II OSK 1074/22

II OSK 1074/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Paweł Miładowski
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Po 689/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-01-19
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 i 19, art. 15 ust. 2 pkt 9, art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1219
art. 73 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Dz.U. 2021 poz 1098
art. 33 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1372
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. i P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 689/21 w sprawie ze skargi J. G. i P. G. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 2021 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA w Poznaniu", "Sąd I instancji", "Sąd wojewódzki") wyrokiem z 19 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 689/21 oddalił skargę J. G. i P. G. (dalej: "skarżące", "strony") na uchwałę Rady Miejskiej w S. (dalej: "Rada") z 23 lutego 2021 r. nr XXXIV/391/2021 (dalej: "uchwała", "plan") w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Rada w dniu 23 lutego 2021 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulic [...] w G.".
Skargę na powyższą uchwałę wniosły skarżące, kwestionując ją w zakresie § 1 ust. 3 pkt 4, § 9 pkt 4 i 5, § 9 pkt 7, § 9 pkt 9b, § 18 pkt 3 oraz § 20 pkt 1 i 2 i zarzucając jej następujące naruszenia:
– art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r. poz. 888), dalej: "u.u.cz.p."; uchwały Rady z 29 marca 2011 r. nr X/51/2011 w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. (dalej: "Studium") oraz art. 9 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), dalej: "u.p.z.p." w odniesieniu do § 9 pkt 4 i 5 planu, który nie przewiduje możliwości zaopatrzenia w wodę ze studni i odprowadzenia ścieków do szczelnych zbiorników bezodpływowych lub przydomowych oczyszczalni ścieków;
– § 52 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), dalej: "r.w.t." oraz art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w odniesieniu do § 9 pkt 7 planu, który ogranicza zaopatrzenie w gaz tylko do sieci gazowej;
– § 96 r.w.t. oraz art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w odniesieniu do § 9 pkt 9 lit. b planu, który ogranicza uprawnienie do budowy stacji transformatorowych jedynie jako obiektów wolno stojących z zabezpieczeniem działki o powierzchni 50 m²;
– Studium oraz art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w odniesieniu do § 18 pkt 3 planu, który nie dopuszcza zabudowy obiektami związanymi z gospodarką terenami zielonymi lub zabudową siedliskową, gdy tymczasem w Studium ograniczenia funkcji podstawowej terenu dotyczą limitu do 50 % jego powierzchni;
– rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.) oraz § 14 r.w.t. w odniesieniu do § 20 pkt 1 i 2 planu, które ustalają dla terenów oznaczonych symbolami 1KDW i 3KDW przeznaczenie jako droga wewnętrzna, gdy tymczasem grunty przez które je wyznaczono, mają ukształtowanie nie pozwalające zadośćuczynić standardom technicznym takich dróg;
– art. 17 u.p.z.p. w odniesieniu do § 1 ust. 3 pkt 4 planu poprzez uchwalenie tej części bez uprzedniego umieszczenia jej w projekcie planu i tym samym uniemożliwienie składania wniosków do tego projektu;
– art. 17 i 24 u.p.z.p. w odniesieniu do § 18 pkt 3 planu, który nie dopuszcza uprawnienia do budowy miejsc rekreacyjnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, mimo braku takiego ograniczenia w uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Poznaniu (dalej: "RDOŚ") z 30 lipca 2020 r.;
– art. 20 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 5 i art. 17 pkt 4 u.p.z.p. oraz Studium w odniesieniu do § 9 pkt 7 planu, który ogranicza zaopatrzenie w gaz wyłącznie do zaopatrzenia z sieci gazowej.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
WSA w Poznaniu w przywołanym na wstępie wyrokiem stwierdził, że skarga jest bezzasadna. Uznano uprawnienie strony do wywiedzenia skargi. Poprzez ograniczenie prawa zabudowy plan nie tylko wpływa na interes prawny właścicielek, ale go obiektywnie narusza. Niepodważalnie zatem została spełniona przesłanka z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372), dalej: "u.s.g.".
Sąd wyjaśnił, że kontrola legalności zaskarżonej uchwały w zakresie weryfikacji trybu procedury planistycznej doprowadziła do konkluzji, że tryb uchwalenia planu został zachowany.
W zakresie naruszenia art. 67a ust. 5 u.p.z.p. Sąd wojewódzki przyjął, że dane przestrzenne zostały dołączone jako Załącznik nr 4 do planu. Nie zostały one włączone do planu z istotnym naruszeniem art. 17 i art. 19 ust. 1 u.p.z.p.. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu została podjęta przed wejściem w życie nowelizacji u.p.z.p., dodającej art. 67a ust. 5. Nie było potrzeby ponownego wykładnia projektu planu. Natomiast wymóg został spełniony, gdyż uchwała zawiera wymagany załącznik w postaci danych przestrzennych. Przyznano, że obowiązek zamieszczenia danych przestrzennych w procedurze zakończonej zaskarżoną uchwałą zaktualizował się, jednak wyrażało się to nie w konieczności uzupełniania projektu planu w określonym terminie o dane przestrzenne, ale tylko w obowiązku ich utworzenia i załączenia do uchwały przyjmującej plan w trybie art. 67a ust. 5 u.p.z.p. – co uczyniono. Z uwagi na podjęcie uchwały przystąpieniowej przed wejściem w życie art. 67a i nast. u.p.z.p., a w tym także art. 67c ust. 1 u.p.z.p. - dane przestrzenne nie musiały w kontrolowanej procedurze planistycznej funkcjonować jako element projektu planu.
Kolejne naruszenie trybu sporządzania planu dotyczyło art. 17 i 24 u.p.z.p. w odniesieniu do § 18 pkt 3 planu, który nie dopuszcza budowy miejsc rekreacyjnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą mimo braku takiego ograniczenia w uzgodnieniu RDOŚ. W tym zakresie wyjaśniono, że w innym uzgodnieniu projektu planu dokonanym przez RDOŚ z 11 maja 2020 r. wskazano wprost, że budowa miejsc rekreacyjnych w obszarze 1Z jest niemożliwa z uwagi na możliwe zniszczenie siedliska przyrodniczego 6510 "Niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie", będącego przedmiotem ochrony obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Dolina [...]. Wprost wskazano, że zainwestowanie na terenie 1Z może stanowić naruszenie art. 33 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r. poz. 1098 ze zm.), dalej: "u.o.p.", czyli naruszenie bezwzględnego zakazu pogorszenia siedlisk objętych ochroną obszaru Natura 2000.
Następnie w odniesieniu do zakwestionowano w skardze § 9 pkt 4, 5 i 7 planu wskazano, że nie jest zasadne stanowisko skarżących, że plan wymusza przyłączenie do sieci. Zdaniem Sądu wojewódzkiego zawarte w planie ogólne sformułowania "w zakresie zaopatrzenia w wodę obowiązuje [...] zaopatrzenie w wodę z sieci wodociągowej", "w zakresie odprowadzania ścieków obowiązuje odprowadzenie ścieków komunalnych do sieci kanalizacji sanitarnej" oraz "w zakresie zaopatrzenia w gaz obowiązuje: zaopatrzenie w gaz z sieci gazowej", to są to standardowe i częste przepisy planów miejscowych w gminach. Wyrażają one zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 1 pkt 10 u.p.z.p.), które stanowią tylko swoiste zobowiązanie infrastrukturalne gminy kontynuowania rozbudowy sieci wodociągowych, kanalizacyjnych i gazowych na obszarze danego terenu.
Następnie stwierdzono, że nietrafne są zarzuty dotyczące § 18 pkt 3 planu. Skarżące uważają, że regulacja ta narusza studium (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), które wprowadza ograniczenie funkcji podstawowej terenu do 50%. Zdaniem Sądu I instancji ze Studium wynika (str. 6 Studium), że "każdorazowo należy przeanalizować potrzeby i wymagania wynikające z istniejącego już zagospodarowania, a także potrzeb opracowywanego terenu. Dlatego należy uznać za zgodne ze Studium takie ustalenia, które spowodują, że funkcja podstawowa będzie zajmować nie mniej niż 50% powierzchni terenu objętego planem, a przyjęte rozwiązanie będzie uzasadnione aktualnymi potrzebami. Oczywiście te nowe funkcje nie mogą zwiększać uciążliwości dla ludzi i dla środowiska przyrodniczego". Z cytatu tego wynika, że Rada w planach może ograniczać funkcję podstawową do wskazanego tam limitu, natomiast nie ma obowiązku podejmować takiego ograniczenia.
Zdaniem WSA w Poznaniu Rada nie nadużyła władztwa planistycznego, zachowała zasadę proporcjonalności i wyważyła interes publiczny oraz prywatny. Nie doszło do naruszenia art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez zbyt intensywne i nieuzasadnione ograniczenie prawa własności. Zdaniem Sądu przeznaczenie terenu działki skarżących wyłącznie pod zieleń nie narusza nieproporcjonalnie prawa własności. W szczególności nie ma podstaw, aby uznać, że w sprawie doszło do naruszenia art. 6 ust. 2 u.p.z.p. i art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. Zaakcentowano, że plan w obrębie działki nr ew. [...] i symbolu 1Z dotyczy terenów siedliska przyrodniczego 6510 Niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie, będącego przedmiotem ochrony obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Dolina [...]. W standardowym formularzu danych dla tego obszaru (http://crfop.gdos.gov.pl) zabudowę miejską, rozproszoną, jak i każdą inną (kody zagrożeń i presji: E03.01, E03.03 i E03.04) uznano za niedopuszczalne z uwagi na możliwe wysokie ("H") zagrożenie dla chronionych siedlisk. W takiej sytuacji ograniczenie prawa własności jest dopuszczalne w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż zgodnie z tym przepisem może być ono podyktowane właśnie ochroną środowiska, traktowaną priorytetowo. Działka nr ew. [...] znajduje się bezpośrednio w obszarze chronionego siedliska, dla którego każda zabudowa uznana została za zagrożenie wysokie (H).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły J. G. i P. G., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, § 26 r.w.t., art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oraz Studium poprzez ich niezastosowanie i nie stwierdzenie nieważności § 9 pkt 4 i 5 uchwały, która nie przewiduje możliwości zaopatrzenia w wodę ze studni i odprowadzenia ścieków do szczelnych zbiorników bezodpływowych lub przydomowych oczyszczalni ścieków do czasu realizacji sieci wodno-kanalizacyjnej;
b) art. 9 ust. 4 u.p.z.p., § 52 r.w.t. poprzez ich niezastosowanie i nie stwierdzenie nieważności § 9 pkt 7 uchwały, która ogranicza zaopatrzenie w gaz tylko do sieci gazowej;
c) art. 9 ust. 4 u.p.z.p., Studium, które wprowadza ograniczenia funkcji podstawowej terenu jedynie do 50% jego powierzchni, poprzez ich niezastosowanie i nie stwierdzenie nieważności § 18 pkt 3 uchwały, która nie dopuszcza uprawnienia do zabudowy obiektami związanymi z gospodarką terenami zielonymi lub zabudową siedliskową;
d) art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zarządzenia RDOŚ w Poznaniu z 17 marca 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Dolina [...] (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z 19 marca 2014 r. poz. 1820), dalej: "zarządzenie", poprzez jego błędną wykładnię i nie stwierdzenie nieważności § 18 pkt 3 uchwały, która nie dopuszcza zabudowy obiektami związanymi z gospodarką terenami zielonymi lub zabudową siedliskową;
e) art. 6 ust. 2 u.p.z.p. i art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez niezastosowanie zasady równości wobec prawa, oznaczającej równe traktowanie przez władze publiczne w indywidualnych przypadkach podmiotów uznanych przez ustawodawcę za posiadających tę samą cechę relewantną oraz przekroczenie granic władztwa planistycznego na skutek ingerencji w sferę uprawnień właścicielskich;
2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 17 i 19 u.p.z.p. poprzez ich błędną interpretację i nie stwierdzenie nieważności § 1 ust. 3 pkt 4 uchwały, mimo uchwalenia tej części bez uprzedniego umieszczenia jej w projekcie planu miejscowego i uniemożliwienie składania wniosków do tej części projektu;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez dokonanie wadliwej oceny materiału dowodowego, brak właściwej kontroli sądowoadministracyjnej sposobu oceny materiału dowodowego przez organy, zaakceptowanie błędnych ustaleń tych organów administracji publicznej i przyjęcie, że:
- w toku sporządzania planu nie naruszono zasad i trybu procedury planistycznej,
- zawarte w planie ogólne sformułowania "w zakresie zaopatrzenia w wodę obowiązuje zaopatrzenie w wodę z sieci wodociągowej", "w zakresie odprowadzania ścieków obowiązuje odprowadzanie ścieków komunalnych do sieci kanalizacji sanitarnej" oraz "w zakresie zaopatrzenia w gaz obowiązuje zaopatrzenie w gaz z sieci gazowej" nie są adresowane do właścicieli nieruchomości, nikogo nie zmuszają do korzystania z sieci i nie regulują procesu inwestycyjnego konkretnych osób,
- treść planu nie przekroczyła władztwa planistycznego i nie narusza nieproporcjonalnie prawa własności skarżących,
- działka nr ew. [...] znajduje się w obszarze siedliska przyrodniczego 6510 "Niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie", będącego przedmiotem ochrony obszaru Wspólnoty [...] ,
c) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 7 Konstytucji RP przez oddalenie skargi mimo, że nastąpiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Poznaniu; stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczyły, że zrzekają się rozprawy.
Pismem z 2 maja 2022 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Rada Miejska w S. wniosła o jej oddalenie w całości i nie złożyła wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:
Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA.
Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Zarzuty procesowe częściowo pozostają w ścisłym związku z zarzutami prawa materialnego i jako takie zostaną rozważone łącznie. Kluczowym jest zakwestionowanie przez skarżące przyjętego przez WSA w Poznaniu stanu faktycznego polegającego na tym, że działka nr ew. [...] znajduje się w obszarze siedliska przyrodniczego 6510 "Niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie", będącego przedmiotem ochrony obszaru Wspólnoty [...]. Skarżące kasacyjnie próbują bowiem wywieść, że działka ich znajduje się poza zasięgiem terytorialnym tego siedliska.
Argumenty i tok rozumowania przyjęty na wykazanie tej tezy jest nieprawidłowy. Jednocześnie nie przedstawiono żadnego dowodu na to twierdzenie. Mianowicie fakt, że działka nr ew. [...] nie została wymieniona w załączniku nr 5 pod poz. 9 do zarządzenia RDOŚ w Poznaniu z 17 marca 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...], jak również innymi pozycjami tego załącznika, odnoszącymi się do siedliska przyrodniczego 6510 "Niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie" nie oznacza, że działka ta nie znajduje się w zasięgu tego siedliska. Załącznik nr 5 zarządzenia dotyczy obowiązku podjęcia działań ochronnych ze wskazaniem podmiotów odpowiedzialnych za ich wykonanie i obszarów ich wdrażania. Faktem jest, że tabela nie wymienia w żadnej pozycji przy tym siedlisku działki nr ew. [...]. Jednak nie można z tego wywodzić, że nie jest ona nim objęta. Można jedynie twierdzić, że nie nałożono wobec działki skarżących żadnych obowiązków nakazujących działania ochronne, co zostało zresztą wyraźnie stwierdzone w uzgodnieniu RDOŚ z 11 maja 2020 r. (str. 6) oraz z 30 lipca 2020 (str. 6). Mianowicie RDOŚ podał, że płaty siedliska 6510 znajdujące się na terenie objętym projektem planu nie zostały ujęte w działaniach ochronnych. Zarządzenie RDOŚ w Poznaniu natomiast dotyczy jedynie tych działek, co do których wprowadzono obowiązki dla właścicieli lub innych podmiotów i które znajdują się w wyznaczonym obszarze [...], ale nie w obszarze kontrolowanego planu. Nie ma zatem żadnych przesłanek, aby podważać przyjęte przez Sąd wojewódzki kluczowe ustalenie, że działka skarżących znajduje się w obrębie siedliska przyrodniczego 6510 "Niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie". Ta okoliczność bowiem w istocie zadecydowała o przyjętej formie zagospodarowania terenu oraz wykluczeniu wykorzystania, zarówno pod pole biwakowe, jak i zabudowę siedliskową oraz mieszkaniową.
Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności skarżonego aktu bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Orzekanie sądu administracyjnego na podstawie akt sprawy, w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a., oznacza w szczególności podejmowanie rozstrzygnięcia na gruncie przesłanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę akt. Zdaniem NSA nie doszło do naruszenia tego przepisu, bowiem Sąd wojewódzki w oparciu o komplet akt planistycznych oraz dokładną ich analizę, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku, przeprowadził ocenę trybu oraz zasad sporządzania planu i doszedł do uprawnionego wniosku, że nie doszło do ich naruszenia w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności uchwały. W szczególności wyjaśnił, że w realiach ustalonego stanu faktycznego przeznaczenie działki skarżących pod zieleń nie stanowiło przekroczenia władztwa planistycznego, ani zasady proporcjonalności.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 17 i 19 u.p.z.p. poprzez ich błędną interpretację i nie stwierdzenie nieważności § 1 ust. 3 pkt 4 uchwały. W pierwszej kolejności - skarżące kasacyjnie nie wskazały konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, a reguluje on sekwencję czynności podejmowanych w procedurze planistycznej. Z kolei art. 19 u.p.z.p. dotyczy ponowienia czynności proceduralnych w razie, gdy okaże się konieczne wprowadzenie zmian do projektu planu. Skarżące w ten sposób wywodzą, że skoro wskutek zmiany u.p.z.p. wystąpił wymóg dodatkowego załącznika w postaci danych przestrzennych utworzonych dla planu, to konieczne było ponowienie czynności procesowych wymienionych w art. 17 u.p.z.p., a dopiero potem uchwalenie planu.
Bezspornie § 1 ust. 3 pkt 4) uchwały wymienia załącznik stanowiący dane przestrzenne utworzone dla planu. Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia był art. 67a ust. 5 u.p.z.p., zgodnie z którym dane przestrzenne tworzone m.in. dla planu miejscowego stanowią załącznik do uchwały przyjmującej akt. Zmiana u.p.z.p. poprzez dodanie w/w przepisu miała miejsce na mocy art. 5 ustawy z 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 782) z dniem 31 października 2020 r. Ustawa nie zawiera przepisu międzyczasowego w zakresie stosowania art. 5, co oznacza, że znajduje zastosowanie zasada bezpośredniego działania nowego prawa. Uchwała w sprawie planu została podjęta w dniu 23 lutego 2021 r., natomiast uchwała w sprawie przystąpienia w dniu 9 lutego 2010 r. Niewątpliwie w dacie uchwalenia ocenianego planu istniał wymóg załączenia dodatkowego dokumentu do uchwały, co miało miejsce i co zasadnie skonkludował Sąd wojewódzki.
Zgodnie z art. 67c ust. 1 u.p.z.p. właściwe organy powołane do sporządzania projektów aktów (w tym planu) tworzą i aktualizują dane przestrzenne w toku prowadzonej procedury, przy czym dane takie jak lokalizacja przestrzenna obszaru objętego aktem w postaci wektorowej oraz atrybuty zawierające informacje o akcie (art. 67a ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p.) tworzone są najpóźniej w terminie 30 dni od dnia podjęcia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu. Ustawodawca zatem założył, że dane te powinny znaleźć się od samego początku w procedurze planistycznej. Jednakże nie zmienia to charakteru tych danych. Są to bowiem dane odnoszące się bezpośrednio lub pośrednio do określonego położenia lub obszaru geograficznego. Lokalizacja bowiem przestrzenna obszaru objętego planem nie ulega co do zasady zmianie. Dane te odwzorowują istniejący stan zagospodarowania, nie tworzą nowego stanu faktycznego. Dopiero dzięki realizacji uchwalonego planu może dojść do przekształceń tego stanu. Rację ma także Sąd wojewódzki, że dane przestrzenne, o których mowa w art. 67a i nast. u.p.z.p. nie są typowym i integralnym "planistycznym" załącznikiem do uchwały, lecz są jej uzupełniającym załącznikiem służącym tworzeniu publicznej infrastruktury informacji przestrzennej (zob. art. 67c ust. 2 u.p.z.p.). Ustawodawca wyraźnie dał temu wyraz, wydzielając regulacje ich dotyczące do odrębnego rozdziału ustawy, nie nawiązując do tych obowiązków ani w przepisach o treści planu miejscowego (m.in. art. 15 u.p.z.p.), ani o procedurze planistycznej (art. 17 u.p.z.p.). Dane przestrzenne same przez się nie tworzą bowiem treści planu czy jego projektu, a tylko technicznie odzwierciedlają stan zagospodarowania na potrzeby infrastruktury informacji przestrzennej.
Zarzut naruszenia trybu uchwalenia planu byłby w tym zakresie zasadny, o ile miałby cechę istotności. Natomiast charakter omawianego załącznika do planu oraz korelacja czasowa między powstaniem obowiązku, a podjęciem uchwały prowadzi do wniosku, że nie było to naruszenie istotne w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego, to kluczowy jest tutaj zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 u.p.z.p. i art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
W ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne daleko idące ograniczenie prawa własności nieruchomości, aż do wprowadzenia zakazów zabudowy włącznie (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Niemniej nie jest ono nieograniczone. Gmina może te uprawnienia wykonywać w granicach wynikających z Konstytucji RP oraz ustaw. Zasadniczym przepisem Konstytucji RP tworzącym granice dla władztwa planistycznego gminy jest art. 31 ust. 3 (zasada proporcjonalności). Plan miejscowy przede wszystkim oddziałuje na prawo własności nieruchomości, które jest chronione w Konstytucji RP (art. 64). Oddziaływanie to jest przy tym bardzo wyraźne, gdyż w art. 6 ust. 1 u.p.z.p. wprost stwierdza się, że ustalenia planu kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.
Ocena planu w kontekście nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania, czy ustalone w nim ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony wyżej wymienionych wartości (vide wyrok NSA z 20 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 463/22). Zdaniem NSA ograniczenie, poprzez wyłączenie jakiejkolwiek formy zabudowy (w tym zagospodarowania w postaci pola biwakowego) wprowadzone w planie poprzez przeznaczenie terenu, w którym mieści się sporna działka pod tereny zielone 1Z, narusza niewątpliwie uprawnienia skarżących, ale w granicach prawa, nie dopuszczając przy tym do naruszenia zasady proporcjonalności. Stanowisko powyższe jest uzasadnione tym, że konieczność ograniczenia obecności ludzkiej w tym obszarze zdeterminowana jest ochroną środowiska. Usytuowanie działki skarżących w pasie obszaru Natura 2000 [...] oraz występowanie siedliska przyrodniczego 6510 "Niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie" na podstawie zgromadzonej dokumentacji planistycznej, w tym uzgodnień RDOŚ oraz prognozy oddziaływania na środowisko – wyłącza jakiekolwiek jej zagospodarowanie. W kwestii lokalizacji pól kempingowych oraz biwakowych wypowiedział się RDOŚ w postanowieniu z 11 maja 2020 r. i definitywnie wykluczył ten rodzaj zagospodarowania ze względu na to, że wskutek realizacji ustaleń planu dojdzie do fizycznego zniszczenia siedliska przyrodniczego 6510 o powierzchni około 1,85 ha. Nie jest zatem możliwe posadowienie m.in. tego rodzaju obiektów bez zniszczenia płatów tego siedliska (k. 366 akt planistycznych). Skoro projekt planu zawierający mniej inwazyjne zagospodarowanie terenu od zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi (siedlisko, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) nie uzyskał akceptacji organu uzgadniającego, to tym bardziej proponowana zabudowa siedliskowa czy wyłącznie mieszkaniowa spowodowałaby zniszczenie wartości chronionych. W tej sprawie rodzaj zagospodarowania terenu zdeterminowany jest geograficznym położeniem działki i tym, że znajduje się ona w granicach obszaru Natura 2000.
Zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z 17 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.) w miejscowym planie uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie u.o.p. m.in. obszaru Natura 2000. Zgodnie z kolei z art. 33 ust. 1 u.o.p. zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. Nie jest to zakaz bezwzględny, bowiem - w tym wypadku RDOŚ - mógłby skorzystać z kompetencji określonej w art. 34 u.o.p. i zwolnić od zakazów obowiązujących na obszarze Natura 2000. Projekt planu zgodnie z art. 30 ust. 3 u.o.p. był wielokrotnie uzgadniany przez RDOŚ w Poznaniu w części obszaru Natura 2000. Uzgodnienie takie ma charakter wiążący (vide przykładowo wyrok NSA z 2 marca 2021 r. sygn. II OSK 1174/19). Konsekwentnie organ uzgadniający stał na stanowisku, że ochrona siedliska przyrodniczego 6510 ma kluczowe znaczenie, co wyłącza jakiekolwiek oddziaływanie człowieka. W konsekwencji organ uzgadniający zaakceptował jedynie zagospodarowanie tego terenu poprzez wyznaczenie obszaru zieleni, z jedyną możliwością zagospodarowania, tj. lokalizacją stawów, przy czym w takiej skali, aby nie były to przedsięwzięcia zawsze mogące lub potencjalnie mogące znacząco oddziaływać na środowisko.
Jednocześnie przeznaczenie tego terenu pod zieleń jest spójne ze Studium, co wypełnia dyspozycję art. 9 ust. 4 u.p.z.p., tj. ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych. Dla terenu objętego planem, poza małymi wyjątkami, Studium przewiduje tereny zieleni naturalnej (Z). Prawdą jest, że dla sąsiednich działek plan przewiduje tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (1MN) oraz jednorodzinnej lub usługowej (MN/U), ale są to tereny, które nie są objęte granicami obszaru Natura 2000. Dodatkowo jednostka 1MN już w Studium została przewidziana na cele zabudowy mieszkaniowej (M). Rację ma skarżący kasacyjnie, choć nie można tego jednoznacznie stwierdzić, że obszar 4MN mimo, że objęty obszarem Natura 2000 i w Studium przewidziany pod tereny zieleni naturalnej - w niniejszym planie uzyskał przeznaczenie mieszkaniowe. Sąd wojewódzki jednak oceniał sprawę w danym stanie faktycznym na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., czyli w granicach interesu prawnego skarżących. Nie był zatem władny ocenić sytuacji faktycznej i prawnej jednostki 4MN.
Niewadliwie Sąd Wojewódzki nadał istotnego znaczenia dokumentacji planistycznej w postaci prognozy oddziaływania na środowisko oraz uzgodnieniom RDOŚ, które jednoznacznie zakazują jakiejkolwiek zabudowy, jak również czasowej obecności człowieka w postaci biwaków i kempingów.
W kontekście powyższego gmina nie naruszyła władztwa planistycznego, a zasada proporcjonalności została zastosowana przez WSA w Poznaniu prawidłowo.
Jako niezrozumiałe NSA uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez postawiony zarzut niezgodności ze Studium. Przede wszystkim Studium nie wprowadza ograniczenia funkcji podstawowej terenu jedynie do 50% jego powierzchni. Z przytoczonego w zaskarżonym wyroku i zweryfikowanego przez skład orzekający fragmentu Studium wynika, że takie ustalenia są zgodnie z tym dokumentem, które powodują, że funkcja podstawowa będzie zajmować nie mniej niż 50 % powierzchni terenu objętego planem, a zatem jest to minimum, które może zostać w planie przekroczone. Zgodnie z § 18 pkt 3) planu powierzchnia biologicznie czynna jest nie mniejsza niż 80 % powierzchni terenu. Skoro Studium zakłada jako minimum 50 %, to wartość przekraczająca - jak tu 80 % w pełni realizuje kierunki Studium. Niezasadny jest zatem zarzut niezgodności planu ze Studium.
Na zakończenie NSA uznaje jako bezprzedmiotowe naruszenie przepisów odnoszących się do szeroko pojętych mediów i wyłączenie możliwości zaopatrzenia wodę czy odprowadzenia ścieków, jak również zaopatrzenia w paliwo gazowe w inny sposób, niż przewidział to plan tj. poprzez sieć. Zdaniem NSA przepisy te nie dotyczą skarżących, bowiem przeznaczenie działki wyklucza możliwość objęcia tymi regulacjami sytuacji prawnej stron. W konsekwencji nie naruszają te przepisy interesu prawnego stron w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.
Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.