II OSK 1081/24

II OSK 1081/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Grzegorz Antas
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1905/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-11-30
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 157 § 1 i art. 158 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Dnia 8 kwietnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1905/23 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 czerwca 2023 r. znak DOR.7110.21.2023.AFI w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 30 listopada 2023 r., VII SA/Wa 1905/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę P. S.A. z/s w K. (P. lub Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z 16 czerwca 2023 r. znak DOR.7110.21.2023.AFI, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z 21 marca 2023 r. znak: Wl-1.7840.4.31.2022.IG, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
2.2. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 1905/23 kolejno wskazano, że ostateczną decyzją z 13 sierpnia 2021 r. nr 110/2021, Starosta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił R.K. (inwestor) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wg projektu powtarzalnego "[...]" wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr ew. [...] i [...], obręb ewidencyjny G., jednostka ewidencyjna S.-G. Pismem z 14 października 2022 r. P. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, albowiem organ powiatowy zezwolić miał na lokalizację budynku w miejscu, gdzie może występować przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego. Spółka wyjaśniła, że budynek realizowany na działkach nr [...] i [...] znajduje się częściowo w pasie technologicznym linii elektroenergetycznej 400 kV relacji Grudziądz Węgrowo-Gdańsk Błonia, który wynosi 40 m od osi linii w każdą stronę i na którym istnieją ograniczenia w zagospodarowaniu ze względu na oddziaływanie linii.
2.3. Następnie sąd pierwszej instancji stwierdził, że decyzją z 21 marca 2023 r. znak: Wl-1.7840.4.31.2022.IG Wojewoda Pomorski (Wojewoda, organ I instancji), działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735; K.p.a.) oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2021, poz. 2351; uPb) – odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu powiatowego w przedmiocie pozwolenia na budowę. Organ I instancji uznał, że sporna decyzja Starosty S. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., w szczególności nie doszło do rażącego uchybienia przepisom art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) uPb (wg stanu prawnego na dzień wydania spornej decyzji) oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019, poz. 1065 ze zm.; rozp. MI 2002). W odwołaniu od tej decyzji, P. wniosła o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
2.4. Dalej w wyroku VII SA/Wa 1905/23 przywołano, że powołaną na wstępie decyzją z 16 czerwca 2023 r., GINB utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu swej decyzji organ centralny ocenił, czy Spółka posiada interes prawny postępowaniu w niniejszej sprawie. W ocenie organu centralnego właściciel sieci elektroenergetycznej mógł żądać stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na swój interes prawny w wyeliminowaniu tej decyzji z obrotu prawnego. Ma to miejsce szczególnie wtedy, gdy planowany do realizacji obiekt budowlany, z uwagi na znaczne zbliżenie z siecią, wprowadza ograniczenie w poszanowaniu uzasadnionych interesów właściciela sieci. Dlatego też organ odwoławczy potwierdził, że Spółka jako właściciel linii energetycznej przebiegającej w pobliżu nieruchomości inwestycyjnej posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Następnie organ odwoławczy zweryfikował sporną decyzję przez pryzmat art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 uPb. GINB wskazał, że inwestor wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto w aktach postępowania znajdują się decyzje Burmistrza Miasta i Gminy S. z 22 marca 2011 r., 1 marca 2021 r. i 17 maja 2021 r. ustalające warunki zabudowy dla tej inwestycji. Wobec tego organ centralny uznał, że sporna decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 uPb. Następnie stwierdził, że analiza akt sprawy nie wykazała, aby sporna inwestycja naruszała w sposób rażący ustalenia ww. decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie organu odwoławczego, z całą pewnością nie można zarzucić rażącego naruszenia wymogów co do rodzaju zabudowy; ilości budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce budowlanej; maksymalnej liczby kondygnacji; maksymalnej wysokości od poziomu terenu do najwyższego punktu budynku; maksymalnej wysokości poziomu posadzki parteru w stosunku do poziomu terenu; geometrii dachu; czy też obsługi komunikacyjnej. Z tych przyczyn, sporna decyzja nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a uPb.
2.5. W wyroku przywołano, że GINB ocenił następnie zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Sporny budynek został zaprojektowany w prawidłowej odległości od granicy działki. Nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb w zw. z § 12 ust. 1 rozp. MI 2002. W ocenie GINB inwestycja nie narusza rażąco § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 19 (odległość miejsc postojowych od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i granicy działki), § 23 (odległości miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i granicy działki), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 2 (m. in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) oraz § 271 i n. (warunki ochrony przeciwpożarowej) ww. rozporządzenia. Odnosząc się do argumentacji P., organ centralny przytoczył brzmienie § 314 rozp. MI 2002 i podniósł, że w treści projektu budowlanego brak jest informacji, że w pobliżu projektowanej inwestycji znajduje się sieć elektroenergetyczna, ani też nie wynika, aby projektowana inwestycja znajdowała się w strefie, w której występują przekroczenia dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektroenergetycznego, o czym mowa w przepisie § 314 rozp. MI 2002. Nie przesądza o tym również okoliczność, że sporny budynek mieszkalny został zaprojektowany w pobliżu linii elektroenergetycznych (w odległości ok. 32,6 m od linii 400 kV relacji Grudziądz Węgrowo-Gdańsk Błonia). W szczególności, z projektu budowlanego wynika, że przedmiotowa nieruchomość gruntowa nie znajduje się w obszarach objętych ograniczeniami w użytkowaniu. Organ podkreślił, że to na projektantach spoczywa obowiązek opracowania projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i to projektanci ponoszą odpowiedzialność za zgodność projektu z prawem. Sam fakt, że sporny budynek został zaprojektowany w bliskiej odległości od istniejącej linii elektroenergetycznej nie świadczy o tym, że naruszony został wymóg z § 314 rozp. MI 2002. GINB dodał przy tym, że w trybie nieważnościowym bada się prawidłowość decyzji w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji, w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, tj. materiał jakim dysponował organ administracji architektoniczno-budowlanej w dacie wydanie spornej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby sporny budynek został zaprojektowany na terenie, w którym występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że sporna decyzja Starosty S. została wydana z rażącym, tj. oczywistym, bezspornym i widocznym na pierwszy rzut oka naruszeniem § 314 rozp. MI 2002. Również Spółka nie przedłożyła dokumentacji sporządzonej przez osoby legitymujące się stosownymi uprawnieniami, z której wynikałoby, że sporna inwestycja znajduje się w strefie, w której występują przekroczenia dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego. Dokumentacji takiej nie stanowi w ocenie GINB ani "Katalog rozkładów natężenia pola elektrycznego i magnetycznego w otoczeniu linii 220 kV i 400 kV", ani dołączony do odwołania "Raport z badań natężenia pola elektromagnetycznego w środowisku w otoczeniu i pod przebudowanymi przęsłami jednotorowej linii 400 kV Grudziądz Węgrowo – Gdańsk Błonia w obrębie m. D., S., G., D.", nr opracowania [...]. GINB przypomniał ponadto, że to na projektancie jako osobie legitymującej się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi spoczywa obowiązek opracowania projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami ustawy, obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 1 pkt 1 uPb) oraz obowiązek dołączenia do projektu budowlanego oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 uPb). Organ prowadzący postępowanie zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bada wyłącznie, czy zostało złożone takie oświadczenie, a pełną odpowiedzialność za zgodność tego projektu z prawem ponoszą projektanci oraz ewentualnie osoba sprawdzająca projekt. Spoczywa na nich także odpowiedzialność cywilna za wady dokumentacji projektowej, jak również przed właściwą izbą zawodową. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej, zostały ograniczone do ściśle określonych w art. 35 ust. 1 uPb przypadków, tym przypadkiem nie jest zaś badanie zgodności projektu budowlanego pod kątem przyjętych rozwiązań projektowych i możliwości technicznych jego wykonania. Tymczasem projekt budowlany spornej inwestycji został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane do projektowania o odpowiednich specjalnościach. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie projektantów, z którego wynika, że projekt budowlany oraz zagospodarowania terenu został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Powyższe oświadczenie stanowi dowód sporządzenia projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Zatem brak jest podstaw do stwierdzenia, że sporna decyzja Starosty S. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb w zw. z § 314 rozp. MI 2002. W ocenie GINB sporna decyzja nie jest obarczona również żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.
3.1. W wyroku wskazano, że P. wystąpiła do WSA w Warszawie ze skargą na ww. decyzję, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzająca ją decyzją organu I instancji, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
1) art. 7 i art. 8 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do rozstrzygnięcia sprawy;
2) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji;
3) art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb w zw. z § 2 pkt 1-2 i załącznikiem nr 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192 poz. 1883; rozp. MŚ 2003) poprzez brak sprawdzenia zgodności rozwiązań projektowych dotyczących przedmiotowego budynku z wymaganiami ochrony środowiska w zakresie dopuszczalnych poziomów pola elektromagnetycznego dla terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności;
4) art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb w zw. z § 314 rozp. MI 2002 oraz art. 20 ust. 1 i art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c uPb poprzez brak sprawdzenia zgodności rozwiązań projektowych z zasadami wiedzy technicznej wedle Polskiej Normy PN E 05100-1:1998 w zakresie dopuszczalnych w świetle ww. normy odległości projektowanego budynku od przewodów linii elektroenergetycznej 400 kV relacji Grudziądz Węgrowo – Gdańsk Błonia.
3.2. W odpowiedzi na skargę, GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.
4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy prawidłowo przyjęły, że przy wydaniu spornej decyzji o pozwoleniu na budowę nie doszło do uchybień wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.
Zdaniem tegoż sądu trafnie uznano, że inwestor wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – zatem nie doszło do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 uPb. Sporna decyzja została wydana w zgodzie z ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. ustalającej warunki zabudowy (przeniesionej na inwestora i następnie zmienionej kolejnymi decyzjami), toteż nie doszło również do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 uPb. W związku z tym, że parametry spornej inwestycji wynikające z zatwierdzonej dokumentacji projektowej są spójne z ww. decyzją o warunkach zabudowy, nie doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a uPb. GINB miał również rację twierdząc, że sporne zamierzenie nie narusza § 12, § 13, § 19, § 23, § 57, § 60 ani § 271 i n. rozp. MI 2002.
4.3. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że spór istniejący między organami a skarżącą był jednak związany przede wszystkim z tym, że sporny budynek został zaprojektowany w bliskiej odległości od istniejącej linii elektroenergetycznej 400 kV relacji Grudziądz Węgrowo – Gdańsk Błonia (przęsło 188-189). Sąd wojewódzki wyjaśnił, że przepisy działu VI tytułu II ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2022, poz. 2556, uPoś), rozporządzenie Ministra Klimatu z 17 lutego 2020 r. w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. 2022, poz. 2630), rozporządzenie Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. poz. 2448, rozp. MZ 2019), ani też wskazywane przez Spółkę (lecz nieobowiązujące już w dacie wydania spornej decyzji) rozp. MŚ 2003 nie określały w sposób jednoznaczny, aby w odległości 40 m od napowietrznych linii 400 kV obowiązywał zakaz wznoszenia budynków mieszkalnych, budynków zamieszkania zbiorowego i budynków użyteczności publicznej. Zakazu takiego nie zawiera również uPb, ani ww. rozp. MI 2002. Skarżąca Spółka nie wskazała zatem żadnego przepisu prawa, który oczywisty w swojej treści, zostałby naruszony przez taką – jak zatwierdzona sporną decyzją – lokalizację zamierzenia inwestycyjnego inwestora. Organy orzekające w kontrolowanym postępowaniu zweryfikowały zawartość akt postępowania zwyczajnego, lecz odmówiły stwierdzenia nieważności ze względu na brak normy prawnej, która mogłaby zostać rażąco naruszona. Sąd pierwszej instancji tę ocenę podzielił, skoro nawet Spółka będąca operatorem systemu przesyłowego, nie wskazała jednoznacznego w swym brzmieniu przepisu prawa, który mógłby zostać rażąco naruszony, lecz jedynie wskazała na sprzeczność spornej decyzji z materiałem analitycznym (eksperckim) sporządzonym dla strony skarżącej.
5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając, na podstawie art. 176 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm.; Ppsa) przedmiotowe orzeczenie w całości.
5.2. Zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb w zw. z § 314 rozp. MI 2002, w zw. z załącznikiem do rozp. MZ 2019, w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c) uPb, w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1 uPb poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że projekt zagospodarowania działki nr ewid. [...] i [...], obręb G., gmina S. - jest zgodny z tymi przepisami, w tym technicznobudowlanymi,
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2, w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c) uPb w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy z 12 września 2002 r. o normalizacji (Uon) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że niezgodność projektu zagospodarowania działki nr ewid. [...] i [...], obręb G., gmina S. z Polskimi Normami jako źródłem wiedzy technicznej - nie stanowi rażącego naruszenia prawa;
5.3. W skardze kasacyjnej sformułowano ponadto zarzuty naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 Ppsa poprzez niedostrzeżenie przez WSA w Warszawie naruszenia przez organ II instancji przepisów prawa materialnego określonych powyżej, czego konsekwencją było oddalenie skargi, zamiast uchylenie tej decyzji w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem tych przepisów,
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 11 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 11 K.p.a., polegającym na braku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego dotyczącego przebiegu linii 400 kV relacji Grudziądz Węgrowo - Gdańsk Błonia i jej oddziaływania na inwestycję (tj. projektu zagospodarowania działki), zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w zakresie sprawdzenia przekroczenia dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych na terenie inwestycji, w tym zaniechanie przeprowadzenia dowodów z dokumentów prywatnych przedłożonych do akt sprawy przez skarżącą w postaci: "Katalogu rozkładów natężenia pola elektrycznego i magnetycznego w otoczeniu linii 220 kV i 400 kV", z którego wynika, że w niniejszym przypadku spodziewana wartość pola elektromagnetycznego dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową zostanie przekroczona ponad dopuszczalny prawem poziom, a także "Raportu z badań natężenia pola elektromagnetycznego w środowisku w otoczeniu i pod przebudowanymi przęsłami jednotorowej linii 400 kV Grudziądz Węgrowo - Gdańsk Błonia w obrębie m. D., S., G., D." z 23 grudnia 2011 r.;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) i lit. b) uPb, art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c) uPb, w zw. z art. 5 ust. 3 Uon, art. 122 ust. 1 uPoś, w zw. z § 2 pkt 1-2 i załącznikiem nr 1 do rozp. MZ 2019, poprzez uznanie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa w związku z wydaniem decyzji Starosty S. nr 110/2021 z 13 sierpnia 2021 r., a w konsekwencji oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji organu II instancji, pomimo że decyzja ta została wydana na skutek błędnego ustalenia przez organ, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa wskutek wydania przez Starostę S. wskazanej powyżej decyzji, pomimo zaniechania wymaganego przepisami art, 35 ust. 1 lit. a) i lit. b) uPb sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, a w konsekwencji zatwierdzenie projektu budowalnego pomimo jego niezgodności z przywołanymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej i dopuszczenie przedmiotową decyzją możliwości realizacji objętej nią inwestycji budowlanej na terenie, na którym doszło do przekroczenia dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, co skutkowało ryzykiem zagrożenia zdrowia lub życia ludzi i powodowało brak możliwości zaakceptowania tej decyzji jako aktu wydanego przez organy państwowe w praworządnym państwie.
5.4. Skarżąca kasacyjnie wnosi o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zarówno decyzji organu II instancji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji,
2) ewentualnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie,
3) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych,
5.5. Nadto Spółka zrzekła się rozprawy.
5.6. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej – rozwijając podstawy kasacyjnej – podniesiono, że sąd pierwszej instancji nie odniósł się w żaden sposób do zarzutu naruszenia przez organ II instancji powołanego art. 20 ust. 1 pkt 1 uPb, który to przepis w zestawieniu z art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb nie oznacza, że opracowanie projektu budowlanego przez projektanta automatycznie zwalnia organ administracji architektoniczno-budowlanej z obowiązku sprawdzenia zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Nadto, zdaniem skarżącej kasacyjnie naruszenie postanowień źródła wiedzy technicznej w postaci Polskiej Normy PNE-05100-1 z 1998 r., którego celem jest zapewnienia ochrony życia i zdrowia, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przesłanek nieważności nie dostrzeżono, przeto Sąd Naczelny związany jest podstawami kasacyjnymi, a wobec skutecznego zrzeczenia się rozprawy, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
6.2. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 Ppsa nie jest skuteczny. Spółka nie podważyła skutecznie oceny sądu pierwszej instancji, który słusznie nie doszukał się podstaw, aby przypisać decyzji Starosty S. objętej postępowaniem nieważnościowym, jednej z wad kwalifikowanych, ujętych w art. 156 § 1 K.p.a. Przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 Ppsa nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem są to przepisy o charakterze ogólnym i wynikowym. Pierwszy z nich określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję, skoro w tej sprawie skargę na taki akt oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uwzględniono jej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie. Przepisu powyższego sąd wojewódzki nie stosował, oddalając wszak skargę na podstawie art. 151 Ppsa.
6.3. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa i art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 11 K.p.a. Podnosząc ten zarzut skarżąca kasacyjnie kwestionuje, że WSA w Warszawie miał nie dostrzec, że zaskarżona do tegoż sądu decyzja nie została wydana w oparciu o wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy, wskazując przede wszystkim na brak przeprowadzenia przez Wojewodę Pomorskiego oraz przez GINB postępowania dowodowego w zakresie ustalenia poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego pochodzącego m. in. od linii elektroenergetycznej 400 kV relacji Grudziądz Węgrowo - Gdańsk Błonia w pobliżu zaprojektowania inwestycji, sprawdzenia, czy nie występują na tym obszarze przekroczenia dopuszczalnego poziomu tego oddziaływania. Rację miał bowiem sąd pierwszej instancji, że oczekiwanie skarżącej, że w sprawie zostanie przeprowadzone szerokie postępowanie dowodowe nie jest adekwatne do trybu toczącego się nadzwyczajnego postępowania. Organ w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej weryfikowaną decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ orzekający co do reguły nie prowadzi odrębnego postępowania dowodowego, ale opiera się na materiale dowodowym zebranym w postępowaniu zwykłym. Organ nadzorczy ogranicza się do kontroli, czy badana decyzja nie jest objęta wadą kwalifikowaną określoną z art. 156 § 1 K.p.a. Tymczasem skarżąca kasacyjnie zarzuca organom naruszenie przepisów K.p.a. dotyczących prowadzenia postępowania dowodowego oraz oceny dowodów. Istotne jest rozgraniczenie możliwości prowadzenia postępowań w trybie zwykłym i w trybach nadzwyczajnych. Wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego, mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a nie w trybie nadzwyczajnym. Zdaniem Sądu Naczelnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji oceniane są zagadnienia czysto prawne, z tego też względu organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Oceny legalności decyzji ostatecznych dokonuje się co do reguły wyłącznie na podstawie materiału dowodowego istniejącego i zgromadzonego w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, co oznacza, że badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji weryfikowanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Nadto, jak słusznie zauważył GINB, z akt sprawy, a w szczególności z projektu budowlanego nie wynika, aby sporny budynek został zlokalizowany w strefie, w której występują przekroczenia dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego.
6.4. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) i lit. b), art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c) uPb, w zw. z art. 5 ust. 3 Uon, art. 122 ust. 1 uPoś, w zw. z § 2 pkt 1-2 i załącznikiem nr 1 do rozp. MZ 2019. W ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, że w okolicznościach niniejszej sprawy na etapie wydawania pozwolenia na budowę w ramach sprawdzenia zgodności z przepisami ochrony środowiska, tj. na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb, należało badać kwestię zgodności projektowanej zabudowy z przepisami określającymi dopuszczalne poziomy pola elektromagnetycznego. Konieczność przeprowadzenia kontroli projektu budowanego w zakresie oddziaływania na środowisko na podstawie wskazywanego przez skarżącą kasacyjnie art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb należy odnosić do odziaływania, jakie wywoływać może projektowana inwestycja, czyli budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Oczywistym jest, że w niniejszej sprawie to nie objęta pozwoleniem na budowę inwestycja, ale przebiegająca w sąsiedztwie działki inwestycyjnej linia elektroenergetyczna 400 kV jest źródłem emisji pola elektromagnetycznego. Nie można tym samym przyjąć, by w okolicznościach niniejszej sprawy obowiązkiem organu wydającego pozwolenie na budowę było sprawdzenie zgodności projektu budowanego z art. 122 uPoś oraz przepisami wydanego w oparciu o zawartą tam delegację ustawową rozporządzenia z 2003 r. czy też aktualnie obowiązującego rozporządzenia z 2019 r. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Starostę S. wymienionych przepisów, a zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na ich naruszenie są niezasadne. Tym samym Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przychylił się w całości do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w innym składzie orzekającym, lecz w podobnej sprawie nieważnościowej skarżącej kasacyjnie Spółki, tj. w wyroku NSA z 4 marca 2025 r. II OSK 1482/22 (LEX nr 3860068).
6.5. W ocenie Sądu nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb w zw. z § 314 rozp. MI 2002, w zw. z załącznikiem do rozp. MZ 2019, w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c), w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1 uPb poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.
Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zgodnie zaś z przepisem § 314 rozp. MI 2002, budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych.
Słusznie sąd I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przepisy działu VI tytułu II ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, rozporządzenia Ministra Klimatu z 17 lutego 2020 r. w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, rozp. MZ 2019, ani też wskazywane przez Spółkę (lecz nieobowiązujące już w dacie wydania spornej decyzji) rozp. MŚ 2003 r. nie określały w sposób jednoznaczny, aby w odległości 40 m od napowietrznych linii 400 kV obowiązywał zakaz wznoszenia budynków mieszkalnych, budynków zamieszkania zbiorowego i budynków użyteczności publicznej. Zakazu takiego nie zawiera również uPb, ani ww. rozp. MI 2002. Skarżąca Spółka nie wskazała zatem żadnego przepisu prawa, który oczywisty w swojej treści, zostałby naruszony przez taką – jak zatwierdzona sporną decyzją – lokalizację zamierzenia inwestycyjnego inwestora. Co zaś tyczy się dokumentów przedstawionych przez skarżącą na etapie postępowania nieważnościowego, trafnie uznał sąd pierwszej instancji, że nie świadczą one o rażącym naruszeniu prawa, a sytuacja ta mogła co najwyżej wskazywać na ujawnienie nowych okoliczności faktycznych, istniejących w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz nieznanych temu organowi w dniu orzekania. Należy jednak odróżnić przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1 K.p.a.) od podstaw wznowienia postępowania (art. 145 i nast. K.p.a.). Przyjmuje się bowiem, że okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą jednocześnie stanowić podstaw do żądania stwierdzenia nieważności. Nadzwyczajne tryby postępowania (wznowieniowe i nieważnościowe) oparte są na zasadzie niekonkurencyjności, zgodnie z którą poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Wady proceduralne, wymienione w art. 145 § 1 K.p.a. jako przesłanki wznowienia, zostały wyłączone przez ustawodawcę z podstaw nieważności decyzji i stanowią zamknięty katalog wad postępowania, które uzasadniają jego wznowienie. Jest to konsekwencja zarówno niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych, jak i gradacji wad decyzji administracyjnej, która zakłada konieczność odróżnienia wadliwości powodujących wzruszalność decyzji od wad powodujących jej nieważność (M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 145). Prawidłowo tym samym sąd wojewódzki w oparciu o powyższe stwierdził, że nawet gdyby okazało się, że ujawniono istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, to przesłanka ta stanowi wyłączną podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania. Sytuacja taka nie stanowi natomiast o wystąpieniu wadliwości kwalifikowanej decyzji, stanowiącej podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że GINB zbadał także, czy w sprawie nie zachodzą inne przesłanki nieważnościowe. Sąd mając na uwadze zawartość nadesłanych akt sprawy uznał to stanowisko za uprawnione. W ocenie Sądu Naczelnego tak uzasadniana podstawa kasacyjna nie jest zatem usprawiedliwiona.
6.6. Bezzasadny okazał się również zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie prawa materialnego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2, w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c) uPb w zw. z art. 5 ust. 3 Uon. W aktualnym dla tej sprawy stanie prawnym obwiązującym na datę wydania decyzji Starosty, wobec uchylenia przepisu art. 35 ust. 2 uPb, który uprawniał organ do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5 uPb, brak jest podstawy prawnej dla dokonywania przez organ administracji oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego w zakresie wykraczającym poza zagadnienia związane z zagospodarowaniem działki lub terenu, a zawarte w projekcie architektoniczno-budowlanym. W wyniku zmiany art. 35 uPb przez art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., do uPb wprowadzono zasadę odpowiedzialności za projekt budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej. W ramach postępowania wyjaśniającego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego organ administracji publicznej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania terenu (działki) z przepisami materialnego prawa administracyjnego oraz przepisami techniczno-budowlanymi wydanymi na podstawie art. 7 ust. 2 uPb. Ustawodawca przyjął jako zasadę, że organ administracji architektoniczno-budowlanej posiada szczegółowo określone kompetencje kontrolne, które nie obejmują badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego pod kątem zgodności z warunkami technicznymi przyjętych w nim rozwiązań projektowych i możliwości technicznych ich wykonania (por. wyrok NSA z 4 marca 2025 r. II OSK 1482/22 i przywołane tam orzecznictwo).
Prawidłowo również sąd pierwszej instancji wyjaśnił, w ślad za organami, że Polskie Normy nie należą do systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, co wynika wprost z art. 87 Konstytucji RP. Z powyższą regulacją konstytucyjną koresponduje art. 5 Uon, zgodnie z którym Polska Norma jest normą krajową, przyjętą w drodze konsensusu i zatwierdzoną przez krajową jednostkę normalizacyjną, powszechnie dostępną, oznaczoną – na zasadzie wyłączności – symbolem PN (ust. 1), lecz stosowaną dobrowolne (ust. 3). Powołanie się na Polską Normę w przepisie prawnym nie zmienia jej dobrowolnego statusu, chyba że ustawodawca świadomie chce ten status zmienić. To jednak możliwe jest tylko przez wyraźne wskazanie tego w postanowieniach innej ustawy, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca.
Ze względu zatem na fakt, że Polskie Normy nie miały charakteru powszechnie obowiązujących przepisów prawa, Starosta wydając decyzję z 13 sierpnia 2021 r. nie tylko nie był zobowiązany, ale wręcz nie miał prawa oceniać projektowanej inwestycji z punktu widzenia jej zgodności z Polskimi Normami. W konsekwencji nie jest skuteczny zarzut skargi kasacyjnej odnośnie niewłaściwego zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c) uPb w zw. z art. 5 ust. 3 Uon.
6.7. W następstwie powyższych uwag, nie jest trafny zarzut naruszenia art. 151 Ppsa.
7. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu po myśli art. 184 Ppsa.