II OSK 1072/22

II OSK 1072/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Jerzy Stankowski /przewodniczący/
Marzenna Linska - Wawrzon /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 741/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-02
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i uchylono zaskarżone postanowienie
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 124a § 2 k.p.a., art. 129 § 2 k.p.a. i art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Pietraś-Skobel po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G., R. Gr., A. S., E. S., H. S., M. S., J.-K., M. K., J. R., T. R. i T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 741/21 w sprawie ze skargi E. G., R. Gr., A. S., E. S., H. S., M. S., J.-K., M. K., J. R., T. R. i T. P. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 lutego 2021 r. nr 85/OPON/2021 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz E. G., R. Gr., A. S., E. S., H. S., M. S., J.-K., M. K., J. R., T. R. i T. P. - solidarnie kwotę 1707 (tysiąc siedemset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 741/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę E G., R. G, A. S., E. S., H. S., M. S., J. J.-K., M. K., J. R., T. R. i T. P. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 lutego 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.
Powyższy wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Postanowieniem z dnia 24 lutego 2021 r. Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 741, ze zm., dalej jako "p.b.") w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1859/20, po ponownym rozpatrzeniu odwołania A. S., E. S., T. R., J. R., R. G., E. G., H. S., M. S., F. T., K. T., M. K., J. J. – K. i T. P., od decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego (dalej jako "organ I instancji" "Starosta") z dnia 6 kwietnia 2020 r., nr 380/2020, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę R. S. i P. S. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą T. Spółka cywilna R. S. P. S. z/s w W., obejmującej budowę zespołu budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, etap I, budynki 1 – 4, na działce nr ew.: [...], L., gm. S. B. – stwierdził niedopuszczalność odwołania od w/w decyzji.
Z akt wynika, że pismem z 23 stycznia 2020 r. T. s.c. R. S. P. S. z siedzibą w W. złożyła wniosek o pozwolenie na budowę zespołu budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, budynki 1 – 4, na działce nr ew.: [...], L., gm. S. B..
Starosta Warszawski Zachodni decyzją z dnia 6 kwietnia 2020 r., nr 380/2020 zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę R. S. i P. S. (dalej jako "inwestorzy") prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą T. s.c. R. S. P. S., obejmującą budowę zespołu budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, etap I, budynki 1 – 4, na działce nr ew.: [...], L., gm. S. B.. Starosta odstąpił od uzasadnienia swojej decyzji, gdyż decyzja uwzględniała wniosek w całości (zgodnie z art. 107 § 4 k.p.a.).
Pismem z 4 czerwca 2020 r. odwołanie od powyższej decyzji z dnia 6 kwietnia 2020 r. złożyli A. S., E. S., T. R., J. R., R. G., E. G., H. S., M. S., F. T., K. T., M. K., J. J. – K. i T. P., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia wnioskodawcom pozwolenia na budowę.
Decyzją z dnia 10 września 2020 r. nr 651/OPON/2020 Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu ww. odwołania, uchylił w całości decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia 6 kwietnia 2020 r. nr 380/2020 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższej decyzji Wojewody Mazowieckiego z 10 września 2020 r. złożyli inwestorzy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1859/20 uchylił ww. decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że w myśl art. 15zzs ust. 9 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, dalej jako "ustawa COVID-19"), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Starostę Warszawskiego Zachodniego, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID organ może wydać decyzję w całości uwzględniającą żądanie strony. Z powyższego upoważnienia organ I instancji skorzystał, z czym wiązało się równoczesne skorzystanie przez skarżących jako jedyne strony biorące udział w postępowaniu przed Starostą Warszawskim Zachodnim z uprawnienia do zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania. W myśl art. 127a § 2 k.p.a., z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda Mazowiecki był zobowiązany ustalić, czy skutek procesowy określony w powołanym przepisie w kontrolowanej przez niego sprawie, o której mowa w art. 15zzs ust. 9 cyt. Ustawy COVID nastąpił, a jeżeli tak, to w jakiej dacie się to stało i na tej podstawie rozważyć, czy odwołanie złożone w piśmie z 4 czerwca 2020 r. skierowane było względem decyzji ostatecznej, co kazałoby stwierdzić jego niedopuszczalność na podstawie art. 134 k.p.a. (ewentualnie kwalifikować ww. pismo jako wniosek o wznowienie postępowania oparty na przyczynie wznowienia opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), czy też nie.
W ocenie Sądu organ odwoławczy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, niezależnie od dostrzeżonych wad przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, powinien uprzednio wiążąco przesądzić to, czy kontroli odwoławczej wywołanej złożonym przez A. S., E. S., T R., J. R., R. G., E. G., H. S., M. S., F. T., K. T., M. K., J. J. – K. oraz T. P. odwołaniem poddana została decyzja nieostateczna z uwagi na to, że pismo z 4 czerwca 2020 r. zostało wniesione w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a., który nie skończył jeszcze biegu. W ramach tego badania organ odwoławczy powinien odnieść się również do twierdzenia skarżących, którzy różnicując zagadnienia dopuszczalności odwołania (wniesienia środka odwoławczego od decyzji ostatecznej) i uchybienia terminu do wniesienia odwołania (naruszenia wymagania art. 129 § 2 k.p.a.), podnieśli, że nawet czyniąc w sprawie, w której decyzję wydano w czasie trwania pandemii, początkiem biegu terminu do wniesienia odwołania dzień 24 maja 2020 r., złożone 10 czerwca 2020 r. odwołanie powinno być traktowane jako wniesione po terminie. W tym zakresie wydaje się, że koniecznego wyjaśnienia wymaga dzień nadania podania w sposób określony w art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. z uwagi na niemożność utożsamiania daty wpływu podania (odwołania) do organu z terminem, którego zachowania, wymaga wskazany wcześniej art. 129 § 2 k.p.a.
Ponownie rozpoznając odwołanie, Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia z dnia 24 lutego 2021 r. nr 85/OPON/2021 stwierdził niedopuszczalność ww. odwołania od decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia 6 kwietnia 2020 r., nr 380/2020.
Organ wskazał, że termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - 14 dni od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 Kpa). W przedmiotowej sprawie odwołanie od decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia 6 kwietnia 2020 r. wnieśli: A. S., E. S., T. R., J. R. R. G., E. G., H. S., M. S., F. T., K. T., M. K., J. J.- K., T. .P., którzy nie byli uznani przez organ I instancji za stronę postępowania i której organ nie doręczył rozstrzygnięcia. W tej sytuacji termin do wniesienia odwołania dla pominiętej strony biegnie od dnia doręczenia decyzji stronie, której najpóźniej decyzję doręczono. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z akt sprawy, zaskarżona decyzja została odebrana przez inwestorów w dniu 22 kwietnia 2020 r., co potwierdza adnotacja złożona na decyzji. W dniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. do organu I instancji wpłynęły oświadczenia wszystkich stron postępowania dotyczące zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego i z tym dniem decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna i prawomocna. Tym samym odwołanie wniesione przez skarżących, które przesłano do organu I instancji w dniu 8 czerwca 2020 r. co wynika z daty stempla pocztowego znajdującego się na kopercie, zostało złożone od decyzji ostatecznej.
Odnosząc się natomiast do kwestii wniesienia odwołania z dnia 4 czerwca 2020 r. (data nadania w placówce pocztowej - 8 czerwca 2020 r.) w terminie wynikającym z obowiązujących przepisów prawa, należy uznać, iż na mocy art. 15zzr i art. 15zzs ustawy COVID, zawieszono bieg terminów procesowych, sądowych, w tym bieg terminu do wniesienia odwołania. Jednakże zgodnie z art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875), zwanej dalej ustawą zmieniającą, uchylono art. 15zzr i art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r., Ponadto jak wynika z art. 68 ust. 6 ustawy zmieniającej terminy w postępowaniach o których mowa w art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r., rozpoczynają swój bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. W związku z tym, iż ustawa zmieniająca weszła w życie 16 maja 2020 r., należy uznać, iż terminy, o których mowa w art. 15zzs ustawy COVID-19 rozpoczęły swój bieg 23 maja 2020 r., wobec czego od dnia 23 maja 2020 r. do dnia 8 czerwca 2020 r. istniała prawna możliwość wniesienia odwołania. Jednakże z uwagi na fakt, iż decyzja Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia 6 kwietnia 2020 r., uzyskała przymiot ostateczności w dniu 28 kwietnia 2020 r., poprzez wniesienie przez inwestorów oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania i zastosowanie obowiązującego w dniu wydania decyzji - art. 15zzs ust. 9 ustawy COVID, należało uznać, iż złożone przez skarżących odwołanie dotyczy decyzji ostatecznej, a zatem w świetle przedstawionej powyżej wykładni jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. Tak więc wniesienie odwołania od decyzji posiadającej już przymiot ostateczności stanowi przeszkodę formalną dla dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oraz prowadzonego przez ten organ postępowania, w tym również prawidłowości ustalania kręgu stron postępowania.
Skargę na powyższe postanowienie złożyli A. S., E. S., T. R., J. R., R. G. i, E. G., H. S., M. S., M. K., J. J.-K. i T. P..
Postawili zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1. art. 134 k.p.a. przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy strona wniosła odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu;
2. art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy COVID-19 w zw. z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieprawidłową wykładnię art. 129 § 2 k.p.a. i uznanie, że skarżący wnieśli odwołanie od decyzji organu I instancji z przekroczeniem ustawowego terminu, podczas gdy stosownie do art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy COVID-19 termin ten dla skarżących w ogóle nie rozpoczął biegu, co doprowadziło do naruszenia art. 78 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i pozbawienie strony do zaskarżenia decyzji organu I instancji w drodze odwołania;
3. art. 127a § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie prawomocności decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego nr 380/2020 w sytuacji, gdy nie wszystkie strony postępowania złożyły oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia ewentualnie o rozważenie zastosowania art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.) i uchylenie wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt VIISA/Wa 1859/20 oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący w uzasadnieniu wyroku wskazali, że wnieśli odwołanie od decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego w ustawowym terminie. Decyzja Starosty wydana została w czasie wstrzymania biegu terminów procesowych na mocy art. 15zzs ustawy COVID-19. W związku z uchyleniem ww. przepisu, termin na wniesienie odwołania rozpoczął bieg 23 maja 2020 r. i zakończył się 8 czerwca 2020 r. Mając na uwadze, że skarżący wnieśli odwołanie dnia 8 czerwca 2020 r. stwierdzić należy, że dokonali tego w przewidzianym przepisami terminie. Organ swoją argumentację o niedopuszczalności odwołania skarżących opiera na okoliczności, że uczestnicy R. S. i P. S., dnia 28 kwietnia 2020 r. złożyli oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, co uczyniło tę decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego ostateczną, a skarżących pozbawiło prawa do wniesienia odwołania.
Przyjęcie powyższego stanowiska prowadzi do wniosku, że termin do wniesienia odwołania dla skarżących, którzy nieprawidłowo nie zostali uznani za stronę postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, w ogóle się nie otworzył.
W ocenie skarżących, taka interpretacja przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w kontekście przepisów ustawy COVID-19 pozbawia stronę jej konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji.
W ocenie skarżących doszło także do naruszenia art. 127a § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja stała się ostateczna wskutek złożenia przez uczestników R. S. i P. S. oświadczeń o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania. Organ I instancji, mając świadomość, że skarżący domagają się dopuszczenia do udziału w postępowaniu, nie miał podstaw do uznania, że oświadczenie uczestników, o którym mowa powyżej, stanowi oświadczenie ostatniej ze stron postępowania. Wobec niezłożenia przez skarżących takiego oświadczenia, nie istniały podstawy do uznania, że decyzja Starosty Warszawskiego Zachodniego stała się prawomocna z dniem 28 kwietnia 2020 r. Jest to zasadne także w tym kontekście, że w razie wniesienia odwołania przez podmiot na prawach strony, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie skutków prawnych z czynności strony zrzeczenia się prawa odwołania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 lutego 2021 r. nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim wskazał na regulację art. 153 i art. 170 p.p.s.a. oraz przypomniał wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1859/20.
W ocenie Sądu Wojewoda Mazowiecki zastosował się do wskazań Sądu Wojewódzkiego, prawidłowo wydając zaskarżone postanowienie z dnia 24 lutego 2021 r. stwierdzające niedopuszczalność omawianego odwołania skarżących.
Sąd zaznaczył, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 134 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Powyższe oznacza, iż przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania odwołania organ II instancji winien skontrolować przesłanki formalne, w tym przede wszystkim czy nie doszło do wniesienia odwołania z uchybieniem terminu do jego wniesienia oraz czy zostało ono wniesione przez podmiot uprawniony. Odwołanie - zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. - od decyzji wydanej przez organ I instancji strona może wnieść tylko do jednej instancji. W niniejszej sprawie Wojewoda stwierdzając niedopuszczalność odwołania przyjął, że skarżący złożyli odwołanie z uchybieniem terminu do jego złożenia, albowiem wszystkie strony postępowania tj. inwestorzy, złożyli oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od decyzji. Z uwagi na tę okoliczność, zgodnie z art. 127 a § 2 k.p.a., decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna i prawomocna z dniem doręczenia organowi powyższych oświadczeń, co miało miejsce w dniu 28 kwietnia 2020 r.
Sąd wskazał, że zgodnie z art. 127a § 1 k.p.a. w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Zrzeczenie się prawa do złożenia odwołania jest czynnością procesową zawierającą oświadczenie woli, kształtującą w sposób odmienny tok postępowania administracyjnego od zasady przyjętej w art. 15 k.p.a. tj. zasady dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z tym przepisem strona ma prawo, aby jej sprawa została dwukrotnie rozpatrzona przez dwa różne organy administracji publicznej. Składając natomiast takie oświadczenie strona rezygnuje z prawa do ponownego rozpatrzenia sprawy.
Instytucja prawa do zrzeczenia się odwołania została wprowadzona do Kodeksu postępowania administracyjnego ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Warunkiem skutecznego skorzystania z tego prawa jest złożenie go przez stronę, poprzez oświadczenie woli jednoznacznie i autonomiczne. Ponadto musi być ono złożone "w trakcie biegu terminu do złożenia odwołania". Wykładni tego pojęcia nie można dokonywać z pominięciem art. 129 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż odwołanie wnosi się w terminie 14 dni (jeżeli przepisy szczególne nie określają innych terminów) od dnia doręczenia decyzji stronie. A zatem momentem kluczowym dla ustalenia początku biegu terminu do dokonania tej czynności procesowej jest doręczenie decyzji stronie. Z chwilą zapoznania się z rozstrzygnięciem (tj. decyzją) strona może realizować prawo zaskarżenia w zakreślonym terminie lub zrezygnować z niego. Wskazuje na to również treść art. 110 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Z chwilą doręczenia stronie decyzja wchodzi do obrotu prawnego i jako taka już w tym momencie wywołuje skutek prawny, co oznacza, że może być w tym samym dniu zarówno merytorycznie, jak i formalnie zakwestionowana.
Natomiast zupełnie innym zagadnieniem jest kwestia sposobu obliczania terminu do zrealizowania tego uprawnienia i zakreślenie daty krańcowej. Otóż art. 57 § 1 k.p.a. wprowadził zasadę, iż jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie prawne, to przy obliczaniu terminu dnia, w którym doszło do tego zdarzenia, nie uwzględnia się. Oznacza to, że dla ustalenia zachowania terminu, jego bieg rozpoczyna się dopiero następnego dnia po dniu, w którym nastąpiło zdarzenie tj. doręczenie decyzji i biegnie przez okres 14 dni. Jeśli strona złoży odwołanie tego samego dnia, w którym otrzymała decyzję, wniesie je skutecznie, choć termin rozpocznie swój bieg dopiero od dnia następnego. Analogicznie w przypadku skorzystania z prawa do zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania. Otóż strona może złożyć oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania w dniu doręczenia jej decyzji, po tym doręczeniu (tak wyrok NSA z 19 września 2019 r. sygn. akt II OSK 1849/19 oraz wyrok NSA z 29 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 873/19).
Sąd podzielił linię orzeczniczą, zgodnie z którą przyjmuje się, że termin do wniesienia odwołania dla podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji, a który wniósł odwołanie, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu i najpóźniej otrzymała decyzję. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania strona może skutecznie bronić się przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Pogląd taki jest utrwalony w doktrynie i w orzecznictwie (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2016, s.589, wyrok NSA z 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 505/08, wyrok NSA z 24 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1762/09, wyrok NSA z 18 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 555/13, wyrok NSA z 16 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 3115/12).
Zgodnie art. 127a § 2 k.p.a. z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna. Skoro w dniu 28 kwietnia 2020 r. wszystkie formalne strony postępowania (inwestorzy) zrzekli się prawa do wniesienia odwołania, z tym dniem decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna i prawomocna. Tym samym odwołanie wniesione w dniu 8 czerwca 2020 r. zostało złożone od decyzji ostatecznej. Jak stwierdził NSA w wyroku z 5 stycznia 2016 r. (sygn. akt II OSK 1067/14) jeżeli odwołanie wnoszone jest przez podmiot, któremu nie przysługiwał status strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i który nie wniósł odwołania od decyzji kończącej postępowanie w terminie otwartym dla innej strony postępowania biorącej w nim udział, to organ odwoławczy powinien stwierdzić jego niedopuszczalność w trybie art. 134 k.p.a., bowiem dotyczy ono decyzji ostatecznej. Takie stanowisko przyjął zasadnie Wojewoda w zaskarżonym postanowieniu uznając, że z uwagi na fakt, że strony postępowania złożyły w 28 kwietnia 2020 r. oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, to zgodnie z art. 127 a § 2 k.p.a. decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna z dniem doręczenia tych oświadczeń organowi I instancji.
W ocenie Sądu, ponieważ art. 127 a § 1 k.p.a. statuuje odstępstwo od zasady dwuinstancyjności należy dokonywać jego ścisłej wykładni. Zrzeczenie się prawa odwołania może dotyczyć wyłącznie strony w rozumieniu formalnym tj. przyjętym przez organ administracji publicznej. I wyłącznie strona w takim rozumieniu jest uznawana za podmiot, którego dyspozytywna wola rezygnacji ze złożenia odwołania może wywołać skutek wynikający z art. 127 a § 2 k.p.a. tj. ostateczność decyzji. Organ bowiem w tym postępowaniu tj. na etapie realizacji przez strony prawa do zaskarżenia decyzji nie jest uprawniony do badania legitymacji podmiotu ubiegającego się o udział w postępowaniu administracyjnym. Zatem prawa swoje podmiot, który twierdzi, że jest stroną - będzie realizował poprzez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wówczas będzie podlegała badaniu kwestia legitymacji i interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 prawa budowlanego.
Odnosząc się do przepisów ustawy COVID-19, Sąd wskazał, że od dnia 20 marca 2020 r. wprowadzono na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stan epidemii na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. poz. 491 ze zm.). Ze względu na tą wyjątkową sytuację, na mocy art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy COVID-19, wprowadzono zasadę, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Dopiero na mocy ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, przepis ten został uchylony – co oznacza że pomimo braku zniesienia stanu epidemii "odwieszono" bieg terminów procesowych. Terminy te, z ustawy zmieniającej i daty jej publikacji, zaczynają biec ponownie od dnia 23 maja 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 68 ust. 6 tej ustawy terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.
W ocenie Sądu słusznie organ wskazał w niniejszej sprawie, że decyzja Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia 6 kwietnia 2020 r., znak: AB.6740.214.2020.ISZ, uzyskała przymiot ostateczności w dniu 28 kwietnia 2020 r., poprzez wniesienie przez inwestorów oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania i zastosowanie obowiązującego w dniu wydania decyzji - art. 15zzs ust. 9 ustawy COVID-19., który stanowi, iż w okresie stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID organ może wydać decyzję uwzględniającą żądanie strony, należało uznać, iż złożone przez skarżących odwołanie dotyczy decyzji ostatecznej, a zatem w świetle przedstawionej powyżej wykładni jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. W niniejszej sprawie inwestorzy na etapie wydania decyzji stanowili jedyne strony postepowania. Trudno oczekiwać, żeby uzyskawszy pozwolenie na budowę, w świetle 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy COVID-19, wyczekiwali na ustanie stanu epidemii COVID-19 wstrzymując się ze złożeniem oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 127a § 2 k.p.a. W świetle ww. przepisów ustawy COVID-19 złożenie takiego oświadczenia nie wywoływałoby skutku ostateczności decyzji, gdyby w sprawie występowały inne strony w rozumieniu formalnym, lecz w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Podkreślić należy, że skarżący mogą bronić swoich praw poprzez złożenie wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ewentualnie złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji.
Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
E. G., R. G.i, A. S., E. S., H. S., M. S., J. J.-K., M. K., J. R., T. R. i T. P. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie zamiast uwzględnienia skargi, podczas gdy naruszono:
1. art. 134 k.p.a., art. 127a § 2 k.p.a. oraz art. 129 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja organu I instancji stała się ostateczna w dniu 28 kwietnia 2020 r., a co za tym idzie Skarżący wnieśli odwołanie od decyzji ostatecznej i prawomocnej, podczas gdy decyzja ta nie nabyła przymiotu prawomocności i ostateczności z powodu ujawnienia się strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu przed' organem I instancji i która miała prawo złożyć odwołanie od tej decyzji w terminie 14 dni od poprawnego doręczenia decyzji stronie dopuszczonej formalnie do udziału w postępowaniu; .
2. art. 127a § 1 k.p.a. oraz art. 129 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że zrzeczenie się przez jedną ze stron prawa do wniesienia odwołania pozbawia możliwości wniesienia odwołania stronę niedopuszczoną do udziału w postępowaniu, a ujawnioną już po złożeniu oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez pozostałych uczestników i nieuwzględnienie okoliczności, że stronie pominiętej przysługuje prawo do wniesienia odwołania w terminie 14 dni od daty, w której decyzja została poprawnie doręczona stronie, która zrzekła się odwołania;
3. art. 127a § 2 k.p.a. oraz art. 129 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że zrzeczenie się przez jedną ze stron prawa do wniesienia odwołania jest skuteczne i powoduje, iż decyzja staje się prawomocna i ostateczna, podczas gdy ujawnienie się strony pominiętej już po złożeniu oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania prowadzi do utraty skuteczności takiego odwołania;
4. art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. przez przyjęcie odmiennej interpretacji przepisów postępowania przez te same organy, w trzech postępowaniach dotyczących tych samych stron, w tym samym stanie faktycznym, a w konsekwencji uznanie, że odwołanie Skarżących od decyzji wydanej dla I etapu inwestycji uczestników zostało wniesione od decyzji prawomocnej i ostatecznej w związku z uprzednim złożeniem przez uczestników oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, w przeciwieństwie do dwóch odwołań skarżących od decyzji wydanych dla II i III etapu inwestycji uczestników, które również zostały złożone przez Skarżących z zachowaniem 14-dniowego terminu od dnia doręczenia decyzji Uczestnikom, a po dacie złożenia przez uczestników oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania i odwołania te zostały uznane przez organ II instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i Naczelny Sąd Administracyjny za odwołania wniesione w terminie, w związku z pozbawieniem skuteczności oświadczeń uczestników na skutek ujawnienia się kolejnych stron postępowania, co prowadzi do usankcjonowania istnienia w obrocie prawnym przeczących sobie decyzji, dotyczących tych samych podmiotów i w istocie tego samego przedmiotu postępowania, a tym samym stoi w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej i nieodstępowania przez organy administracji publicznej od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. S. i P. S. wspólnicy Spółki cywilnej pod firmą T. s.c. R. S. i P. S. o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Zasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 124a § 2 k.p.a., art. 129 § 2 k.p.a. i art. 134 k.p.a., a w konsekwencji wadliwe rozstrzygnięcie o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. złożonej od postanowienia Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 lutego 2021 r. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania od decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia 6 kwietnia 2020 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę zespołu budynków jednorodzinnych – Etap I, na rzecz R. S. i P. S., prowadzących działalność gospodarczą jako T. Spółka cywilna R. S. P. S. (dalej: inwestorzy).
Trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki wskutek błędnej wykładni art. 127a k.p.a. niezasadnie zaakceptował rozstrzygnięcie organu odwoławczego, który w zaskarżonym postanowieniu wywiódł niedopuszczalność odwołania z faktu złożenia go od decyzji ostatecznej i prawomocnej.
Mianowicie Sąd zgodził się z wnioskowaniem organu odwoławczego, że w sytuacji gdy inwestorzy - jako jedyne strony biorące udział w postępowaniu – złożyli w terminie oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, to decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna i prawomocna, a tym samym niedopuszczalne było odwołanie wniesione przez skarżących, którzy nie brali udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji.
Stanowisko zaprezentowane przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku nie mogło być zaakceptowane z uwagi na błędną interpretację art. 127a § 2 k.p.a. stanowiącego, iż z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja stała się ostateczna i prawomocna.
W okolicznościach niniejszej sprawy złożone przez inwestorów oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania nie mogły skutkować stwierdzeniem ostateczności i prawomocności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 6 kwietnia 2020 r., skoro w terminie ustawowym złożone zostało odwołanie przez strony pominięte w postępowaniu przed organem pierwszej instancji.
W orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, że strona, która nie brała udziału w postępowaniu może również wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. W takim przypadku termin 14 dni do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.) dla tej osoby liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która w postępowaniu brała udział. W przypadku wielu stron uznaje się ponadto, że kończy się on z upływem terminu dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję. Po upływie tego terminu decyzja organu I instancji staje się ostateczna i korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). Po upływie terminu do wniesienia odwołania dla stron, którym doręczono decyzję, podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu, nie jest jednak pozbawiony ochrony, może bowiem bronić swego interesu prawnego, poprzez żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 15, C.H. Beck 2017; wyroki NSA: z dnia 24 listopada 2010 r. II OSK 1762/09, z dnia 17 października 2019 r. II OSK 2593/18, z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 555/13; z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1978/16; z dnia 23 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1597/17).
Jak wynika z kontrolowanego postanowienia Wojewody z 24 lutego 2021 r., przyjęto w nim na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374) oraz ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875) - wstrzymujących bieg terminów procesowych w okresie stanu epidemii, że od dnia 23 maja do dnia 8 czerwca 2020 r. istniała prawna możliwość wniesienia odwołania, jednakże z uwagi na regulację art. 127a § 2 k.p.a. ustalono, iż decyzja o pozwoleniu na budowę z 6 kwietnia 2020 r. uzyskała przymiot ostateczności w dniu 28 kwietnia 2020 r. w następstwie wniesienia przez inwestorów oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, a zatem odwołanie od niej było niedopuszczalne.
Z kolei Sąd Wojewódzki przychylając się do oceny organu odwoławczego wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że dokonane przez inwestorów – jako strony w rozumieniu formalnym - zrzeczenie się prawa do odwołania było skuteczne, gdyż w sprawie nie występowały inne strony w rozumieniu formalnym, a organ na tym etapie postępowania nie był uprawniony do badania legitymacji podmiotu ubiegającego się o udział w postępowaniu administracyjnym.
Zauważyć trzeba, że chociaż w uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki nie powołał się na stanowisko wyrażone w wyroku z 29 kwietnia 2020 r. II OSK 2180/19, to jednak powtórzył dosłownie zawarty w nim wywód Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym: "Zrzeczenie się prawa odwołania może dotyczyć wyłącznie strony w rozumieniu formalnym tj. przyjętym przez organ administracji publicznej. I wyłącznie strona w takim rozumieniu jest uznawana za podmiot, którego dyspozytywna wola rezygnacji ze złożenia odwołania może wywołać skutek wynikający z art. 127 a § 2 k.p.a. tj. ostateczność decyzji. Organ bowiem w tym postępowaniu tj. na etapie realizacji przez strony prawa do zaskarżenia decyzji nie jest uprawniony do badania legitymacji podmiotu ubiegającego się o udział w postępowaniu administracyjnym. Zatem prawa swoje podmiot, który twierdzi, że jest stroną - będzie realizował poprzez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wówczas będzie podlegała badaniu kwestia legitymacji i interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 prawa budowlanego."
Nie podzielając takiego rozumienia art. 127a k.p.a. należy przede wszystkim zaznaczyć, iż w orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że odwołanie może wnieść podmiot formalnie nie biorący udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a wówczas obowiązkiem organu odwoławczego jest zweryfikowanie legitymacji procesowej osoby, która powołując się na swój interes prawny składa środek zaskarżenia (por. wyroki NSA z 1 października 2021 r. II OSK 169/21, 6 listopada 2020 r. II OSK 2674/20).
Jak zaznaczono w wyroku NSA z 17 października 2019 r. II OSK 2593/18, kto nie został dopuszczony do udziału w danym postępowaniu, może żądać oceny swojego przymiotu strony, poprzez złożenie odwołania od decyzji kończącej to postępowanie.
W wyroku z 6 listopada 2020 r. II OSK 2674/20 Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadając się w przedmiocie interpretacji art. 127a § 1 i 2 k.p.a. wskazał, że zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania przez inwestora, uznanego wadliwie za jedyną stronę postępowania, nie może doprowadzić do uznania decyzji za ostateczną i prawomocną, gdyż oznaczałoby to pozbawienie udziału w postępowaniu stron, które nie z własnej winy, formalnie nie brały udziału w sprawie.
Tylko w przypadku gdy inwestor jest jedyną stroną postępowania złożenie przez niego oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania może doprowadzić do tego, że decyzja stanie się ostateczna i prawomocna (por. też wyrok NSA z 29 sierpnia 2019 r. II OSK 873/19).
Uznając za trafną przytoczoną wykładnię art. 127a § 1 i 2 k.p.a. przyjąć należało, że w przypadku wielości stron postępowania skorzystanie z prawa do zrzeczenia się odwołania przez jedną ze stron lub część z nich nie może rzutować na sytuację pozostałych stron, w tym pominiętych przez organ.
Dokonując wykładni art. 127a § 1 i 2 k.p.a. należy pamiętać, że zrzeczenie się prawa do odwołania jest nie tylko odstępstwem od zasadny dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), ale prowadzi też do uzyskania przez decyzję organu pierwszej instancji waloru prawomocności, a więc niezaskarżalności jej do sądu administracyjnego. Wykluczyć zatem należy taką interpretację art. 127a § 1 i 2 k.p.a., która prowadziłaby do naruszenia konstytucyjnego prawa do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji przez każdą ze stron (art. 78 Konstytucji RP) ora prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP).
Nie mogło być zatem zaakceptowane wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że skuteczne jest zrzeczenie się odwołania przez osoby formalnie uznane przez organ administracji za strony postępowania, gdy jednocześnie w sprawie ujawniają się inne strony wnoszące odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. W takiej sytuacji strony postępowania muszą mieć zagwarantowane w pierwszej kolejności prawo do zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji, wydanej bez ich udziału, a dopiero gdy z powodu upływu terminu nie jest to już możliwe, wchodzi w grę zastosowanie trybu nadzwyczajnego przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Wbrew temu co przyjął Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku, oświadczenie inwestorów – jako jedynych podmiotów uznanych za stronę w postępowaniu pierwszoinstancyjnym – nie mogło doprowadzić automatycznie do uzyskania przez decyzję o pozwoleniu na budowę waloru ostateczności i prawomocności w stosunku od stron pominiętych przez organ pierwszej instancji, które złożyły odwołanie.
Zaakcentować trzeba, że zgodnie z art. 127a § 2 k.p.a. decyzja staje się ostateczna i prawomocna z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania "przez ostatnią ze stron postępowania".
Jak słusznie zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 20 lipca 2022 r. II OSK 2202/19, ustawodawca w przepisie art. 127a § 2 k.p.a. posługuje się zwrotem "ostatnia ze stron postępowania", nie zaś ostatni uznawany przez organ I instancji za stronę podmiot. Dlatego w judykaturze przyjęto, że pominięcie strony postępowania przez organ I instancji i wskutek tego złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się odwołania przez wadliwie uznaną za jedyną stronę postępowania nie może wywoływać związanego z takim oświadczeniem skutku dla strony ewidentnie pominiętej przez organ, a będącej stroną.
Wobec powyższego uwzględnieniu podlegały zarzuty kasacyjne, w których podważono wadliwą ocenę Sądu Wojewódzkiego, skutkującą zaaprobowaniem rozstrzygnięcia organu odwoławczego o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania złożonego przez skarżących od decyzji z 6 kwietnia 2020 r.
Nawiązując do argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej nie sposób pominąć tego, że zaskarżony wyrok dotyczy odwołania skarżących złożonego od decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie Etapu I, a w odrębnych postępowaniach rozpatrywane były sprawy w przedmiocie pozwoleń na budowę w zakresie inwestycji Etapu II i Etapu III.
Co ważne, jeszcze przed wydaniem przez Sąd Wojewódzki zaskarżonego wyroku z dnia 2 listopada 2021 r. zapadł prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2021 VII SA/Wa 2271/20, od którego skarga kasacyjna oddalona została wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2021 r. II OSK 547/21 (sprawa pozwolenia na budowę - Etap II) oraz prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2021 r. VII SA/Wa 175/21 (sprawa pozwolenia na budowę – Etap III).
W obu tych wyrokach Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił sprzeciwy inwestorów od decyzji Wojewody Mazowieckiego, którymi uchylono decyzje o pozwoleniu na budowę w zakresie Etapu II i III przedmiotowej inwestycji.
W wymienionym wyroku WSA VII SA/Wa 175/21 stwierdzono, że skorzystanie przez inwestora z prawa zrzeczenia się odwołania nie miało wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania przez podmiot, który w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie uczestniczył, ale obiektywnie był stroną. Wskazano też, że przyjęcie poglądu odmiennego prowadziłoby do naruszenia praw procesowych stron pominiętych, powodując konieczność wznowienia postępowania, w sytuacji gdy istnieją możliwości weryfikacji decyzji w trybie instancji. Przesądzono, że ujawnienie się pominiętej strony postępowania w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania, mające miejsce po złożeniu przez inwestora oświadczenia o zrzeczeniu się odwołania, spowodowało bezskuteczność tego oświadczenia.
W rezultacie przesądzono, że decyzja organu pierwszej instancji nie stała się ostateczna i prawomocna, a organ odwoławczy zasadnie orzekł o jej uchyleniu na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Podobne stanowisko wyrażone zostało w wyroku WSA VII SA/Wa 2271/20 i zaakceptowane następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 547/21.
Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego orzeczenia zaznaczył, że ujawnienie się pominiętej strony na etapie odwołania, już po złożeniu przez inną stronę oświadczenia o zrzeczeniu się odwołania, powoduje odmowę skuteczności tego oświadczenia. Oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do odwołania jest bowiem skuteczne, gdy wniosły je wszystkie strony.
Zdaniem Składu orzekającego, zaprezentowane w powyższym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego rozumienie art. 127a § 1 i 2 k.p.a. powinno być uwzględnione również w niniejszej sprawie, czego Sąd Wojewódzki nie uczynił.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie wziął pod uwagę wspomnianych orzeczeń, wyrażając końcowo taką ocenę spornego zagadnienia, która nie mogła być zaaprobowana. W konsekwencji Sąd Wojewódzki wadliwie orzekł o oddaleniu skargi, podczas gdy kontrolowane postanowienie powinno być uchylone, jako wydane z naruszeniem art. 127a § 1 i 2 oraz art. 134 k.p.a.
Z tych wszystkich względów orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku i zaskarżonego postanowienia, zgodnie z art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a.
-----------------------
18