnomocników strony. Kwestią sporną było natomiast, czy bieg terminu do wniesienia odwołania biegnie od skutecznego doręczenia korespondencji pierwszemu czy też ostatniemu pełnomocnikowi strony. Powołując się na art. 40 § 2 k.p.a. oraz orzecznictwo sądowe organ przyjął, że dla biegu terminu do wniesienia odwołania znaczenie ma skuteczne doręczenie decyzji pierwszemu pełnomocnikowi. Wyjaśnił, że w przypadku wielości pełnomocników korespondencję kieruje się tylko do jednego z nich, natomiast późniejsze doręczenie decyzji kolejnym pełnomocnikom ma charakter wyłącznie informacyjny.
Zdaniem organu w niniejszej sprawie termin do wniesienia odwołania przez skarżącego należało liczyć od daty doręczenia decyzji jego pełnomocnikowi P. M. - 3 lipca 2015 r. Termin do wniesienia odwołania upływał zatem w dniu 17 lipca 2015 r. Odwołanie zostało wniesione 27 lipca 2015 r. W tej sytuacji organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu.
W skardze na powyższe postanowienie P. W. wniósł o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 9, art. 134 w zw. z art. 40 § 2 i art. 129 § 2 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że swoboda organu administracji publicznej w wyborze pełnomocnika, któremu dokonuje doręczenia pism, następuje dopiero wtedy, gdy pouczy on stronę o przysługującym jej prawie, a strona z prawa tego nie skorzysta. W niniejszej sprawie skarżący nie wskazał pełnomocnika, któremu organ miałby doręczać pisma, a organ nie pouczył skarżącego o przysługującym mu uprawnieniu, ani nie wezwał strony do wskazania, któremu pełnomocnikowi należy doręczać pisma. Skarżący zauważył, że także organ nie dokonał wyboru takiego pełnomocnika, doręczając zaskarżoną decyzję obu pełnomocnikom skarżącego. Zdaniem skarżącego, nawet gdyby przyjąć stanowisko organu, że doręczenie decyzji jednemu z pełnomocników było właściwe, to i tak należałoby stwierdzić, że doręczenia dokonano z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a., a naruszenia spowodowane przez organ nie mogą wywoływać negatywnych skutków dla stron postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przywołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone postanowienie.
Sąd przywołał przepisy art. 134, art. 129 § 2 oraz art. 40 § 1 i 2 k.p.a. a następnie w ślad za organem zaznaczył, że w orzecznictwie sądowym spotkać można sprzeczne stanowiska co do kwestii, komu należy doręczać pisma, jeśli strona nie dokonała wyboru pełnomocnika. Sąd opowiedział się za stanowiskiem, zgodnie z którym organ administracji publicznej ma swobodę w wyborze pełnomocnika, któremu dokonuje doręczenia pism, dopiero wtedy, gdy pouczył stronę o przysługującym jej prawie, zaś ta z niego nie skorzystała. Do tego momentu korespondencja winna być doręczana wszystkim pełnomocnikom strony, a dokonanie doręczenia pisma tylko jednemu z nich nie może zostać uznane za skuteczne.
Sąd wskazał, że skarżący nie dokonał wyboru pełnomocnika, któremu będzie doręczana korespondencja, a decyzja organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania została doręczona jego obu pełnomocnikom - P. M. i adwokatowi W. H. W ocenie Sądu brak wyboru przez skarżącego pełnomocnika, któremu należy doręczać korespondencję, upoważniał organ do samodzielnego dokonania takiego wyboru. Organ wyboru takiego jednak nie dokonał i doręczył decyzję obu pełnomocnikom. Organ nie pouczył też skarżącego o przysługującym mu uprawnieniu ani nie wezwał strony do wskazania, któremu pełnomocnikowi należy doręczać pisma. Ponadto organ nie poinformował skarżącego o dokonanym wyborze pełnomocnika do doręczania korespondencji, a co więcej w toku całego postępowania korespondencję kierowaną do skarżącego doręczał obu pełnomocnikom.
W ocenie Sądu takie działanie organów narusza zasady postępowania administracyjnego - zasadę informowania stron (art. 9 k.p.a.) oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów (art. 8 k.p.a.). Dodatkowo popełniony przez organ błąd w postępowaniu doprowadził w istocie do naruszenia zagwarantowanego konstytucyjnie prawa strony do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (art. 78 Konstytucji RP). W tej sytuacji zdaniem Sądu brak jest podstaw, by przyjąć niekorzystne dla strony rozwiązanie, że przy liczeniu terminu do wniesienia odwołania znaczenie ma wyłącznie doręczenie decyzji temu z pełnomocników, który jako pierwszy otrzymał zaskarżoną decyzję.
W konsekwencji Sąd uznał, że termin do złożenia odwołania upłynął po upływie czternastu dni od daty doręczenia postanowienia drugiemu pełnomocnikowi - adwokatowi W. H. Ostatnim dniem tego terminu, liczonego od 14 lipca 2015 r., był 28 lipca 2015 r., a zatem odwołanie wniesione 27 lipca 2015 r. zostało wniesione w terminie.
Z tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało jego uchyleniem. Sąd zobowiązał organ odwoławczy do merytorycznego rozpoznania odwołania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie. Wyrok zaskarżyło w całości i zarzuciło Sądowi pierwszej instancji:
1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 40 § 2 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., polegającą na przyjęciu, że termin do złożenia odwołania przez stronę reprezentowaną przez kilku pełnomocników, która nie dokonała wskazania pełnomocnika, do którego organ administracji ma kierować korespondencję w sprawie, biegnie od daty doręczenia decyzji ostatniemu pełnomocnikowi, a nie pierwszemu;
2. naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na przyjęciu, że zaskarżone postanowienie naruszyło art. 40 § 2 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w następstwie czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stanął na stanowisku, że skoro skarżący nie określił jednocześnie, do którego z pełnomocników ma być kierowana korespondencja, to korespondencję doręcza się jednemu z pełnomocników, dowolnie wybranemu przez organ administracji. Jednocześnie skarżący kasacyjnie nie podzielił stanowiska, że organ ma swobodę w wyborze pełnomocnika, któremu dokonuje doręczenia pism, dopiero wtedy, gdy pouczył stronę o przysługującym jej prawie, kiedy zaś ta z niego nie skorzystała, do tego momentu winien dokonywać doręczeń wszystkim pełnomocnikom strony.
Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie problem sprowadza się do kwestii, czy bieg terminu na wniesienie odwołania biegnie od skutecznego doręczenia decyzji pierwszemu czy też ostatniemu pełnomocnikowi strony. W ocenie organu dla biegu terminu do wniesienia odwołania znaczenie ma skuteczne doręczenie decyzji pierwszemu pełnomocnikowi. Późniejsze doręczenie decyzji kolejnym pełnomocnikom ma jedynie informacyjny charakter. Wskazał, że przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do uprzywilejowania strony reprezentowanej przez dwóch i więcej pełnomocników. Z tych powodów organ uznał, że termin na złożenie odwołania należy liczyć od doręczenia decyzji P. M. - pierwszemu pełnomocnikowi skarżącego, które nastąpiło 3 lipca 2015 r. Odwołanie od tej decyzji zostało wniesione przez jego drugiego pełnomocnika adwokata W. H. w dniu 27 lipca 2015 r., a więc dziesięć dni po upływie ustawowego terminu.
Organ zwrócił uwagę, że pełnomocnicy wiedzieli o swym istnieniu, bowiem złożyli wspólnie podanie z dnia 15 czerwca 2015 r. o zmianie żądania zawartego w pierwotnym wniosku. Podniósł ponadto, że pełnomocnik profesjonalny mógł zadbać, aby jego mocodawca w myśl art. 40 § 2 k.p.a. wskazał go jako tego, do którego będzie kierowana wszelka korespondencja, a przede wszystkim winien mieć wiedzę na temat konsekwencji doręczenia decyzji kilku pełnomocnikom, w tym dotyczącą początku biegu terminu na złożenie odwołania.
Organ uznał za bezpodstawny zarzut naruszenia w tej sytuacji art. 9 k.p.a., ponieważ wyrażona w tym przepisie zasada ma przede wszystkim zastosowanie do stron, które samodzielnie występują w danym postępowaniu.
W konkluzji organ podtrzymał argumentację wskazującą na prawidłowe jego zdaniem zastosowanie art. 134 k.p.a., co powoduje, że Sąd pierwszej instancji wadliwie stwierdził, że doszło do naruszenia art. 40 § 2 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy, a podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny zachowania przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy Ciasna z dnia [...] czerwca 2015 r. Przesądzenie tej kwestii bezpośrednio rzutuje na ocenę prawidłowości zaskarżonego w tym postępowaniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] września 2015 r., którym organ odwoławczy, działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Na gruncie niniejszej sprawy zaprezentowano dwa odmienne stanowiska w kwestii oceny skuteczności doręczenia pisma w postępowaniu administracyjnym dwóm pełnomocnikom strony. Zgodnie z pierwszym z nich, za którym opowiada się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, jeśli pismo (decyzję) doręczono kilku pełnomocnikom, to termin do wniesienia odwołania w myśl art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia pisma pierwszemu z pełnomocników. Późniejsze doręczenie dokonane kolejnym pełnomocnikom ma charakter wyłącznie informacyjny i nie wywołuje skutków prawnych, a więc nie otwiera terminu do wniesienia środka zaskarżenia (por.: wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2086/12; postanowienie NSA z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2909/13; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zaprezentował pogląd przeciwny, zgodnie z którym organ administracji publicznej dopiero wtedy ma swobodę w wyborze pełnomocnika, któremu zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. doręczać będzie pisma, kiedy pouczył stronę o przysługującym jej prawie do wyboru pełnomocnika w tym zakresie i strona z tego prawa nie skorzystała. Do tego momentu zaś korespondencja winna być doręczana wszystkim pełnomocnikom strony, a dokonanie doręczenia pisma tylko jednemu z nich nie może zostać uznane za skuteczne (por.: wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1506/12 i wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1447/14; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słuszność należy przyznać pierwszemu z przywołanych wyżej poglądów, zaś stanowisko odmienne ocenić trzeba jako odosobnione i nieznajdujące oparcia w przepisach obowiązującego prawa.
Przyznać trzeba, że winę za zaistniałą sytuację po części ponosi organ pierwszej instancji, który wadliwie kierował korespondencję w postępowaniu do dwóch pełnomocników P.W. Niewątpliwie gdyby Wójt Gminy Ciasna zastosował się do dyspozycji przepisu art. 40 § 2 k.p.a. i dokonywał doręczeń tylko do jednego z nich, nie tylko usprawniłoby to przebieg postępowania, ale również pozwoliłoby uniknąć nieporozumień związanych z oceną skutków prawnych doręczenia rozstrzygnięcia dwóm pełnomocnikom. Z całą stanowczością podkreślić jednak należy, że nie do końca prawidłowe działanie organu pierwszoinstancyjnego nie stanowiło naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., jak i podnoszonych przez Sąd pierwszej instancji zasad postępowania wyrażonych w art. 8 i art. 9 k.p.a., ani też nie ograniczyło w żaden sposób praw procesowych skarżącego.
Trafnie zauważył autor skargi kasacyjnej, że strona ponosi odpowiedzialność nie tylko za czynności swego pełnomocnika podejmowane w celu ochrony jej interesów, ale również za zaniechania pełnomocnika. Oczywiście przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zabraniają stronie ustanowienia kilku pełnomocników w jednym postępowaniu administracyjnym, jeśli strona uzna, że w ten sposób jej interesy w postępowaniu będą lepiej zabezpieczone. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. wprost dopuszcza taką możliwość. Ustanowienie kilku pełnomocników będzie wiązało się dla organu administracji publicznej z obowiązkiem przyjęcia, że czynności podejmowane przez każdego z nich (zgodnie z zakresem udzielonego umocowania) odnoszą skutek wobec strony, która go ustanowiła. W żadnej jednak mierze nie można przyjąć, że organ zobowiązany jest traktować wszystkich pełnomocników strony jednakowo jeśli chodzi o obowiązek dokonywania doręczeń ze skutkiem prawnym wobec tej strony. Kwestię tę przesądza wspomniany art. 40 § 2 zdanie drugie i trzecie k.p.a., zgodnie z którym jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi a strona może wskazać takiego pełnomocnika. Pożądanym byłoby, gdyby to strona samodzielnie wskazała, który z pełnomocników jest właściwy do doręczeń. W sytuacji, gdy strona z tego uprawnienia nie skorzysta, organ obowiązany jest samodzielnie wybrać, który z pełnomocników strony będzie jej pełnomocnikiem do doręczeń, kierując się zasadami efektywności i sprawności postępowania. Wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji prawo organu do wyboru tego pełnomocnika nie jest uzależnione od uprzedniego pouczenia strony o możliwości wskazania samodzielnie pełnomocnika do doręczeń i nieskorzystaniu przez nią z tego prawa, bowiem ograniczenia takiego art. 40 § 2 k.p.a. nie wprowadza. Zastanowić się zatem należy, jak ocenić skutki działania organu, który takiego wyboru nie dokonał i doręczał pisma w postępowaniu administracyjnym wszystkim ustanowionym pełnomocnikom strony. Przyjąć należy, że skoro art. 40 § 2 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek dokonywania doręczeń wyłącznie jednemu z kilku pełnomocników strony, to skutki prawne związane ze skutecznym doręczeniem (np. otwarcie terminu do wniesienia środka zaskarżenia) będzie wywoływało tylko jedno doręczenie.
Przyjęcie, że skuteczne prawnie będzie pierwsze dokonane doręczenie, ma swoje uzasadnienie nie tylko w zasadzie sprawności i szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), ale przede wszystkim w zasadzie pogłębiana zaufania do organów państwa (art. 9 k.p.a.). Znaczenie tej ostatniej zasady w kontekście art. 40 § 2 k.p.a. należałoby jednak odmiennie ocenić niż dokonał tego Sąd pierwszej instancji. Przyjęcie, że skuteczne prawnie wobec strony jest doręczenie pisma dokonane każdemu z jego pełnomocników, postawiłoby w nierównej sytuacji procesowej pozostałe strony postępowania i to ich zaufanie do organów państwa zostałoby istotnie zachwiane. W pełni zgodzić się trzeba ze skarżącym kasacyjnie, że gdyby przyjąć tok rozumowania Sądu pierwszej instancji, to strona posiadająca kilku pełnomocników zostałaby w istocie w sposób nieuprawniony uprzywilejowana, bowiem przysługujący jej termin do wniesienia środka odwoławczego byłby wydłużony, skoro obejmowałby czas pomiędzy doręczeniem pisma pierwszemu pełnomocnikowi a ostatniemu z nim. Tymczasem strona działająca w postępowaniu administracyjnym samodzielnie lub tylko przez jednego pełnomocnika dysponuje terminem ściśle określonym przez prawo.
Pominąć też nie można, że to na stronie, która ustanowiła kilku pełnomocników w postępowaniu, ciąży obowiązek należytego zorganizowania współpracy pomiędzy tymi pełnomocnikami. To nie organ, a właśnie strona oraz jej pełnomocnicy muszą zadbać o wymianę informacji o stanie sprawy, w tym o czynnościach podejmowanych przez każdego z pełnomocników oraz czynnościach organu kierowanych do nich - np. o dacie doręczenia pism. Trafnie zwrócił uwagę autor skargi kasacyjnej, że pełnomocnicy P. W. bezsprzecznie mieli wiedzę o swoim istnieniu, bowiem wspólnie złożyli i podpisali pismo z dnia 15 czerwca 2015 r. zmieniające żądanie wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.
Nie sposób nie uwzględnić również okoliczności, że jednym z pełnomocników skarżącego był adwokat. Profesjonalny pełnomocnik zawodowo trudniący się świadczeniem pomocy prawnej niewątpliwie podlega bardziej rygorystycznym kryteriom oceny. W związku z posiadaną przez siebie wiedzą z zakresu prawa oraz znajomością procedury - w tym administracyjnej, zobligowany jest bowiem do zachowania dużo dalej posuniętej staranności niż wymagana jest od osób niebędących profesjonalnymi pełnomocnikami. Adwokat W. H. przystępując do postępowania później niż P. M. mógł zatem zadbać, by mocodawca w myśl art. 40 § 2 k.p.a. to jego wskazał jako właściwego do odbioru korespondencji od organu i tym samym oceny pism procesowych. Jeśli zaś tego nie uczynił, to jako pełnomocnik profesjonalny winien mieć wiedzę na temat skutków prawnych doręczenia decyzji kilku pełnomocnikom tej samej strony, w tym początku biegu terminu na złożenie odwołania. Jak wynika z akt sprawy na egzemplarzu decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2015 r., doręczonej obu pełnomocnikom, zamieszczony został rozdzielnik do tej decyzji, gdzie pod poz. 1 wymieniono P. M., zaś pod poz. 2 adwokata W. H. Pełnomocnik P. W., który wnosił odwołanie od powyższej decyzji, musiał mieć świadomość, że decyzję doręczono także drugiemu pełnomocnikowi. W celu skutecznego wniesienia środka odwoławczego, zapewniając właściwą ochronę interesów mocodawcy, winien zatem we własnym zakresie ustalić, który z nich jako pierwszy otrzymał decyzję Wójta Gminy Ciasna i od tej właśnie daty liczyć termin na wniesienie odwołania.
Konkludując, w rozpoznawanej sprawie niedochowanie ustawowego terminu do wniesienia odwołania nie było zatem wynikiem naruszenia prawa przez organ pierwszej instancji w zakresie dokonywania doręczeń (art. 40 § 2 k.p.a.), a wyłącznie skutkiem działania strony, przez które należy rozumieć również działanie jej pełnomocnika bądź pełnomocników. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem za usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 40 § 2 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. Jedynie dla porządku wyjaśnić należy, że przepis art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 tej ustawy powołany w skardze kasacyjnej jako zarzut naruszenia prawa materialnego, nie ma charakteru przepisu prawa materialnego. Jego naruszenie może być podnoszone w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania wskazanej w art. 174 pkt 2 k.p.a. i powinno być powiązane z naruszeniem przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej uregulowanych przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższe uchybienie nie wpłynęło jednak w żaden sposób na merytoryczną ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
Z tych wszystkich względów należało uznać, że sprawa została wyjaśniona co do istoty, co uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny, po uchyleniu wyroku, do rozpoznania skargi. Z przyczyn wskazanych wyżej Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. W okolicznościach niniejszej sprawy, które są niesporne, jako pierwszemu decyzja Wójta Gminy Ciasna z dnia [...] czerwca 2015 r. została skutecznie doręczona pełnomocnikowi P. M. 3 lipca 2015 r. W efekcie to od tego dnia dla P. W. zaczął swój bieg ustawowy czternastodniowy termin na wniesienie odwołania, przewidziany w art. 129 § 2 k.p.a. Termin ten upływał z dniem 17 lipca 2015 r. Z uwagi natomiast na brzmienie art. 40 § 2 k.p.a., w myśl którego, jeżeli strona ustanowiła kilku pełnomocników, pisma doręcza się tylko jednemu z nich - późniejsze doręczenie decyzji drugiemu pełnomocnikowi P. W. adwokatowi W. H. 14 lipca 2015 r. należało uznać za mające jedynie informacyjny charakter. W tej sytuacji wniesienie odwołania w dniu 27 lipca 2015 r. (data nadania w placówce pocztowej) nastąpiło z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy miał więc podstawy do zastosowania art. 134 k.p.a., czyli stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Z podanych wyżej względów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na koniec odnieść się należy do sposobu sformułowania rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] września 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, powołując się na przepis art. 134 k.p.a., postanowiło bowiem: "stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania i pozostawić bez rozpatrzenia odwołanie adwokata W. H. pełnomocnika Pana P. W. od decyzji Wójta Gminy Ciasna z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]". Podkreślenia wymaga, że przepis art. 134 k.p.a. - jak wskazano wyżej prawidłowo zastosowany w sprawie przez organ odwoławczy - nie reguluje kwestii pozostawienia pisma bez rozpatrzenia. Stanowi on jedynie, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Pozostawienie bez rozpoznania jest natomiast instytucją odrębnie uregulowaną w art. 64 k.p.a., mającą zastosowanie w sytuacji, jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności jego ustalenia na podstawie posiadanych danych (§ 1), a także jeżeli strona pomimo wezwania nie uzupełniła innych braków podania w terminie siedmiu dni (§ 2). Analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w szczególności fakt, że organ odwoławczy powoływał się wyłącznie na przepis art. 134 k.p.a. oraz okoliczność uchybienia terminu do wniesienia odwołania, pozwala przyjąć, że zawarcie stwierdzenia o pozostawieniu odwołania bez rozpatrzenia miało służyć jedynie zaakcentowaniu skutków rozstrzygnięcia sprawy wydanym postanowieniem. Stwierdzenie to było zbyteczne, bowiem uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej wystąpienia organ odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozpoznania odwołania, lecz ma obowiązek stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Wydane na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie należy do kategorii kończących postępowanie i samo przez się wyraża, że wystąpiła przeszkoda w merytorycznym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.
Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 188 i art. 151 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało oparte o treść art. 203 pkt 2 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 z późn. zm.).