II OSK 107/23

II OSK 107/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Robert Sawuła /przewodniczący/
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1126/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-08-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 53 ust. 4 pkt 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 § 1, art. 97 § 1 pkt 4, art. 107 § 3, art. 80, art. 140, art. 11, art. 15
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1126/22 w sprawie ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 marca 2022 r. nr KOC/8178/Ar/21 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1126/22, oddalił skargę E. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 24 marca 2022 r., nr KOC/8178/Ar/21 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania spółki E. sp. z o.o. z siedzibą w W. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy nr 109/WZ/ŚRÓ/2021 z 18 listopada 2021 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie nośnika reklamowego, zlokalizowanego przy [...] [...], na działce nr ew. [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...] m.st. W., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ I instancji uzasadniając decyzję odmowną wskazał, że 29 sierpnia 2019 r. E. sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W toku rozpatrywania ww. wniosku ustalono, iż przedmiotowy budynek jest objęty ochroną konserwatorską ze względu na wpis do gminnej ewidencji zabytków. W związku z powyższym, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), wystąpiono do Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu tejże decyzji.
Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał postanowienie z 2 grudnia 2020 r. umarzające postępowanie administracyjne w sprawie jako bezprzedmiotowe. Postanowieniem z 12 lutego 2021 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Postanowieniem z 23 kwietnia 2021 r., nr WZW.515.298.2020.(2), Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. Postanowieniem z 28 września 2021 r., znak DOZ.OAiK.650.792.2021.IG, Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, utrzymał w mocy to postanowienie (omyłkowo wskazano datę wpływu do organu 6 października 2021 r.). W ocenie organu I instancji, brak obligatoryjnego uzgodnienia uniemożliwił wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy.
Odwołanie od tej decyzji wniosła spółka E. sp. z o.o. w W., podnosząc m.in. zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez niezawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia sprawy uzgodnienia decyzji z organem konserwatorskim.
Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Kolegium wskazało na art. 60 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Natomiast z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Kolegium wskazało, że budynek przy [...] [...] w W., na którym planowane było zlokalizowanie przedmiotowego nośnika reklamowego ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków, co stało się powodem odmowy uzgodnienia warunków zabudowy. Biorąc zatem pod uwagę powołane wyżej okoliczności faktyczne i prawne organ uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka E. sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając ją w całości i podnosząc zarzuty naruszenia:
– art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo braku ku temu podstaw prawnych i faktycznych,
– art. 59 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, w której zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem skarżącego,
– art. 61 u.p.z.p. przez utrzymanie w mocy decyzji o odmowie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, pomimo niezweryfikowania przez organ istnienia przesłanek, o których mowa w treści tego przepisu,
– art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. przez niezawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia sprawy uzgodnienia decyzji z organem konserwatorskim,
– art. 7, 8, 15, 77 oraz 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co nie mogło skutkować prawidłowym uzasadnieniem decyzji.
Mając na uwadze powyższe spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że nie sposób uznać za słuszne stanowisko organu, jakoby sam fakt wpisania nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków uzasadniał odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie skarżącego, taka decyzja jest nieprawidłowa i co najmniej przedwczesna. Organ konserwatorski, opiniując decyzję nie ocenił inwestycji całościowo, nie dokonał analizy niezbędnej do wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Skarżąca spółka zarzuciła także organowi odwoławczemu działanie sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do działania organów państwa. Zaskarżone rozstrzygniecie ma bowiem cechy rozstrzygnięcia dowolnego, niemającego oparcia w normach powszechnie obowiązującego prawa. Treść zaskarżonej decyzji sprawia wrażenie, że organ odwoławczy w ogóle nie zwrócił uwagi na powagę podnoszonych przez skarżącą zarzutów, które dotyczyły ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów nałożonych na organ treścią art. 107 § 3 k.p.a., gdyż jest bardzo lakoniczne.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd zaznaczył, że prawomocnym wyrokiem z dnia 28 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2582/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki E. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 28 września 2021 r., znak DOZ-OAiK.650.792.2021.IG w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy.
Sąd podniósł również, że w dacie orzekania przez organ I instancji, jak i przez organ II instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ww. postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego było ostateczne, zatem brak było podstaw do zawieszenia postępowania w tej sprawie. Zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. jest zatem niezasadny.
W ocenie Sądu nie można też zgodzić się z twierdzeniem skarżącej spółki, że sam fakt wpisania nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków uzasadniał odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy. Odmowa ta została bowiem spowodowana brakiem uzgodnienia tej inwestycji przez organy konserwatorskie, które w przeprowadzonym postępowaniu uzgodnieniowym wykazały, że realizacja inwestycji będzie miała negatywny wpływ na zabytkową wartość budynku. Taką ocenę prawną potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 stycznia 2022 r., VII SA/Wa 2582/21. Według Sądu w tej sytuacji ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji nie jest możliwe.
Sąd zaznaczył, że zasadny jest zarzut skargi naruszenia przez Kolegium art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez bardzo lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie narusza też art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła E. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi skarżącej kasacyjnie w sytuacji, w której organy administracji publicznej, mając obowiązek zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie odmowy dokonania uzgodnienia przez MWKZ, nie uczyniły tego,
b. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i 80 k.p.a., art. 140 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 15 k.p.a. przez oddalenie skargi skarżącej kasacyjnie w sytuacji, w której poddana merytorycznej ocenie decyzja SKO, została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, a to wobec braku dostatecznego umotywowania tej decyzji i odniesienia się do wszystkich zarzutów skarżącej kasacyjnie, zawartych w odwołaniu.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Jednocześnie z ostrożności procesowej, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wniesiono także o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia sprawy w przedmiocie skargi skarżącej kasacyjnie na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 28 września 2021 r., znak: DOZ-OAiK.650.792.2021.IG dotyczącej uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 107/23, oddalił wniosek E. sp. z o.o. z siedzibą w W. w przedmiocie zawieszenia postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
W obu zarzutach podnoszone jest naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z odpowiednio: art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i 80 k.p.a., art. 140 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 15 k.p.a. Wypada więc w pierwszej kolejności zaznaczyć, że art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym: "W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części." jest tak zwanym przepisem wynikowym. To zaś sprawia, że naruszenie bądź nienaruszenie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją skuteczności bądź nieskuteczności zarzutów naruszenia innych przepisów wskazanych jako podstawy kasacyjne, którymi w tym przypadku są: 97 § 1 pkt 4 oraz art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i 80 k.p.a., art. 140 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 15 k.p.a.
Mając to na uwadze, należało najpierw poddać ocenie zasadność skargi pod kątem wymienionych wyżej przepisów k.p.a. I tak po pierwsze, przywołanie w podstawie kasacyjnej art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., według którego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, było nieuzasadnione.
W orzecznictwie wskazuje się, że instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w powyższym przepisie "zależy od uprzedniego" świadczy o tym, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji, a zatem zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania (w tym przypadku sądowoadministracyjnego) może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego (por. m.in. wyroki NSA 9.07.2013 r., I OSK 348/12, LEX nr 1374761 oraz z 11.10.2016 r., II OSK 549/15, LEX nr 2169188).
Sąd I instancji właściwie ocenił niecelowość zawieszenia w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wskazując że w dacie wydania zaskarżonej decyzji (24 marca 2022 r.), jak też decyzji organu I instancji (18 listopada 2021 r.) kwestionowane przez skarżącą spółkę postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy było postanowieniem ostatecznym. Wskazał też dodatkowo, że za sprawą prawomocnego oddalenia skargi na postanowienie utrzymujące w mocy odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2582/21, postanowienie to nabrało waloru prawomocności.
Po drugie, również kwestionowana przez skarżącą kasacyjnie ocena zaskarżonej decyzji pod kątem naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i 80 k.p.a., art. 140 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 15 k.p.a. nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Sąd w zaskarżonym wyroku podzielił stanowisko skarżącej dotyczące wadliwości uzasadnienia decyzji Kolegium. Ponadto wypada też oddać rację skarżącej kasacyjnie upatrującej naruszenie przez zaskarżoną decyzję art. 11 k.p.a., z którego jest rekonstruowana zasada przekonywania. Należy jednak za Sądem I instancji stwierdzić, że te wadliwości nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy, na który kluczowy wpływ miała odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, albowiem uzyskanie uzgodnienia organu konserwatorskiego w świetle art. 53 ust 4 pkt 2 u.p.z.p. stanowiło konieczny wymóg ustalenia tychże warunków dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, zaś organ właściwy w sprawie był związany postanowieniem organu uzgadniającego.
Z tych też powodów nieskuteczny okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania w odniesieniu do pozostałych przepisów k.p.a. w nim wskazanych (art. 7, art. 77 § 1 i 80 oraz art. 140 i art. 15 k.p.a.).
Dotychczasowa ocena potwierdza również niezasadność zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. z uwagi, jak już wyżej wskazano, na jego wynikowy charakter, uzależniający skuteczność tego zarzutu od naruszenia przez organ administracji w tym przypadku przepisów postępowania, które mogło mieć, zgodnie z art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a., istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.