II OSK 107/22

II OSK 107/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 222/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-06-15
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 3 § 1, art. 3 § 2, art. 141 § 4, art. 153, art. 174 pkt 1, art. 174 pkt 2, art. 176 § 1 pkt 2, art. 182 § 2, art. 183 § 2, art. 183 § 2, art. 184, art. 193
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 6
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1065
§ 12, § 13, § 19, § 60
Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 222/21 w sprawie ze skargi K. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2021 r., VII SA/Wa 222/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. znak: [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] lipca 2020 r., [...].
Drugą z wymienionych wyżej decyzji Wojewoda umorzył postępowanie z wniosku J. Ł. i K. Ł. (właścicieli działek [...], [...] i [...] obręb [...], przy ulicy [...] w [...]) o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] grudnia 2013 r., [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Miastu Bydgoszcz pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie przyziemia budynku gospodarczego z wyłączeniem werandy (wraz z wewnętrzną infrastrukturą techniczną; wod.-kan. i elektr.) na terenie działki [...], obręb [...], przy ulicy [...] w [...] oraz wymianie istniejącej napowietrznej linii zalicznikowej.
Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 15 czerwca 2021 r. wniósł K. Ł., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucając naruszenie:
– art 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 "Prawa budowlanego" [odnośnie kwestii sposobu przywołania w skardze kasacyjnej aktów prawnych – patrz uwagi niżej w części merytorycznej niniejszego uzasadnienia] przez ich niewłaściwą wykładnię. Zdaniem skarżącego wadliwie przyjęto, że jako właściciel nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu "objętego przedmiotową decyzją" [uwzględniając uzasadnienie skargi kasacyjnej należy przyjąć, że chodzi o obiekt objęty decyzją decyzję Prezydenta z dnia [...] grudnia 2013 r., [...] nie jest stroną postępowania, podczas gdy w związku z ograniczeniami ciążącymi na realizowanej inwestycji, a wynikającymi z art. 6 "prawa o gospodarce nieruchomościami" inwestycja (i wydana decyzja) nie spełnia przesłanek inwestycji celu publicznego, co wprost stanowi o interesie prawnym skarżącego, którego interes prawny wynika z przysługującego mu prawa własności nieruchomości sąsiedniej i wydawania przez organy administracji publicznej decyzji niezgodnych prawem i zmierzających do obejścia prawa;
– art. 1 § 1 i 2 "p.p.s.a." poprzez jedynie pozorne sprawowanie kontroli nad działalnością administracji publicznej. Zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji pominął fakt wydania decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego z rażącym naruszeniem prawa, co z kolei pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem spoczywającym na sądzie administracyjnym, zgodnie z którym ma za zadanie sprawować kontrolę w szczególności pod względem zgodności z prawem działań podejmowanych przez organy administracji publicznej, a to ze względu na wydanie przedmiotowej decyzji na podstawie nieważnej decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego;
– art. 153 "p.p.s.a." poprzez nierespektowanie wytycznych i ustalenia podstawy prawnej formułowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 listopada 2018 r., II OSK 2719/16, bezpośrednio dotyczących dalszego prowadzenia niniejszego postępowania, w tym uznania skarżącego za stronę w przedmiotowym postępowaniu;
– art. 77 ust. 2 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie, podczas gdy zgodnie z tym przepisem, a także ze względu na treść art. 3 § 1 i 2 "PPSA", sądy administracyjne zobligowane są do sprawowania kontroli nad działalnością organów administracyjnych, zaś w sprawie mimo wykazania interesu prawnego przez skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał kontroli i zbadania legalności oraz rzetelności wydanych decyzji administracyjnych.
Wskazując na powyższe pełnomocnik K. Ł. wniosła o "zmianę" zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi skarżącego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i "podjęcie przedmiotowego postępowania", ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik zwróciła się także w imieniu skarżącego o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W motywach skargi kasacyjnej jej autorka argumentowała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przeprowadził należycie kontroli zaskarżonej decyzji. Sąd ten miał pominąć okoliczność, że wydanie "przedmiotowej decyzji" [najpewniej decyzji Prezydenta z dnia [...] grudnia 2013 r, [...] nastąpiło w oparciu o nieważną decyzję dotyczącą lokalizacji inwestycji celu publicznego. Pełnomocnik wywodziła, że skoro Sąd, a także organy "nie uwzględniły faktu, że sporna decyzja o pozwoleniu na przebudowę nie jest inwestycją celu publicznego w myśl art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co ma bezpośredni wpływ na powstanie interesu prawnego skarżącego, to przedmiotowa decyzja jak i zaskarżony wyrok nie mogą się ostać".
Pełnomocnik skarżącego argumentowała też, że "inwestor obszedł możliwość wzięcia udziału skarżącego w postępowaniu, inwestycję realizując jako inwestycję celu publicznego, mimo iż nie spełniała przesłanek określonych art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na zasadach wydania warunków zabudowy Prawo budowlane zapewniało skarżącemu poinformowanie o planowanej inwestycji i czynny udział w postępowaniu. Realizując inwestycję w znacznym stopniu odbiegającą funkcją od sąsiednich zabudowań oraz silnie negatywnie na nie oddziałującą, inwestor uzyskał decyzję lokalizującą inwestycję celu publicznego z dnia [...] lutego 2014r. Nr [...] , znak: [...]. Jedynie z tego względu skarżący był pozbawiony możliwości udziału w postępowaniu".
W skardze kasacyjnej wskazano też, że na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2018 r., II OSK 2719/16 [autorka skargi kasacyjnej podała błędnie "II OSK 2716/2016"] została unieważniona decyzja o lokalizacji celu publicznego z dnia [...] lutego 2014 r., [...] , [...] . Nastąpiło to decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. Skarżący brał czynny udział w postępowaniu zakończonym tą decyzję, składał środki zaskarżenia i z jego inicjatywy zapadł wskazany wyżej wyrok. Pełnomocnik K. Ł. zaznaczyła, że w toku uprzednio prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego skarżącego bez wątpliwości uznawano za stronę postępowania posiadającą interes prawny. Już sam fakt, że "sporna decyzja" [w tym przypadku autorka skargi kasacyjnej miała zapewne na myśli decyzję o lokalizacji celu publicznego z dnia [...] lutego 2014 r.] została wydana z rażącym naruszeniem prawa "stanowi potwierdzenie interesu prawnego skarżącego jako właściciela sąsiadującej nieruchomości".
W motywach skargi kasacyjnej wskazano również, że decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r., [...], dotyczy inwestycji, która objęta jest kilkoma innymi pozwoleniami na budowę; stanowią one integralną całość, są ze sobą nierozerwalnie związane i stanowią kontynuację inwestycji, a całe przedsięwzięcie oparte jest na decyzji lokalizującej inwestycję celu publicznego z dnia [...] lutego 2014 r., [...] , [...] , która na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2018 r., II OSK 2719/16 została unieważniona. Autorka skargi kasacyjnej zauważyła zarazem, przywołując słowa Wojewody, że późniejsza decyzja, to jest decyzja z dnia [...] kwietnia 2014 r., [...] zmieniająca decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r., w sposób fundamentalny zmieniła sposób użytkowania obiektu. Postulowała w tym kontekście, że na całość procesu inwestycyjnego dotyczącego zamierzenia na działce [...] należy spojrzeć kompleksowo jako na próbę obejścia prawa przez inwestora.
Pełnomocnik K. Ł. wywodziła wreszcie, że weryfikacja zarzutów zgłaszanych przez właściciela sąsiedniej nieruchomości powinna być dokonana w toku merytorycznego rozpoznania sprawy. Organy nie dokonały oceny zgromadzonego w sprawie materiału poprzestając na umorzeniu postępowania bez zbadania, czy skarżący jest stroną postępowania i przy uwzględnieniu merytorycznych aspektów sprawy.
Zdaniem autorki skargi kasacyjnej K. Ł. był uprawniony do żądania badania zaskarżonej decyzji pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 "K.p.a.". Istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane "nie jest bowiem uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "P.p.s.a.") wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Rozpoznanie zarzutów skargi kasacyjnej należy poprzedzić pewną uwagą wstępną. Otóż wspomniane wyżej związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wyrażone w art. 183 § 1 P.p.s.a. ma znaczenie nie tylko z perspektywy Sądu, ale także wpływa na obowiązki profesjonalnego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną dla reprezentowanego przezeń podmiotu. Podstawy skargi kasacyjnej wyznaczają granice rozpoznania sprawy w drugiej instancji sądowej. Wyrażają się one we wskazaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przedstawienie podstaw kasacyjnych jest obligatoryjne i powinny być one jednoznacznie sprecyzowane (art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Oznacza to, że należy oczekiwać wskazania przez profesjonalnego pełnomocnika – autora skargi kasacyjnej – przepisów objętych zarzutami, to jest jednostek redakcyjnych aktów prawnych, jak i też sprecyzowania dat i nazw tych aktów oraz ich publikatorów pozwalających na zorientowanie się, którego brzmienia przepisu (ze względu na jego obowiązywanie na przestrzeni czasu) zarzut dotyczy. Co więcej, jeżeli objęte zarzutami przepisy prawa są ogólne i funkcjonują w pewnym kontekście normatywnym (na przykład są to przepisy odwołujące do innych regulacji czy współstosowane z innymi regulacjami) w zasadzie należy oczekiwać również, że stosowne powiązania normatywne zostaną w skardze kasacyjnej wskazane i wyjaśnione. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związanym granicami skargi kasacyjnej, nie może bowiem z urzędu dowolnie badać "otoczenia prawnego" naruszonych przepisów, gdyż mogłoby to niekiedy prowadzić do wyjścia poza podstawy zaskarżenia.
Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna sporządzona przez adwokat-pełnomocnik K. Ł. nie spełnia wyżej opisanych standardów. Rozpatrywany środek zaskarżenia jest sporządzony wręcz dalece niestarannie. Żaden z przywołanych w zarzutach skargi kasacyjnej aktów prawnych nie został należycie wskazany z daty i nazwy. Nie podano też żadnego publikatora urzędowego. Co więcej nawet zwyczajowe skróty nazw aktów prawnych powołane są z błędami, niektóre przepisy nie są doprecyzowane co do jednostki redakcyjnej, a ponad wszystko ogólne regulacje przywołane w skardze kasacyjnej nie zostały należycie powiązane z ich otoczeniem normatywnym, co wpłynęło negatywnie na możliwości merytorycznego badania skargi kasacyjnej.
Rozpoczynając od oceny zarzutu naruszenia art 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 "prawa budowlanego" wskazać należy, że w tym przypadku nie podano daty i nazwy aktu prawnego ani jego publikatora. Nie jest to tymczasem obojętne, tym bardziej, że sprawa dotyczy postępowanie nieważnościowego toczącego się na przestrzeni roku 2020 r., a dotyczącego pozwolenia na budowę z 2013 r. Objęty zarzutem przepis przed wydaniem przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego podlegał nowelizacji. W oparciu o treść skargi kasacyjnej nie można ustalić, jakie brzmienie kwestionowanej regulacji autorka skargi kasacyjnej miała na myśli.
Pomimo powyższego, bacząc aby wyrażone w art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej "Konstytucja") prawo do sądu przysługujące skarżącemu nie doznało uszczerbku, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął – a okoliczności sprawy na to pozwalały – że autorka skargi kasacyjnej przedstawiając zarzut naruszenia "art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20" miała na myśli przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wedle brzmienia ogłoszonego w tekście jednolitym Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 (dalej "P.b."), bez uwzględnienia jednak zmian dokonanych nowelizacją z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 471 z późn. zm. Takie brzmienie wskazanych regulacji było bowiem podstawą wydanych decyzji jak i wyroku.
Zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b. "stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Z kolei w myśl art. 3 pkt 20 P.b. (wedle ustalonego wyżej brzmienia) przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu;".
Naczelny Sąd Administracyjny przeanalizował cały wywód uzasadnienia skargi kasacyjnej. Z przedstawionej argumentacji wynika, że pełnomocnik skarżącego uważa, że K. Ł. powinien być uznany za stronę w postepowaniu zakończonym decyzją Prezydenta z dnia [...] grudnia 2013 r., [...], jako że zamierzenie, co potwierdzono w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o lokalizacji celu publicznego, okazało się nie stanowić inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 "prawa o gospodarce nieruchomościami" [w tym przypadku Naczelny Sąd Administracyjny kolejny raz zmuszony jest zwrócić uwagę, że pełnomocnik skarżącego błędnie określiła nazwę aktu prawnego i nie sprecyzowała jego daty oraz publikatora; należy domniemać, że miał na myśli ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, dalej "u.g.n."].
W szerszym kontekście autorka skargi kasacyjnej zwróciła też uwagę na fakt, że wprawdzie objęte skargą postępowanie nieważnościowe dotyczyło decyzji Prezydenta z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], to jednak należy dostrzegać, że decyzję tą później zmieniono decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., [...] doprowadzając do zmiany sposobu użytkowania obiektu. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie miała tymczasem podstaw, gdyż opierała się na zakwestionowanej przez skarżącego (i unieważnionej) w odrębnym postępowaniu decyzji o lokalizacji celu publicznego z dnia [...] lutego 2014 r., [...] , [...] .
Zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. nie jest zasadny. Wbrew logice prezentowanej w skardze kasacyjnej nie można różnych postępowań i wieńczących je decyzji, nawet jeżeli dotyczą powiązanych zamierzeń, dowolnie utożsamiać czy "łączyć" na potrzeby wywodu prawnego. Na przykład, jak w niniejszej sprawie, powołując się na przedmiot i kontekst jednego postępowania (o ustalenie lokalizacji celu publicznego) nie można formułować żądań dotyczących uznania za stronę oraz wysuwać żądań w innym przedmiotowo postępowaniu (o udzielenie pozwolenia na budowę).
Kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku decyzje z dnia [...] grudnia 2020 r. oraz [...] lipca 2020 r. wydane z zostały w postępowaniu nadzwyczajnym, tzw. nieważnościowym, dotyczącym konkretnej decyzji, to jest: decyzji Prezydenta z dnia [...] grudnia 2013 r., [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Miastu Bydgoszcz pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie przyziemia budynku gospodarczego z wyłączeniem werandy (wraz z wewnętrzną infrastrukturą techniczną; wod.-kan. i elektr.) na terenie działki [...], obręb [...], przy ulicy [...] w Bydgoszczy oraz wymianie istniejącej napowietrznej linii zalicznikowej.
W postępowaniu objętym skargą Wojewoda zdecydował o umorzeniu postępowania wywołanego wnioskiem J. Ł. i K. Ł. , a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Wymienione tu decyzje natomiast – co trzeba podkreślić – nie dotyczyły późniejszej decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., [...] zmieniającej pozwolenie na budowę w kierunku zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu.
Mając na uwadze powyższe należy rozważyć, czy zachodzić mogą jakiekolwiek podstawy, aby można było K. Ł. uznać za stronę postępowania zakończonego decyzją Prezydenta z dnia [...] grudnia 2013 r., [...]. Jest to warunkowane posiadaniem przez niego praw do nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu objętego projektem.
W skardze kasacyjnej w zakresie powyższego problemu nie przedstawiono żadnych argumentów, ani nie przytoczono przepisów, które mogłyby być podstawą do wykreślenia szerszego obszaru oddziaływania inwestycji aniżeli ustaliły organy i zaakceptował Sąd pierwszej instancji. W tym miejscu jeszcze raz trzeba zaakcentować, że obszar oddziaływania obiektu, to zgodnie z art. 3 pkt 20 P.b. "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". Przepis ten wprost odsyła do przepisów odrębnych, ze względu na działanie których obiekt budowlany na jednej działce może powodować, w razie powstania, ograniczenia w zagospodarowaniu innej działki. Tego rodzaju przepisów jest wiele, przykładowo mogą to być § 12, § 13, § 19 czy § 60 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 1225).
W skardze kasacyjnej nie wskazano żadnego przepisu, ze względu na który na nieruchomości K. Ł. miałyby powstać ograniczenia w zagospodarowaniu. K. Ł. jest właścicielem działek [...], [...] i [...], a wedle przyjętych i niezakwestionowanych ustaleń organów sporny budynek gospodarczy znajduje się w odległości około 30 m od granicy działki [...] oraz w odległości około 44 m od budynku oznaczonego literą t, a także ponad 60 m od budynku mieszkalnego na działce [...]. Przypomnieć też trzeba, że wedle zatwierdzonego projektu budowlanego (B. Opis projektowanych robót budowlanych) obejmuje on tylko "przebudowę części budynku gospodarczego z wyłączeniem istniejącej werandy. Wysokość i obrys budynku pozostają bez zmian. Rozstaw okien i pochylenie połaci dachowych nie ulegną zmianie. Celem projektowanej przebudowy jest podzielenie przestrzeni budynku na pomieszczenia magazynowe [...]".
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia z postępowania administracyjnego, nie podważone skutecznie w skardze kasacyjnej, nie pozwalają uznać trafności zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. Nie ma bowiem podstaw, aby zidentyfikować mające oparcie w przepisach oddziaływanie obiektu wedle założeń projektowych zatwierdzonych decyzją Prezydenta z dnia [...] grudnia 2013 r., [...] – na przedmiot własności skarżącego.
Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że bezzasadne i poniekąd niezrozumiałe są wywody skargi kasacyjnej sugerujące, iż odmienne potraktowanie inwestycji na działce [...], to jest jako nie spełniającej przesłanek celu publicznego, znieść może jakieś "ograniczenia ciążące na realizowanej inwestycji" wynikające z art. 6 u.g.n., przez co interes prawny K. Ł. miałby się ujawnić "wprost" (patrz zarzut. 1 na stronie 2 skargi kasacyjnej).
Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że konkretne zamierzenie, objęte projektem zatwierdzonym decyzją Prezydenta z dnia [...] grudnia 2013 r., [...], to tylko przebudowa istniejącego budynku, bez zmiany sposobu jego użytkowania, dla której nie wymagano ani ustalania warunków zabudowy ani lokalizacji celu publicznego. Rozważania dotyczącego tego jaki charakter mają dalsze zamierzenia inwestora na działce [...] nie mają więc znaczenia dla sprawy.
Ubocznie, w celu dopełnienia wywodu, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż miał świadomość, że Miasto Bydgoszcz w odniesieniu do zabudowy na działce [...], później, to jest po wydaniu pierwotnego pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 2013 r., przedstawiło dalsze zamiary inwestycyjne. W szczególności Sąd odnotował, co sporny obiekt – wedle tego co wzmiankuje się w aktach sprawy – objęto kolejną decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., [...] zmieniającą pozwolenie na budowę i przewidującą zmianę sposobu jego użytkowania. Decyzja ta najpewniej (Sąd tego nie przesądza, gdyż nie jest to przedmiotem niniejszej sprawy) opierała się właśnie na zakwestionowanej przez skarżącego decyzji lokalizacyjnej. Trzeba jednak nade wszystko podkreślić, że obecna sądowa sprawa dotyczyła postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności tylko decyzji Prezydenta z dnia [...] grudnia 2013 r., [...]. Zatwierdzono nią konkretny projekt budowlany przebudowy budynku, a przewidziane roboty budowlane, wedle przekonujących ustaleń organów, nie zwiększyły oddziaływania przebudowywanego budynku, a w każdym razie nie spowodowały oddziaływania na nieruchomości skarżącego.
Zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny nie badał merytorycznie. Autorka skargi kasacyjnej nie wskazała daty, nazwy ani publikatora aktu prawnego, który miała na myśli. Sąd rozważył oczywiście, czy przez "p.p.s.a." nie należałoby rozumieć, stosownie do powszechnie przyjętej praktyki, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odstąpił jednak od takiego domniemania, gdyż ustawa ta takich przepisów, jakie wyżej wymieniono, nie zawiera. Wobec daleko idącej niestaranności pełnomocnika, wadliwości przedstawionego zarzutu nie można było więc konwalidować. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że jako sąd związany granicami skargi kasacyjnej może co najwyżej korygować drobne omyłki czy nieścisłości w zakresie formuły podstaw skargi kasacyjnej, jeżeli z treści środka zaskarżenia jednoznacznie wynika jakie były intencje skarżącego kasacyjnie. Rolą sądu drugiej instancji nie jest natomiast dociekanie, jaki akt prawny pełnomocnik miał na myśli.
Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 153 "p.p.s.a.". W tym przypadku nie było wątpliwości, iż pełnomocnik skarżącego miała na myśli art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, więc Naczelny Sąd Administracyjny rozważył ten zarzut merytorycznie. Zgodnie z tym przepisem "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie".
W skardze kasacyjnej wywiedziono, że do naruszenia art. 153 P.p.s.a. doszło "poprzez nierespektowanie wytycznych i ustalenia podstawy prawnej formułowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2719/16, bezpośrednio dotyczących dalszego prowadzenia niniejszego postępowania, w tym uznania skarżącego za stronę w przedmiotowym postępowaniu". Rozumowanie to jest wadliwe. Po pierwsze wyrok II OSK 2719/16 dotyczył innej sprawy administracyjnej, a więc nie można twierdzić, że orzeczenie to było wiążące w niniejszej sprawie na zasadzie art. 153 P.p.s.a. Po drugie, sprawa II OSK 2719/16 dotyczyła postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o lokalizacji celu publicznego, dla której krąg stron ustala się nie w oparciu o art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b., a w oparciu o art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej "K.p.a."). Fakt więc, że uznano status skarżącego jako strony w sprawie o lokalizację celu publicznego, nie musi oznaczać, że automatycznie powinien być uznany za stronę w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę dla określonych robót budowlanych na działce [...]. Po trzecie wreszcie, można zasygnalizować, iż wyrok II OSK 2719/16 odnosił się do decyzji o lokalizacji celu publicznego z dnia [...] lutego 2014 r., [...] , [...] . Została ona wydana później, aniżeli pozwolenie na budowę z 2013 r. i nie mogła być jego podstawą. Decyzja lokalizacyjna z 2014 r. mogła mieć znaczenie dopiero z punktu widzenia dalszych działań inwestora. Jak już zaznaczono, samo pozwolenie na budowę z dnia [...] grudnia 2013 r. uprawniało inwestora tylko do tylko przebudowy budynku i jako takie ze względu na swój charakter nie wymagało przedstawienia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy ani o lokalizacji celu publicznego.
Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 77 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. Zgodnie z przywołanym przepisem ustawy zasadniczej "ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw". Przepis ten gwarantuje każdemu prawo do sądu i w tym sensie uzupełnia treść art. 45 ust. 1 Konstytucji w zakresie prawa dostępu do sądu. Art. 77 ust. 2 Konstytucji wyraża negatywny aspekt prawa do sądu, podczas gdy art. 45 ust. 1 – aspekt pozytywny. Jednocześnie art. 77 ust. 2 Konstytucji statuuje środek ochrony na wypadek naruszenia konstytucyjnych praw i wolności jednostki, w tym również prawa do sądu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaistniałej sytuacji "proceduralnej", a jakiej znalazł się K. Ł., nie miał on zamkniętej drogi do dochodzenia naruszonych wolności i praw. Skarżący chciał zakwestionować w postępowaniu nadzwyczajnym (nieważnościowym) decyzję wydaną dla innego podmiotu. Musiał przy tym wykazać, że decyzja ta ogranicza czy uszczupla jego prawa (co nie musi być związane z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego), gdyż jest to wedle art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. warunkiem uznania go za stronę postępowania legitymowaną do złożenia wniosku z art. 156 K.p.a. Skarżący nie wykazał, a na podstawie materiału zebranego w aktach, organy nie ustaliły, że przebudowa budynku na działce [...] opisana w projekcie budowlanym z 2013 r. spowodowała ograniczenia o charakterze prawnym dla zagospodarowania nieruchomości K. Ł. . Skarżący stosownie do art. 77 § 2 Konstytucji skorzystał z drogi sądowej, lecz przedstawione przez niego argumenty nie pozwoliły na zakwestionowanie stanowiska organów.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.