II OSK 1082/25

II OSK 1082/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1348/24 - Wyrok WSA w Krakowie z 2024-12-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 35a, art. 59 ust. 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64e, art. 135, art. 151a § 2, art. 184 w zw. z art. 182 § 2a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 136, art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1348/24 w sprawie ze sprzeciwu P. N. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 sierpnia 2024 r. znak SKO.ZP/415/442/2024 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dotyczącej zakazu zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 19 grudnia 2024 r., II SA/Kr 1348/24, oddalił sprzeciw P. N. (dalej: skarżący) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 27 sierpnia 2024 r. znak SKO.ZP/415/442/2024, którą po rozpatrzeniu odwołania M. M. i S. K. uchylono w całości decyzję Wójta Gminy Zawoja z 25 kwietnia 2024 r. znak PP.6724.14.2022.ŁL i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej zakazu zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153.poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że powody wydania decyzji kasatoryjnej zostały jasno przedstawione w skonstruowanym uzasadnieniu mimo, że organ odwoławczy nie prowadził żadnego postępowania dowodowego, ani nie oceniał zebranych dowodów (str. 8 uzasadnienia akapit 4), podczas gdy przepisy procedury administracyjnej zobowiązują organy administracyjne do skrupulatnej oceny materiału dowodowego, a następnie do ustalenia stanu faktycznego by w konsekwencji wydać decyzję zawierającą szczegółowe uzasadnienie, czego brak jest w zaskarżonej decyzji i na co zwrócił uwagę Sąd I instancji w końcówce swojego uzasadnienia;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 Kpa przez błędną ocenę, że działanie Wójta Gminy Zawoja nie stało się bezprzedmiotowe wobec czynności podejmowanych przez inne organy administracyjne, w tym w szczególności organy nadzoru budowlanego, podczas gdy prowadzenie postępowania w zakresie samowoli budowlanej w stosunku do konkretnych obiektów wyklucza prowadzenie wobec tych samych obiektów postępowania dotyczącego samowoli urbanistycznej;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 136 i art. 138 § 2 Kpa przez błędne przyjęcie, że zachodzą przesłanki do skierowania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy daje podstawy do zakończenia postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość sprawy, albowiem wszelkie wątpliwości na temat działań podejmowanych przez skarżącego na wskazanych działkach zostały już zakończone lub nadal są objęte postępowaniami wyjaśniającymi innych organów administracyjnych;
II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35a i art. 59 ust. 3 "upzp" w zw. z uchwałą nr X/84/2019 Rady Gminy Zawoja z 17 lipca 2019 r. przez błędne przyjęcie, że należy zbadać czy zachodzą przesłanki do ich zastosowania, podczas gdy kontrola i nadzór m.in. organów nadzoru budowlanego w zakresie prac podejmowanych przez skarżącego na wskazanych działkach wyłącza możliwość działania Wójta Gminy Zawoja, co zostało szczegółowo opisane w decyzji Wójta Gminy Zawoja z 25 kwietnia 2024 r. (na str. 3-4), a zatem powyższe przepisy nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie.
W dniu 9 maja 2025 r., w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2025 r., zawiadomiono strony o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
W odniesieniu do wniosku skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Sprawa tego rodzaju może być przekazana do rozpoznania na rozprawie, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takiej potrzeby, stąd też wniosek skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie został uwzględniony. Stosownie zaś do art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego.
Zaskarżony wyrok został wydany w wyniku rozpoznania przez Sąd I instancji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.). Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Przepis art. 136 k.p.a. pozwala bowiem organom odwoławczym przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.).
W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ocena sądu I instancji sprowadza się zatem wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd I instancji kontrolując taką decyzję nie powinien wyrażać oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. W postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia jedynie czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., nie rozstrzyga natomiast o prawach lub obowiązkach stron, a jedynie dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Sprzeciw jako środek przeciwdziałający przewlekłości załatwienia sprawy służy wyłącznie zbadaniu tego, czy uzasadnienie decyzji kasacyjnej w tej części, w której organ wskazuje, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a., jest prawidłowe. Kontrola ta nie odbywa się z punktu widzenia treści normy prawa materialnego, którą rzeczywiście należy w sprawie zastosować (ocena in meriti). Przepis at. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym (art. 134 i 145 p.p.s.a.), zaś art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową jedynie do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy, wydając decyzję, nie przekroczył swych uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd I instancji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak by osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca, np. na niebiorących udziału w postępowaniu uczestników (zob. wyrok NSA z 21 grudnia 2022 r., II OSK 2510/22). W orzecznictwie przyjmuje się, że z uwagi na zawężony zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd II instancji (art. 151a § 3 p.p.s.a.), sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarżący kasacyjnie błędnie powołuje, jako mający być naruszonym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który w przedmiotowej sprawie w ogóle nie mógł mieć zastosowania. Wskazany przepis stanowi jedną z przesłanek uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, ale nie ma on zastosowania w sprawie ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej podjętej przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W sprawie ze sprzeciwu na tego typu decyzje sąd administracyjny orzeka bowiem na podstawie przepisów art. 151a p.p.s.a. Uwzględnienie bądź oddalenie sprzeciwu następuje zatem odpowiednio na podstawie art. 151a § 1 oraz art. 151a § 2 p.p.s.a. W zaskarżonym wyroku wyraźnie przywoływano reguły rozpoznawania sprzeciwu i orzekania w sprawach wywołanych jego wniesieniem, a także wyraźnie wskazano podstawę wyrokowania, tj. art. 151a § 2 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie winien zatem postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia ww. przepisu w powiązaniu z odpowiednimi przepisami, które w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone bądź też wskazać na naruszenie art. 151a § 1 p.p.s.a. wiążące się z jego niezastosowaniem, oczywiście w powiązaniu z odpowiednimi przepisami, które w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone. Tymczasem autor skargi kasacyjnej powiązał zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. nie z przepisem odnoszącym się do postępowania w sprawie ze sprzeciwu, a z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który to przepis odnosi się do postępowania sądowego zainicjowanego skargą. Stwierdzić zatem należy, że Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i z tych względów zarzut naruszenia tego przepisu jest zupełnie chybiony.
Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis stanowi uprawnienie dla wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w granicach danej sprawy, a nie dla wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (wyroki NSA z 21 października 2022 r., III OSK 5636/21; z 12 marca 2013 r., I OSK 1199/12; z 11 grudnia 2014 r., II GSK 1979/13; z 17 maja 2018 r., I FSK 205/18). Norma z art. 135 p.p.s.a. wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Ustalenie, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie (zweryfikowanie) innych aktów organu administracji, powoduje po stronie sądu obowiązek zastosowania tego przepisu (por. wyrok NSA z 3 lutego 2011 r., II GSK 50/10). W sytuacji, gdy sąd nie korzysta z przepisu art. 135 p.p.s.a., to znaczy nie uchyla lub nie stwierdza nieważności decyzji organu I instancji lub innego rozstrzygnięcia wydanego w granicach sprawy, w sentencji wyroku nie zamieszcza się rozstrzygnięcia w tym zakresie (por. postanowienie NSA z 13 września 2012 r., I OZ 677/12). Jednocześnie żaden przepis nie nakłada na sąd administracyjny obowiązku wyjaśnienia, dlaczego nie zastosował art. 135 p.p.s.a. Istota powyższego uregulowania sprowadza się do tego, że na sąd administracyjny został nałożony obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Przede wszystkim wskazać jednak należy, że przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, art. 135, LexisNexis 2011, wyd. V, Lex). W niniejszej sprawie zapadł wyrok oddalający sprzeciw, a zatem zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. nie mógł być skuteczny.
W odniesieniu natomiast do zarzutu naruszenia art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji, że organ odwoławczy prawidłowo, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na stwierdzone braki, których nie sposób było uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Jak trafnie zauważył bowiem Sąd I instancji i organ odwoławczy tereny będące w niniejszej sprawie przedmiotem inwestycji objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym okoliczność, że organy nadzoru budowlanego w odniesieniu do poszczególnych obiektów prowadzą własne postępowania, nie powoduje jednak, że Wójt Gminy nie jest zobowiązany do orzekania w zakresie przywrócenia poprzedniego zagospodarowania terenu w oparciu o stosowne przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak bowiem trafnie wyjaśnił Sąd I instancji "postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej regulowane jest inną ustawą (Prawo budowlane), jest prowadzone przez inne organy (organy nadzoru budowlanego), a stwierdzenie takiej samowoli prowadzi do innych konsekwencji niż stwierdzenie samowoli urbanistycznej. Zatem fakt, że prowadzone jest postępowanie dotyczące samowoli budowlanej co do danej inwestycji, nie sprawia, że bezprzedmiotowe jest postępowanie dotyczące samowoli urbanistycznej w zakresie tego przedsięwzięcia".
W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, aby organ ten zbadał, czy wszystkie działki, o których mowa we wniosku o wszczęcie postępowania, zostały zabudowane i objęte postępowaniem nadzorczym, a co za tym idzie nie wiadomo, czy w stosunku do innych działek też toczy się postępowanie budowlane i czy na wszystkich działkach zmiana zagospodarowania terenu polega na ich zabudowie. Z uwagi zatem na okoliczność, że w niniejszej sprawie organ I instancji nie ustalił na jakich działkach doszło do zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości, do której to zmiany nie mają zastosowania przepisy Prawa budowlanego oraz czy zmiany te są faktycznie sprzeczne z obowiązującym planem miejscowym to organ odwoławczy nie był uprawniony do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., albowiem oznaczałoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności, na co z resztą zasadnie zwrócono uwagę w zaskarżonej decyzji. Rację ma zatem Sąd I instancji, że wskazane przez organ odwoławczy braki postępowania administracyjnego są na tyle istotne, że nie uprawniały organu odwoławczego do zastosowania art. 136 § 1 k.p.a. i uzupełnienia materiału dowodowego. Dlatego należy w pełni podzielić ocenę Sądu I instancji, który niewadliwie stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a więc konieczne było wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. Tym samym, zarzuty naruszenia art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. nie miały usprawiedliwionych podstaw.
Z uwagi na powyższe także zarzut naruszenia prawa materialnego jest chybiony. W tym miejscu wskazania bowiem wymaga, że znowelizowany w dniu 7 lipca 2023 r. przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p., jak i wprowadzony w wyniku nowelizacji art. 35a u.p.z.p. mają zastosowanie do wszystkich spraw niezakończonych decyzją ostateczną, niezależnie czy zostały wszczęte przed czy po 24 września 2023 r. (data wejścia w życie ustawy nowelizującej u.p.z.p.), co wynika z analizy art. 59 ust. 1 ustawy o zmianie u.p.z.p., który odnosi się tylko do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie do postępowań sanacyjnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie wskazał na pominięcie i niedostrzeżenie przez organ I instancji powyższej nowelizacji u.p.z.p., w wyniku której dodano art. 35a u.p.z.p., co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez organ I instancji decyzji w oparciu o nieadekwatną podstawę prawną. Zgodnie bowiem z powyższym przepisem kwestia sprzeczności zagospodarowania terenu w razie, gdy teren ten objęty jest planem miejscowym może skutkować zakazem zagospodarowania tego terenu w sposób sprzeczny z zamierzeniem planistycznym. Wprawdzie zarówno art. 35a jak i art. 59 ust. 3 u.p.z.p. dotyczą samowoli urbanistycznej, jednakże inne są konsekwencje ich zastosowania. Cel regulacji prawnej z art. 35a u.p.z.p. jest zbliżony do wynikającego z art. 59 ust. 3 u.p.z.p., który dotyczy konsekwencji określonej w przepisie zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, z wyjątkiem zmian zagospodarowania terenu, o których mowa w ust. 2 i 2a, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W art. 35a u.p.z.p. ustawodawca wyposażył organ wykonawczy gminy w podobną kompetencję, jeżeli właściciel (użytkownik wieczysty) zmienia zagospodarowanie w sposób sprzeczny z ustaleniami planistycznymi. W takiej sytuacji wójt (burmistrz, prezydent miasta) może wydać decyzję administracyjną o zakazie zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem. Art. 59 ust. 3 u.p.z.p. przewiduje natomiast dwie możliwości władczego działania administracji w przypadku samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, są to: wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając jednocześnie termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, albo nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. Wprowadzona regulacja art. 35a stanowi zatem uzupełnienie w stosunku do art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Należy przy tym zauważyć, że wprowadzony art. 35a u.p.z.p., w zakresie możliwej do zastosowania sankcji, różni się od art. 59 ust. 3 u.p.z.p., gdyż nie formułuje żadnego rodzaju działań naprawczych w przypadku wystąpienia naruszenia prawa. W przypadku wystąpienia dyspozycji z art. 35a u.p.z.p. jedyną możliwością jest zastosowanie sankcji, która sprowadza się do zakazu dalszych naruszeń postanowień planu miejscowego. W kontekście art. 35a ustawa nie przewiduje stosowania przez analogię rozwiązań przyjętych w art. 59 ust. 3 u.p.z.p.
Również zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. okazały się bezzasadne, a Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że "organ odwoławczy nie prowadził żadnego postępowania dowodowego, ani nie oceniał zebranych dowodów. Jego rozstrzygnięcie spowodowane było właśnie koniecznością przeprowadzenia stosownych ustaleń, których zaniechał organ I instancji. Powody wydania decyzji kasatoryjnej zostały natomiast jasno przedstawione w prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a., a zarzuty uzasadnienia decyzji w sposób ogólnikowy i skrótowy również nie znajdują potwierdzenia".
W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie uznał, że stwierdzone w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy braki w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie mogły zostać konwalidowane przez Kolegium w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, albowiem wykraczałyby poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Konieczne było zatem wydanie przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., albowiem decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.