II OSK 1075/24

II OSK 1075/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Zdzisław Kostka
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Bd 962/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2023-12-05
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1225
par. 3 pkt 25
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 3 pkt 3, art. 29 ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 962/23 w sprawie ze skargi M.T. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 maja 2023 r. nr WINB.WOP.7722.47.2023.MK w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 5 grudnia 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 962/23, oddalił skargę M.T. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 31 maja 2023 r., nr WINB.WOP.7722.47.2023.MK, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świeciu z 19 kwietnia 2023 r., nr PINB.SO.422.Dr.6.8.2023.WP. Postanowieniem tym organ, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2, 3 i 5 w zw. z art. 81 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351), zwanej dalej Prawem budowlanym, wstrzymał roboty budowlane wykonywane przy budowie parkingu samochodowego na więcej niż [...] pojazdów, zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], jednostce ewidencyjnej [...], oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej.
Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji potwierdził legalność zaskarżonych postanowień wskazując, że organy nadzoru budowlanego w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy ustaliły, że w wyniku robót polegających na utwardzeniu działki nr [...] kostką polbruk oraz betonem doszło do powstania budowli wykorzystywanej w celach związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą, w tym wypadku placu składowo-postojowego. Zrealizowanie tej inwestycji bez wymaganego pozwolenia na budowę uzasadniało zaś wdrożenie trybu z art. 48 Prawa budowlanego.
W skardze kasacyjnej M.T., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczył podstawę kasacyjną dotyczącą naruszenia prawa materialnego i zarzucił naruszenie:
- § 3 pkt 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225), zwanego dalej rozporządzeniem, przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż roboty budowlane wykonane na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], jednostka ewidencyjna [...], należy kwalifikować jako wykonanie parkingu na więcej niż [...] pojazdów, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki wynikające ze wskazanego wyżej paragrafu;
- art. 29 ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 4 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że utwardzenie powierzchni gruntu było robotami budowlanymi i brak było bezpośredniego związku funkcjonalnego (tzn. utwardzenie pełni funkcję samodzielną lub dominującą, a nie służebną), więc dla wykonanych przedmiotowych prac konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, podczas gdy utwardzenie powierzchni gruntu podlegało wyłączeniu spod konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż związane było funkcjonalnie i miało charakter służebny w stosunku do innego obiektu budowlanego znajdującego się na tej działce jak również miało charakter pomocniczy w stosunku do całej szerokiej działalności skarżącego o charakterze sprzedażowym, transportowym, pomocy drogowej, auto-handlu itp.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przytoczone podstawy tj. wskazane naruszenia przepisów prawa.
Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy zauważyć, że skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu przytoczonych w petitum skargi kasacyjnej przepisach prawa materialnego. Skargą kasacyjną nie podważono oceny materiału dowodowego i ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego w kontrolowanej sprawie i zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny uznaje całość stanu faktycznego w zakresie zrealizowanej inwestycji, za ustalony. Stanowi to punkt wyjścia do oceny zagadnień materialnoprawnych, wokół których koncentrują się zarzuty kasacyjne.
Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia § 3 pkt 25 rozporządzenia oraz art. 29 ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 4 Prawa budowlanego zmierzają do zakwestionowania przyjętej przez organy nadzoru budowlanego i zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji kwalifikacji zrealizowanego utwardzenia gruntu na działce nr [...] jako samodzielnego obiektu budowlanego stanowiącego budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego – parkingu na więcej niż [...] samochodów, którego wykonanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący kasacyjnie, odwołując się do funkcjonalnego związku zrealizowanego utwardzenia gruntu z tymczasowym obiektem budowlanym (kontenerem) zlokalizowanym na działce nr [...], w którym realizowane są funkcje biurowe związane z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą, dąży do wykazania, że wykonane roboty budowlane należało kwalifikować jako urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego podlegające zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i dokonania zgłoszenia przewidzianego w art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego.
Sąd a quo trafnie uznał, że istota sprawy tkwi w prawidłowym rozróżnieniu i kwalifikacji robót budowlanych bądź jako utwardzenia gruntu na działce budowlanej w rozumieniu art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego prowadzącego do powstania urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego) bądź jako samodzielnej budowli o określonej funkcji, np. placu składowo-postojowego, czy też niezwolnionego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę parkingu obejmującego więcej niż [...] miejsc postojowych (art. 29 ust. 2 pkt 7 Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 7 Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, z wyjątkiem sytuowanych na obszarze Natura 2000. Z kolei zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych.
Na podstawie art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego z obowiązków budowlanych zwolniono roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu, czyli takie roboty, w wyniku których nie dochodzi do powstania obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych zaliczane jest bowiem do urządzeń budowlanych, a więc urządzeń technicznych związanych z innym obiektem budowlanym, zapewniających możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego). Urządzenie budowlane w takim rozumieniu z istoty swej pozostaje zatem w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym, w stosunku do którego spełnia funkcję służebną, umożliwiając prawidłowe użytkowanie tego obiektu.
Pomimo tego, że skarżący kasacyjnie odwołuje się do funkcjonalnego związku utwardzonej powierzchni działki nr [...] z istniejącym na tej działce – na potrzeby prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej – kontenerem, to jednak związek ten odnosi się w istocie do prowadzonej w tym obiekcie działalności usługowo-handlowej (związanej z usługami transportowymi, autokomisem, pomocą drogową, składowaniem aut powypadkowych, całodobowym parkingiem dla pojazdów usuwanych z dróg), a nie do użyteczności określonego, konkretnego obiektu budowlanego, który bez istnienia placu straciłby swoje walory użytkowe. Kontener jest w istocie obiektem uzupełniającym, a jego użyteczność nie zależy od powiązania z placem. Ze względu na charakter prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej można przyjąć, że to plac postojowy (parking), a nie kontener pełni w okolicznościach sprawy rolę dominującego obiektu budowlanego na działce nr [...].
W niniejszym postępowaniu wykonane utwardzenie działki nie jest powiązane z istniejącym na działce kontenerem w taki sposób, który pozwalałby uznać, że pełni względem niego funkcję służebną. Brak tego rodzaju związku powoduje natomiast, że wskazany plac wykazuje cechy obiektu samodzielnego, stanowiącego całość techniczno-użytkową, co wyklucza jego ocenę jako urządzenia budowlanego podlegającego wyjątkowi z art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego.
Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wykonane utwardzenie terenu pełni samodzielną funkcję a nie sugerowaną przez skarżącego funkcję uzupełniającą. W wyniku trzech kontroli przeprowadzonych na działce nr [...] w dniach 13 marca 2023 r., 21 marca 2023 r. oraz 5 kwietnia 2023 r. ustalono, że powierzchnia gruntu ww. działki została utwardzona kostką polbruk oraz betonem. Teren działki jest ogrodzony i oświetlony ośmioma słupami oświetleniowymi. Podczas kontroli z 21 marca 2023 r. stwierdzono, że na terenie działki znajdują się pojazdy mechaniczne, co odzwierciedla zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna. W trakcie kontroli z 5 kwietnia 2023 r. ustalono natomiast, że na działce znajduje się [...] sztuk pojazdów oraz [...] kontenery. Szczególnie w okolicznościach tej sprawy zasadne jest całościowe spojrzenie na funkcje pełnione przez przedmiotowy obiekt (od powstania aż do daty orzekania), a nie eksponowanie faktu, że w trakcie pierwszej kontroli na utwardzeniu nie było żadnych aut, co – według skarżącego – ma świadczyć o tym, że intencją towarzyszącą realizacji tej inwestycji nie było powstanie parkingu. Kolejne kontrole dostarczyły bowiem materiału potwierdzającego postój dużej ilości samochodów i kontenerów na utwardzeniu, co wpisuje się w charakter prowadzonej przez skarżącego wielofunkcyjnej działalności gospodarczej.
Powyższe ustalenia były wystarczające do przyjęcia, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, do którego zaliczają się budowle, o jakich mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Dokonując kwalifikacji powstałego obiektu budowlanego należy oceniać go całościowo w konkretnych indywidualnych okolicznościach sprawy, w tym uwzględniając zastosowaną technikę wykonania robót, rodzaj użytych materiałów budowlanych oraz funkcje, jakie ten obiekt pełni lub ma pełnić.
W rozpoznawanej sprawie utwardzona kostką polbruk oraz betonem powierzchnia gruntu pełni rolę miejsca postoju i parkowania samochodów na potrzeby prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej będąc samodzielną budowlą.
Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 29 ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 4 Prawa budowlanego.
Zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego, prawo zabudowy nieruchomości gruntowej jest uprawnieniem realizowanym pod warunkiem, jak to wskazuje omawiany przepis, zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.
Skoro prawidłowo stwierdzono, że doszło do samowoli budowlanej, która polega na posadowieniu budowli bez wymaganej zgody budowlanej, to wszczęcie postępowania legalizacyjnego nie narusza prawa do zabudowy, które jest warunkowane zgodnością z przepisami.
Nie naruszono także § 3 pkt 25 rozporządzenia definiującego pojęcie parkingu jako wydzielonej powierzchni terenu przeznaczonej do postoju i parkowania samochodów, składającej się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że przywołana definicja parkingu, co wynika wprost z omawianego przepisu, ma odniesienie do samego rozporządzenia, ale nie Prawa budowlanego jako aktu normatywnego wyższego rzędu. Oznacza to, że definicja parkingu nie determinuje również znaczenia lub odniesienia pojęć używanych w art. 29 Prawa budowlanego. Teza, że odniesienie pojęć ustawowych ogranicza się do obiektów zgodnych w definicją określoną w rozporządzeniu jest również sprzeczną z logiką powiązania między ustawą a rozporządzeniem. Rozporządzenie, na co wskazuje § 1, ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań określonych w art. 5 i 6 Prawo budowlanego. Powyższe oznacza, że każdy obiekt budowlany musi spełniać wymagania określone w warunkach technicznych, ale spełnianie tych wymagań nie przesądza kwalifikacji obiektu z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego. Z tego punktu widzenia wymagania techniczne są wymaganiami dodatkowym dla obiektów a nie determinantą ich identyfikacji.
W okolicznościach sprawy ewentualne niespełnienie przez samowolnie zrealizowany obiekt wymagań wynikających z warunków technicznych nie ma znaczenia dla oceny istnienia samowoli budowlanej i jej kwalifikacji. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się błędnej wykładni przepisu rozporządzania trafnie zresztą zauważając, że przyjęcie argumentacji skarżącego prezentowanej już przed Sądem pierwszej instancji prowadziłoby do nieakceptowalnych skutków, które uzależniałyby reglamentację budowlaną od czynności wydzielania miejsc postojowych.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.