II OSK 1079/14

II OSK 1079/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-03-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-04-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Katarzyna Golat
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 165/13 - Wyrok WSA w Warszawie z 2014-01-15
II OSK 165/13 - Wyrok NSA z 2014-06-25
II SA/Po 456/12 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2012-09-12
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art. 51 ust. 1 pkt 2
Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 poz 270
ar. 153, art. 233 par. 1 K.p.c. . w zw. z art. 106 par. 5
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Katarzyna Golat Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 165/13 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia dokumentacji powykonawczej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 165/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi T.K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia dokumentacji powykonawczej, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w pkt II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się tego wyroku. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak ujawniono w jego uzasadnieniu przedmiotem skargi wniesionej przez T. K. była decyzja MWINB utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) dla m. st. Warszawy z [...] sierpnia 2012 r. Nr [...]. Tą z kolei decyzją organ powiatowy, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej uPb), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej budynku mieszkalnego zrealizowanego na działce przy ul. [...] w Warszawie, nałożył na L. S. (inwestor) obowiązek sporządzenia oraz przedłożenia dokumentacji powykonawczej obejmującej inwentaryzację budowlaną powykonawczą oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą ww. budynku, w terminie trzech miesięcy od dnia uzyskania przez decyzję waloru ostateczności.
Organ I instancji w motywach swego rozstrzygnięcia wskazał, że kwestia braku dostępu do drogi publicznej przez nieruchomość znajdującą się przy ul. [...] w Warszawie w wyniku zabudowy nieruchomości sąsiedniej była wielokrotnie podnoszona przez T. K. w licznych wystąpieniach. Dalej organ przywołał treść art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb oraz art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej Upzp), a w końcu podał, że Sąd Rejonowy dla Warszawy - Mokotowa Wydział XVI Cywilny postanowieniem z 11 stycznia 2008 r. sygn. akt XVI Ns 478/04, w sprawie o zniesienie współwłasności nieruchomości znajdującej się przy ul. [...] w Warszawie ustanowił, przez okres trwania tego postępowania, zabezpieczenie poprzez uprawnienie T.K. do przejazdu z nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] (dz. ewid. nr [...] z obrębu 1-05-45) do drogi publicznej pasem o szerokości 3,15 m i długości 25 m biegnącym wzdłuż północnej granicy działki o nr ewid. [...] z obrębu 1-05-45 przy ul. [...] w Warszawie przez istniejący na tej działce przejazd, a właściciel tej działki został zobowiązany do udostępnienia T.K. opisanej możliwości przejazdu na każde jej żądanie. Postanowieniem z 16 kwietnia 2009 r. sygn. akt XVI Ns 487/04 Sąd Rejonowy dla Warszawy - Mokotowa Wydział XVI Cywilny postanowił nadać klauzulę wykonalności tytułowi egzekucyjnemu – prawomocnemu postanowieniu w przedmiocie zabezpieczenia, wydanemu w dniu 11 stycznia 2008 r. przeciwko L. S.. Zatem, jak wskazał organ I instancji, kwestia faktycznej możliwości zapewnienia T.K. dostępu do drogi publicznej przez teren nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie była przedmiotem ustaleń sądu powszechnego, a z powyższego wynika, że nieruchomość przy ul. [...] w Warszawie stanowiąca własność T.K. posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu ww. art. 2 pkt 14 Upzp. W efekcie organ powiatowy przyjął, że brak jest przeciwwskazań co do możliwości doprowadzenia budynku zlokalizowanego na działce przy ul. [...] do stanu zgodnego z prawem. Z tych też przyczyn zasadne było wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb.
W odwołaniu od tej decyzji, uzupełnionym pismem procesowym z 6 września 2012 r., T.K. wniosła o jej uchylenie oraz o nakazanie rozbiórki budynku lub jego części, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Po rozpatrzeniu tego odwołania, MWINB decyzją z [...] listopada 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: K.p.a.), utrzymał zaskarżoną decyzję organu powiatowego w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że twierdzenie T.K., iż jest ona pozbawiona dostępu do drogi publicznej należy uznać za bezzasadne. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że budynek mieszkalny należący do T.K. znajduje się na działce nr ewid. [...] ([...]a), która oddzielona jest od drogi publicznej – ul. [...] w Warszawie, nieruchomością nr ewid. [...] ([...]). T.K. aktualnie dysponuje prawem współwłasności zarówno w stosunku do działki nr ewid. [...], jak i w stosunku do działki nr ewid. [...]. Decydujące znaczenie ma w tym przypadku fakt, że postępowanie o zniesienie współwłasności nieruchomości jest w toku i do tej pory nie zostało zakończone stosownym orzeczeniem sądowym, co z kolei oznacza, że T. K. nadal należy traktować jako współwłaściciela działki nr ewid. [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że oddzielenie nieruchomości nr ewid. [...] od drogi publicznej – ul. [...] w Warszawie, przestrzenią stanowiącą inną nieruchomość – działkę nr ewid. [...], przy założeniu, że nadal prawem współwłasności do obydwu tych działek dysponuje ten sam podmiot (T.K.), pozwala stwierdzić, że nieruchomość nie położona bezpośrednio przy drodze publicznej w sensie prawnym ma do niej jednak dostęp. Ponadto, w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, działka nr ewid. [...] posiada również dostęp do drogi publicznej (tj. ul. [...]) poprzez drogę wewnętrzną o nazwie "Petyhorska". W konkluzji organ II instancji podzielił w sprawie stanowisko organu powiatowego i przyjął, że w omawianym przypadku nie można mówić o przeszkodach uniemożliwiających podjęcie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb.
W skardze na ww. decyzję T.K. wskazała w pierwszej kolejności na to, że przedmiotowy w sprawie budynek znajduje się na działce, której jest ona współwłaścicielem. Do budowy tego budynku przystąpiono bez wiedzy i zgody wszystkich współwłaścicieli i bez wytyczenia dostępu do drogi publicznej dla istniejącego od kilkunastu lat budynku przy ul. [...] w Warszawie. Skarżąca podniosła, że legalizacja przedmiotowego budynku jest niemożliwa, albowiem oznacza, iż budynek powstały na nieruchomości wspólnej wcześniej – przy ul. [...] w Warszawie, pozbawiony będzie dostępu do drogi publicznej i utraci funkcję domu mieszkalnego.
W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Pełnomocnik uczestnika postępowania – L. S. w piśmie z 13 września 2013 r. wniósł o oddalenie skargi wskazując m. in. na to, że skarżąca jest współwłaścicielem całej nieruchomości położonej przy ul. [...], a tym samym należący do niej grunt przylega bezpośrednio do drogi publicznej, a ta okoliczność wystarczy do oddalenia skargi w niniejszej sprawie.
Pismem procesowym z 8 listopada 2013 r. pełnomocnik skarżącej ustanowiony w sprawie z urzędu, uzupełnił zarzuty skargi, wywodząc o naruszeniu przepisów art. 7, 11, 12, 77 § 1 K.p.a., a ponadto art. 8 K.p.a. Miano nie uwzględnić tej okoliczności, wedle której stwierdzono nieważność źródłowego pozwolenia na budowę budynku przy ul. [...].
W motywach wyroku uwzględniającego skargę WSA w Warszawie wskazał, że w toku trwającego kilka lat postępowania administracyjnego zapadło wiele orzeczeń organów nadzoru budowlanego obu instancji oraz prawomocny wyrok WSA w Warszawie (uwzględniający skargę T.K.), wiążący tak organy orzekające w sprawie, jak i sąd wojewódzki kontrolujący obecnie zaskarżoną decyzję (na zasadzie art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa). Wskazanym wyrokiem z 21 marca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1494/10 sąd ten uchylił zaskarżoną wówczas decyzję MWINB z [...] maja 2010 r. Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z [...] marca 2010 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb i nakładającą na L. S. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w zakreślonym terminie projektu budowlanego zamiennego ww. budynku oraz inwentaryzacji geodezyjnej tego obiektu. Sąd wojewódzki w uzasadnieniu wyroku podniósł, że orzeczenia organów były wadliwe, wskazując iż w postępowaniu prowadzonym w stosunku do robót zrealizowanych w oparciu o wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 uPb nie mogą znaleźć zastosowania. Projekt budowlany utracił walor urzędowego dokumentu i trudno w takim przypadku mówić o odstępstwach, czy zgodności zrealizowanych robót z takim projektem. Jednocześnie sąd wojewódzki w omawianym wyroku przesądził zastosowanie w sprawie trybu uregulowanego w art. 51 uPb.
Po dokonaniu analizy sprawy, sąd I instancji uznał, że wskazania co do dalszego postępowania, tj. wytyczne zawarte w ww. wyroku, nie zostały przez organy obu instancji w całości uwzględnione. Skutkowało to, zdaniem tegoż sądu, błędną ‒ bo niewyczerpującą ‒ oceną sprawy w kontekście art. 51 ust. 1 uPb, i co najmniej przedwczesnym zastosowaniem przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb.
Sąd I instancji stwierdził, że prowadząc postępowanie organy nadzoru budowlanego nie mogły pominąć kwestii legitymowania się inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skoro ten aspekt sprawy został podniesiony przez GINB w decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę przedmiotowego w sprawie budynku. Tymczasem treść uzasadnień obu decyzji wydanych w sprawie wskazuje na to, że powyższe zagadnienie pozostało poza zainteresowaniem organów orzekających, co w ocenie tegoż sądu stanowiło o wadliwości kontrolowanego postępowania naprawczego i świadczy o jego przeprowadzeniu z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., wobec niewyjaśnienia wszystkich kwestii istotnych dla właściwego zastosowania art. 51 ust. 1 uPb.
Niezależnie od powyższego, zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca wymagały uchylenia także z tego względu, że organy orzekające w sprawie nie wykazały, aby okoliczności sprawy uzasadniały zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb poprzez nałożenie na jego podstawie obowiązku przedstawienia dokumentacji powykonawczej dotyczącej spornego budynku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył L. S., który zaskarżył go w całości i zarzucił:
1. na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
(a) naruszenie postanowień art. 153 Ppsa w zakresie, w jakim w przedmiotowym postępowaniu właściwy organ administracji publicznej był, w związku z wydaniem kwestionowanej przez skarżącego decyzji, związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1494/10),
(b) naruszenie art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego (K.p.c.) w związku z art. 106 § 5 Ppsa w zakresie, w jakim w przedmiotowym postępowaniu, na podstawie przedstawionych akt sprawy, sąd I instancji powinien był uwzględnić, że w chwili wydania z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy Warszawa – Mokotów decyzji z [...] lutego 1978 r. (nr [...]) zatwierdzającej plan realizacyjny oraz zezwalającej na budowę domu jednorodzinnego z garażem przy ul. [...] w Warszawie, inwestor posiadał prawo dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane;
2. na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb poprzez: (I) jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowym postępowaniu na właściwym organie administracji publicznej spoczywał, w związku z wydaniem kwestionowanej przez skarżącego decyzji, obowiązek zbadania czy inwestor posiadał prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz (II) jego błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, że współwłaściciel nieruchomości musi posiadać prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane (w postaci zgody na wzniesienie budowli wyrażonej przez pozostałych współwłaścicieli) w każdym czasie po jej wzniesieniu, co w praktyce w sposób uznaniowy uniemożliwia przeprowadzenie postępowania naprawczego względem nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania.
Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku sądu I instancji oraz rozpoznanie skargi, w przypadku, w którym w niniejszej sprawie zachodziłoby wyłącznie naruszenie prawa materialnego, zwrot poniesionych przez skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, odstąpienie od zasądzania kosztów postępowania kasacyjnego w przypadku nieuwzględnienia skargi kasacyjnej, rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego.
W uzasadnieniu zarzucono sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania poprzez nieuwzględnienie, że organ administracji publicznej miał obowiązek rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w trybie art. 51 uPb oraz błędną wykładnię prawa materialnego skutkującą uznaniem przez sąd I instancji, że w trybie postępowania naprawczego należało przeprowadzić badanie prawa inwestora do wykorzystywania nieruchomości na cele budowlane (bez jednoczesnego sprecyzowania przez sąd w jakim momencie inwestor miał takie prawo posiadać). Zdaniem L. S. sąd wojewódzki prezentuje wąską interpretację art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb, zmusza inwestora do wykazywania się tytułem prawnym do nieruchomości w związku z użyciem jej na cele budowlane, nie precyzując przy tym, na jaki czas ten tytuł winien opiewać. Dodatkowo eksponuje, że T. K. nie kwestionował faktu prowadzenia budowy w czasie wznoszenia budynku, co potwierdza chociażby treśc rozstrzygnięć sądowych w przedmiocie rozliczenia nakładów.
W odpowiedzi T.K. – reprezentowanej przez pełnomocnika − na skargę kasacyjną, wniesiono o jej oddalenie, wobec braku usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż koszty te nie zostały opłacone w całości ani w części. W ocenie tejże strony zarzuty skargi kasacyjnej stanowią jedynie nieuprawnioną polemikę z ustaleniami poczynionymi przez sąd I instancji.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 12 stycznia 2016 r. Sąd, na wniosek pełnomocnika skarżącego kasacyjnie i uwagi na jego problemy zdrowotne, postanowił odroczyć rozprawę, a nowy termin wyznaczyć na dzień 8 marca 2016 r.
Podczas rozprawy pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podtrzymał zarzuty i wnioski skargi kasacyjnie, wyjaśniając że podział nieruchomości wynikał z umownego korzystania, postępowanie podziałowe przed sądem powszechnym jest zawieszone do czasu zakończenia niniejszego postępowania. Wobec braku uprzedniego kwestionowania robót przy wznoszeniu budynku inwestor winien mieć możliwość jego zalegalizowania.
Pełnomocnik T. K. podtrzymał wniosek o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które ‒ zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną ‒ zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
A. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 153 Ppsa, wedle którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Brzmienie cyt. przepisu zostało nadane mu na podstawie art. 1 pkt 41 ustawy z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), z mocy art. 2 zd. 1 tej ustawy art. 153 Ppsa w brzmieniu nadanym powyższą ustawą stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. Skarżący kasacyjnie eksponuje, że orzekający ponownie WSA w Warszawie związany był oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku tego sądu z 21 marca 2011 r., VII SA/Wa 1494/10. Tym ostatnim wyrokiem uchylono decyzję MWINB z 28 maja 2010 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z 1 marca 2010 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb, przesądzając że taki tryb orzekania nie będzie miał zastosowania w sprawie, w której chodzi o rozpatrzenie kwestii budowy, przeprowadzonej na podstawie pozwolenia na budowę, następnie wyeliminowanego w trybie stwierdzenia nieważności. W powyższym wyroku wskazano, że art. 51 ust. 7 uPb odnoszący się do robót już zrealizowanych odsyła do stosowania art. 51 ust.1 i 2 oraz ust. 3 tej ustawy, co wyklucza tym samym stosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb. W konkluzji cyt. wyroku wskazano, że ponownie rozpatrując sprawę PINB winien "zastosować właściwy tryb postępowania i ocenić czy możliwe jest przeprowadzenie procedury legalizacyjnej". Takiej oceny i wskazówek w żadnym razie nie zanegował ponownie orzekający WSA w Warszawie, przeciwnie – sąd ten doszedł wyłącznie do wniosku, że wytyczne zawarte w źródłowym wyroku nie zostały w całości uwzględnione, zarzucając organom niewyczerpującą ocenę sprawy w kontekście art. 51 ust. 1 uPb i co najmniej przedwczesne zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb. Sąd wojewódzki mianowicie uznał, że należało wziąć pod uwagę przyczynę, dla której stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę (brak uwzględnienia faktu, że działka zajęta pod inwestycję była i jest przedmiotem współwłasności), a wydana przez organ I instancji − i zaakceptowana przez organ odwoławczy − decyzja o nakazie przedstawienia przez inwestora dokumentacji powykonawczej, opierająca się na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb, nie mogła ograniczać się tylko do takiego rozstrzygnięcia. W żadnym razie nie sposób dostrzec, aby orzekający ponownie w sprawie WSA w Warszawie uchybił ocenie prawnej i wskazaniom zawartym w wydanym uprzednio w granicach sprawy wyroku, zarzut naruszenia art. 153 Ppsa prezentowany w skardze kasacyjnej nie jest przeto trafny.
B. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 233 § 1 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 Ppsa ogranicza się do tego, że sąd I instancji dysponując aktami sprawy miał nie uwzględnić, że w chwili wydawania źródłowej decyzji z 1978 r. o pozwoleniu na budowę inwestor (uwaga Sądu – ówczesny inwestor) posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tak rozumianej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Ppsa, wbrew dyspozycji art. 176 Ppsa, bliżej nie uzasadniono. W motywach skargi kasacyjnej nie wskazano, na czym miałoby polegać uchybienie normie art. 233 § 1 K.p.c. wedle której sąd ocenia wiarygodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie może przeto rozpoznać tak sformułowanego zarzutu, nadto jak wynika z akt sprawy nie została skutecznie zakwestionowana decyzja stwierdzająca nieważność pozwolenia na budowę oraz decyzja GINB z [...] stycznia 2004 r. utrzymująca ją w mocy. W ostatniej tej decyzji, jak przytoczono w motywach zaskarżonego wyroku, wskazano że organ odwoławczy orzekający w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, wyraźnie eksponował, iż inwestorzy nie dysponowali zgodą pozostałych współwłaścicieli nieruchomości na wykorzystanie jej dla celów budowlanych. Z kolei art. 106 § 5 Ppsa ogranicza się do wskazania li tylko, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § , stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Ze skargi kasacyjnej nie wynika, aby cyt. przepis miał być naruszony zaskarżonym wyrokiem.
C. Nie jest także zasadny zarzut błędnej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb sprowadzający się do zakwestionowania oceny sądu wojewódzkiego, aby w trybie postępowania naprawczego prowadzonego ma podstawie cyt. przepisu, na organie nadzoru budowlanego spoczywał obowiązek zbadania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a ponadto prawo to posiadał także na etapie legalizacji inwestycji. Nie jest trafny zarzut "wąskiej" interpretacji art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb i wadliwego wykluczenia przez sąd wojewódzki, że działając w tym trybie organ nadzoru nie może ograniczyć się do wydania nakazu sporządzenia i przedstawienia dokumentacji powykonawczej (budowlanej). Zasadnie WSA w Warszawie nie upatruje − w realiach przedmiotowej sprawy − w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb, który z mocy art. 51 ust. 7 cyt. ustawy był stosowany w sprawie administracyjnej odpowiednio, skoro odnoszono się do robót budowlanych już zrealizowanych, stanowiącym o nałożeniu nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, podstawy do ograniczenia się li tylko do nakazu przedłożenia dokumentacji budowlanej. Trafnie wskazano, iż wobec podnoszenia przez T. K. kwestii wykonania dodatkowych otworów okiennych i drzwiowych w przedmiotowym budynku poddanym legalizacji, a ponadto przy jednokrotnej możliwości wydania nakazu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb, nie można było w sprawie ograniczyć się do takiego nakazu, jaki został wydany przez organ I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela także prezentowany przez sąd wojewódzki wywód, z którego wynika, że w toku postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb, którego celem jest przecież, jak stanowi cyt. przepis, doprowadzenie wykonywanych (uwaga Sądu: w sprawie – już wykonanych) robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organy nadzoru budowlanego mogą badać posiadanie przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości, pozwalającego na wykorzystanie jej na cele budowlane. Taki nakaz ma swe źródło w art. 4 uPb, wedle którego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W judykaturze nie budzi obecnie ponadto wątpliwości, że w razie sporów na tle prawa do terenu, jest możliwość ich rozstrzygania przez sądy powszechne jako spraw cywilnych (por. motywy uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, ONSAiwsa 2011, Nr 2, poz. 22). W realiach przedmiotowej sprawy nie jest wszak sporne, że toczy się przed sądem powszechnym sprawa o zniesienie współwłasności nieruchomości z wniosku skarżącego kasacyjnie i z udziałem skarżącej – T.K.. Tym samym nie mogły mieć znaczenia wywody zawarte w uzasadnieniu powyższej podstawy kasacyjnej, że skarżąca nie kwestionowała uprzednio faktu wznoszenia przedmiotowego budynku i nie zgłaszała do budowy zastrzeżeń. Naczelny Sąd Administracyjny skłania się ku tej argumentacji, która została zaprezentowana w zaskarżonym wyroku, a sprowadza się do tego, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, prowadzonym m. in. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb, ma obowiązek badania tytułu prawnego do nieruchomości, wskazującego na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Stanowisko to znajduje wsparcie w licznych orzeczeniach tut. Sądu (por. np. wyroki z dnia: 28 października 2015 r., II OSK 435/14, 9 grudnia 2015 r., II OSK 912/14, 1 lutego 2013 r., II OSK 270/12 – publik. CBOSA.www.nsa.gov.pl). Zatem chybiony jest zarzut, aby z wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb dokonanej przez WSA w Warszawie wynikało, aby postępowanie naprawcze miało być z kolei prowadzone w sposób "uznaniowy". Prawo do wykorzystania nieruchomości na cele budowlane skarżący kasacyjnie może uzyskać albo w wyniku umowy, albo w wyniku oznaczonego roszczenia dochodzonego przed sądem powszechnym. Ten tytuł prawny do nieruchomości, jak słusznie wskazał to sąd I instancji, winien być wzięty pod uwagę przez organy nadzoru budowlanego orzekające w trybie art. 51 ust. 1 uPb.
D. Z powyższych względów uznać należało skargę kasacyjną za nie opartą na usprawiedliwionych podstawach, co prowadziło do jej oddalenia na podstawie art. 184 Ppsa. O należnym wynagrodzeniu z tytułu udzielonej T.K. pomocy prawnej nie orzekano – pełnomocnik może w tej sprawie zwrócić się do WSA w Warszawie, jako sądu właściwego (art. 254 § 1 Ppsa).