II OSK 1068/24

II OSK 1068/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Anna Żak /sprawozdawca/
Grzegorz Rząsa
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1494/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2024-01-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Anna Żak (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie z 25 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1494/23 w sprawie ze skargi K. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 29 września 2023 roku, znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od K. M. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 25 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1494/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, dalej "WSA w Krakowie", po rozpoznaniu skargi K. M., uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, dalej "SKO w Krakowie" z 29 września 2023 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Wójt Gminy [...] pismem z dnia 17 lutego 2023r. zwrócił się do Starosty M. o uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz towarzyszących urządzeń infrastruktury technicznej: przyłącza energetycznego NN, przyłącza wody projektowanego ze studni, bezodpływowych szczelnych zbiorników na nieczystości ciekle, alternatywnie przydomowych oczyszczalni ścieków w granicach oznaczonych na załączniku graficznym do projektu decyzji Nr 84/22 z dnia I7.02.2023r o ustaleniu warunków zabudowy na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną – dalej też jako "inwestycja".
Starosta M. postanowieniem z 31 maja 2023 r. odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy na działce nr [...] w miejscowości M. gmina [...] na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną dla wskazanej inwestycji. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskowana działka posiada klaso - użytek S-R IVa, który nie jest gruntem szczególnie chronionym w myśl przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, niemniej jednak jest gruntem rolnym najkorzystniejszym dla rolnictwa na podstawie obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Przedmiotowa działka nigdy nie była zaliczona do terenów przeznaczonych pod jakąkolwiek zabudowę, zawsze stanowiła teren rolny i leży w zwartym kompleksie rolnym.
Podstawą prawną do odmowy uzgodnienia lokalizacji zamierzenia inwestycyjnego jest fakt, że zamierzona inwestycja spowoduje utratę charakteru rolnego dziatki objętej wnioskiem, co wynika z aktualnej treści obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]uchwalonego przez Radę Gminy [...] uchwałą z dnia 03 listopada 2022r Nr [...](dalej też jako "Studium"). Z powyższego wynika, że działka nr [...] w miejscowości M. leży w obszarach "RS" - obszary rolne najkorzystniejsze dla rolnictwa, natomiast w myśl art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczyć grunty oznaczone w ewidencji jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej, przydatności produkcyjnej.
Przesłanką do odmowy uzgodnienia lokalizacji opisanej wyżej budowy jest również fakt, że działka nr [...] w miejscowości M. w nieobowiązującym już planie leżała w obszarze - tereny użytków rolnych, sadowniczych i ogrodniczych, a tym samym przeznaczona pod jakąkolwiek zabudowę, a zdaniem Starosty omawiana inwestycja spowodowałaby utratę charakteru rolnego zarówno wnioskowanej działki, jak i działek sąsiednich, a tym samym zostałby naruszony zwarty kompleks rolny.
Również z treści obowiązującego Studium wynika, że działka nr [...] w miejscowości M. leży w obszarach "RS" - obszary rolne najkorzystniejsze dla rolnictwa.
Ponadto, z analizy danych w omawianym Studium wynika, że polityka przestrzenna na obszarach RS polega na ochronie kompleksów rolniczej przestrzeni oraz wartości przyrodniczych i krajobrazowych terenu oraz intensywnym rolniczym wykorzystaniu terenu, ze znacznym udziałem wyspecjalizowanej gospodarki sadowniczej. Na terenie tym dopuszcza się nową zabudowę zagrodową wyłącznie w przypadkach uzasadnionych obsługą istniejących lub nowo powstających gospodarstw specjalistycznych.
Z mocy art 9 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że postanowienia obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a więc mają istotne znaczenie przy kształtowaniu ładu przestrzennego i ustalaniu obszarów szczególnie chronionych ze względu na wartości składające się na dobro wspólne, a więc m.in. gruntów rolnych (np. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 957/14, wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 42409).
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca K. M., po rozpatrzeniu którego SKO w Krakowie postanowieniem z dnia 29 września 2023 roku, utrzymało w mocy w/w postanowienie Starosty M. z dnia 31 maja 2023 r.
W uzasadnieniu SKO w Krakowie wskazało, że projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez K. M., nie może uzyskać pozytywnego uzgodnienia organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Jak bowiem wynika z danych z rejestru gruntów oraz materiału mapowego, teren planowanej inwestycji, czyli działka nr [...], jedn. ewid. [...] stanowi grunt klasy S-RIVa o powierzchni 0,3036 ha. W rezultacie, przedmiotowy grunt zakwalifikowany został jako grunt rolny, a co za tym idzie zaistniał obowiązek uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organ I instancji w sposób przekonujący stwierdził, że planowane przedsięwzięcie jest nie do pogodzenia z rolnym przeznaczeniem tego terenu, zarówno w nieobowiązującym planie miejscowym wsi M., jak i według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Ponadto Starosta M. zaznaczył, że według Studium, polityka przestrzenna na obszarach RS polega na ochronie kompleksów rolniczej przestrzeni oraz intensywnym, rolniczym wykorzystaniu terenu, ze znacznym udziałem wyspecjalizowanej gospodarki sadowniczej. Dlatego, na przedmiotowym terenie dopuszcza się nową zabudowę zagrodową, wyłącznie w przypadkach uzasadnionych obsługą istniejących lub nowo powstających gospodarstw specjalistycznych, a nie budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych.
Skargę na powyższe postanowienie wniosła K. M.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Sąd w pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt. 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 977 ze zm.) – dalej jako "u.p.z.p." decyzję o warunkach zabudowy wydaje się m.in. po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Dalej Sąd wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zasadą jest więc, że zmiana przeznaczenia terenu może nastąpić przez uchwalenie planu, gdyż przedmiotem decyzji jest określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, a nie zmiana przeznaczenia terenu. Powyższe w odniesieniu do gruntów rolnych i leśnych, potwierdza art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 2409 ze zm.) – dalej jako "u.o.g.r.l.", zgodnie z którym przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zatem właściciel gruntu rolnego w razie braku planu może dążyć do zmiany społeczno-gospodarczego przeznaczenia swego prawa własności, jednak tylko w takich granicach, w jakich prawa własności do tego gruntu nie ograniczają ustawy. Jeśli zatem właściciel – tak jak ma to miejsce na gruncie niniejszej sprawy – dokonuje podziału gruntu rolnego na działki, których wielkość nie uzasadnia racjonalnego wykorzystania rolniczego tych działek, "ustając" przez to podstawy do innego niż rolniczy sposób użytkowania takich gruntów, to skutki podziału całego dzielonego gruntu, w zależności od sposobu jego wykorzystania, winny podlegać ocenie w kategoriach wyznaczanych definicją zmiany przeznaczenia ujętą w art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l., a także powinny być oceniane z uwzględnieniem wielkości obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia, o której mowa w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. Dokonanie podziału gruntu rolnego na małe działki nie zmienia jeszcze przeznaczenia tego gruntu, który, mimo podziału, może nadal być użytkowany rolniczo, a więc zgodnie z przeznaczeniem. Jeśli jednak właściciel podzielonej działki rolnej występuje z wnioskiem o wydanie decyzji dotyczącej zabudowy części takiej działki, wówczas zachodzą podstawy do oceny, co do takiego sposobu zagospodarowania. Następnie Sąd stwierdził, że orzekające w sprawie organy dokonały wadliwej kontroli zaskarżonego postanowienia. Analiza treści uzasadnienia postanowienia Starosty prowadzi bowiem do konkluzji, że zawiera ono pewne sprzeczności, które celnie wykazuje Skarżąca. Z jednej bowiem strony Starosta wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość, która stanowi klaso-użytek S-R IVa nie jest gruntem szczególnie chronionym, z drugiej jednak zaznacza, że podstawą prawną do odmowy pozytywnego uzgodnienia lokalizacji zamierzenia inwestycyjnego jest fakt, że "zamierzona inwestycja spowoduje utratę charakteru rolnego działki objętej wnioskiem, co wynika z aktualnej treści obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], z którego wynika, że działka nr [...] w miejscowości M. leży w obszarach "RS" - obszary rolne najkorzystniejsze dla rolnictwa". Ponadto w jego ocenie przesłanką do odmowy pozytywnego uzgodnienia jest również fakt, że działka nr [...] w nieobowiązującym już planie leżała w obszarze - tereny użytków rolnych, sadowniczych i ogrodniczych, a tym samym nie była przeznaczona pod jakąkolwiek zabudowę, a zdaniem Starosty omawiana inwestycja spowodowałaby utratę charakteru rolnego zarówno wnioskowanej działki, jak i działek sąsiednich, a tym samym zostałby naruszony zwarty kompleks rolny." Sąd wskazał, że ograniczenie się przez ograny dokonujące uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt. 6 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. jedynie do powołania się na zapisy nieobowiązującego już planu miejscowego jak i, co prawda obowiązującego, ale niebędącego przecież aktem prawa miejscowego, studium nie stanowi o wystarczającym rozważeniu przez organy zasadności lub bezzasadności uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organy powinny bliżej odnieść się do istotnych okoliczności faktycznych i wziąć pod uwagę chociażby dokonany wcześniej podział nieruchomości, jego wpływ na ochronę gruntów rolnych, a ponadto oceniając zasadność ochrony przedmiotowego gruntu skonkretyzować precyzyjnie określone dobra czy też wartości, które uzasadniają określony kierunek uzgodnienia lub odmowy uzgodnienia. Sąd nie rozstrzyga tego w jakim kierunku powinno nastąpić uzgodnienie, to bowiem należy do organów, które dokonując tego uzgodnienia będą miały na uwadze zarysowane powyżej okoliczności.
W skardze kasacyjnej SKO w Krakowie, zaskarżyło ww. wyrok w całości zarzucając mu:
- naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2409 - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania postanowienia przez organ odwoławczy ("u.o.g.r.l.) przez błędne jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy obu instancji nie wykazały, że ochrona gruntu rolnego, jakim jest teren inwestycji, uzasadnia odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy;
- naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że uzasadnienie postanowienia Kolegium nie spełnia wymogów tego przepisu;
- naruszenie prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) przez de facto niewskazanie wytycznych, co do dalszego postępowania przez organy przy rozpatrzeniu sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty SKO w Krakowie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i jej oddalenie, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu SKO w Krakowie wskazało, że przedmiotowa działka mająca być terenem opisanej inwestycji jest gruntem rolnym w rozumieniu art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 344, dalej u.g.n.). Grunt na działce mającej być terenem inwestycji stanowi użytek klasy S-R IVa i jest położony w zwartym kompleksie gruntów rolnych, wykorzystywanych na cele rolnicze. Realizacja wnioskowanej inwestycji spowodowałaby utratę charakteru rolniczego nie tylko działki nr [...], ale także działek sąsiednich. Odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uzasadniał fakt, że zarówno w obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jak i aktualnie obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy [...] działka była i jest przeznaczona na cele rolnicze.
Skarżący kasacyjnie zarzucił, że w uzasadnieniu skarżonego wyroku sąd wojewódzki nie wskazał przepisów prawa, które zostały naruszone przez organy obu instancji. Sąd błędnie zastosował art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. oraz art. 107 § 3 k.p.a. stwierdzając, że organy nie uzasadniły wyczerpująco odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie SKO w Krakowie ograniczenie, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. powinno przede wszystkim odnosić się do zwartych kompleksów gruntów będących gruntami rolnymi, bowiem gwarantuje to prawidłowe wykorzystanie gruntów na działalność rolniczą. W ocenie Kolegium stan faktyczny przedmiotowej sprawy nie budzi wątpliwości. Działka nr [...] o pow. 0,3038 ha jest sklasyfikowana jako użytek rolny S-R IVa, a zatem - w świetle art. 92 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. - jest przeznaczona na cele rolne. Natomiast zamierzenie inwestycyjne, o którym mowa w projekcie decyzji o warunkach zabudowy istotnie zmieni przeznaczenie działki i wyłączy ją z produkcji rolnej. Z uzasadnienia postanowień organów obu instancji - wbrew twierdzeniom Sądu - jednoznacznie wynika, że podstawą odmowy pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy był fakt, że działka, na której ma być realizowana inwestycja, leży pośrodku zwartego kompleksu nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i realizacja inwestycji doprowadzi do ograniczenia wykorzystania nieruchomości będącej terenem inwestycji jak i nieruchomości sąsiednich na cele rolne. Pomocniczo organy obu instancji przywołały postanowienia nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla miejscowości M. oraz obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], aby wykazać, że polityka przestrzenna i gospodarcza gminy w zakresie rolniczego wykorzystania zwartego kompleksu nieruchomości, wśród których znajduje się działka nr [...], sklasyfikowanych w ewidencji gruntów jako użytki rolne, nie uległa zmianie od lat i zasadne jest jej kontynuowanie. Wprawdzie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, jednak ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Oznacza to, że organy administracji nie powinny podejmować rozstrzygnięć, które w przyszłości uniemożliwiałyby zrealizowanie ustaleń studium przy uchwalaniu planu miejscowego czy wręcz wymuszały zmianę ustaleń studium przed uchwaleniem planu miejscowego.
W ocenie Kolegium bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jest wcześniejszy podział nieruchomości, z której powstała działka nr [...], skoro dokonany podział w żaden sposób nie zmienia przeznaczenia nieruchomości.
Zdaniem SKO w Krakowie, Sąd I instancji naruszył także art. 141 § 4 p.p.s.a., nie wskazał bowiem przepisów prawa, które organy naruszyły w takim stopniu, że miało to wpływ na uznanie, że postanowienia organów obu instancji są niezgodne z prawem i nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Jedynie z kontekstu uzasadnienia Kolegium wywnioskowało, że Sądowi I instancji chodziło o naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l oraz art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem to z uzasadnienia Sądu I instancji winno jednoznacznie wynikać, które przepisy prawa organ naruszył i w jaki sposób winien je naprawić. Sformułowane w skarżonym wyroku wytyczne co do dalszego postępowania organów obu instancji są na tyle ogólne, że nie wiadomo, w jakim kierunku organ ma prowadzić postępowanie, w szczególności - mając na uwadze, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości - jakie czynności dowodowe organ winien podjąć by zrealizować wytyczne Sądu.
W odpowiedzi na skargę K. M. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Podkreśliła, że działka [...] znajduje się bezpośrednio przy uzbrojonej (woda, prąd, Internet, oświetlenie uliczne) drodze powiatowej, od strony południowej i zachodniej graniczy z nieruchomościami (z których została wraz z działką [...] wydzielona), na których znajdują się pozostałości zdewastowanego starego sadu. W pozostałym otoczeniu zaledwie kilka małych działek jest objętych uprawą, natomiast na większości znajdują się budynki mieszkalne wraz z infrastrukturą. Dokładnie jest to 10 budynków mieszkaniowych oddalonych od przedmiotowej działki o mniej niż 200 m. Od strony północnej w odległości 28 m i 21 m, od wschodniej w odległości 139 m, 174 m, 195 m, od zachodu w odległości 140 m, 141 m, 152 m, 185 m, 192 m. Wśród wymienionych zabudowanych domem mieszkalnym działek co najmniej 6 ma charakter stricte nie rolniczy, ponieważ ich całkowita powierzchnia wynosi odpowiednio: 272 m2, 313 m2, 785 m2, 972 m2, 1511 m2 i 2421 m2, co wskazuje na współczynnik zabudowy jaki występuje w strefie niskiej zabudowy w granicach miasta. W kierunku zachodnim 195 m od działki znajduje się skupisko budynków mieszkalnych przy skrzyżowaniu drogi powiatowej z gminną. Do uznania tego obszaru za zabudowę zwartą brakuje ok. 37 m odległości pomiędzy wybranymi budynkami. Mając na uwadze nazwanie otoczenia przedmiotowej działki "zwartym kompleksem nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne" jest co najmniej nadużyciem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
Trafne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (u.o.g.r.i.l.). Zgodnie z tą regulacją ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szeroko odniesiono się do decyzji o warunkach zabudowy wskazując słusznie, że zgodnie z art.4 ust.1 i 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec tego właściciel gruntu rolnego w razie braku planu może dążyć do zmiany społeczno-gospodarczego przeznaczenia swego prawa własności, jednak tylko w takich granicach, w jakich prawa własności tego gruntu nie ograniczają ustawy. Zgadzając się z tym stanowiskiem Sądu podkreślić jednak należy, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie było postanowienie uzgodnieniowe z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 53 ust. 3 pkt 6 w zw. z ust. 5 u.p.z.p.). Organ orzekając w sprawie wspomnianego uzgodnienia działa w warunkach uznania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 27 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 2624/23, CBOSA). Oznacza to, że organ uzgodnieniowy dokonuje wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu interesu publicznego związanego z ochroną gruntów rolnych a interesem indywidualnym inwestora. Kontrola sądowa rozstrzygnięć wydanych w warunkach uznania administracyjnego ma na celu przede wszystkim zweryfikowanie, czy organ uzgadniający nie przekroczył granic dyskrecjonalnej władzy, jaką wykonuje dokonując uzgodnień.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji wadliwe uznał, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji należy wyeliminować z obrotu prawnego.
Nie można podzielić stanowiska Sądu, że powodem tego jest sprzeczność między stwierdzeniem organu, że przedmiotowa nieruchomość stanowi klaso - użytek S-R IVa i nie jest gruntem szczególnie chronionym, a z drugiej strony organ odmawia uzgodnienia projektu decyzji z uwagi na fakt, że zamierzona inwestycja spowoduje utratę charakteru rolnego działki, ponieważ z obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] wynika, że działka nr [...] położona jest na obszarach "RS"- obszary rolne najkorzystniejsze dla rolnictwa. Nie można także podzielić stanowiska Sądu, że w okolicznościach tej sprawy nie jest wystarczające powołanie się przez organy uzgadniające na treść obowiązującego Studium, które nie stanowi aktu prawa miejscowego.
Po pierwsze grunty IVa, to gleby orne średniej jakości, lepsze (zob. załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów - Dz. U. z 2012 r. poz. 1246 - por. np. wyrok NSA z 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1870/23, CBOSA). Na tle przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.i.l. w utrwalonym już orzecznictwie NSA, wskazuje się, że każdy grunt rolny, również grunty klas bonitacyjnych innych niż klasy I-III, podlega ochronie( zob. np. wyrok NSA z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 34/17; wyrok NSA z 19 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1528/21 oraz wyrok NSA z 25 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 2360/23 – CBOSA). Wprawdzie nie ma generalnego zakazu zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na nierolne i nieleśne, to jednak w/w przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.i.l. wyraża zasadę ograniczania przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Ponadto przepis ten należy odczytywać systemowo a więc także uwzględniając treść art. 6 ust. 1 u.o.g.r.i.l., który stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Wykładnia art. 6 ust. 1 ww. ustawy prowadzi do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy. Słusznie wobec tego w tej sprawie organ pierwszej instancji stwierdził, że choć inwestycja planowana jest na gruncie rolnym stanowiącym klaso-użytek S-R IVa, który nie jest gruntem szczególnie chronionym w myśl ustawy o.g.r.i.l., to jednak jest gruntem rolnym najkorzystniejszym dla rolnictwa na podstawie obowiązującego Studium i podlega ochronie.
Po drugie, w Studium jak to wyżej już wskazano, przedmiotowa działka znajduje się na obszarze rolniczym RS- obszary rolne najkorzystniejsze dla rolnictwa. Studium nie ma faktycznie waloru aktu prawa miejscowego (art. 9 ust.5 u.p.z.p.), ale postanowienia studium z mocy art.9 ust.4 u.p.z.p. są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów, a więc mają istotne znaczenie przy kształtowaniu ładu przestrzennego i ustalaniu obszarów szczególnie chronionych ze względu na wartości składające się na dobro wspólne, a wiec m.in. gruntów rolnych (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2015r. sygn. akt II OSK 957/14). Studium zatem, jako akt określający politykę przestrzenną gminy stanowi istotny element uwzględniany przy ocenie, czy organ uzgodnieniowy nie działał w danej sprawie arbitralnie. Należy w tym miejscu stwierdzić, że art. 9 u.p.z.p. został uchylony przez art. 1 pkt 11 ustawy z 7 lipca 2023 r. (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688) zmieniającej nin. ustawę z dniem 24 września 2023 r. Jednak studia uwarunkowań zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2026 r. i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe (art. 65 ust. 1 ustawy z 7 lipca 2023 r.). Z akt sprawy, nie wynika aby wszedł w życie plan ogólny Gminy [...], wobec tego przepis art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. miał w sprawie zastosowanie.
Po trzecie wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji orzekające w sprawie organy wyjaśniły także, że podział działki nr [...] na działki nr [...], [...], [...] i [...] w miejscowości M. następował na terenach rolnych i inwestor aktem notarialnym nabył działkę nr ew.[...] jako działkę rolną, wobec tego słusznie jako taka została oceniona w niniejszym postępowaniu uzgodnieniowym.
W ocenie NSA, organy orzekające w sprawie orzekając w warunkach uznania administracyjnego przekonująco i jasno uzasadniły swoje stanowisko, według którego planowana inwestycja polegająca na budowie na działce nr ew.[...] dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz towarzyszących urządzeń infrastruktury technicznej jest sprzeczna z celami ochrony gruntów rolnych przewidzianymi w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Tej oceny nie może zmienić argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę kasacyjną, ponieważ okoliczności w niej podane dotyczące zagospodarowania sąsiednich względem działki inwestorów nieruchomości nie były w ogóle przedmiotem rozważań i oceny Sądu pierwszej instancji, nie zostały ujęte we wskazaniach co do dalszego postępowania. NSA nie prowadzi postępowania dowodowego, dlatego stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie mogło wpłynąć na końcowy wynik sprawy.
Ma rację także skarżące kasacyjnie SKO w Krakowie, że sformułowane w skarżonym wyroku wytyczne, co do dalszego postępowania organów obu instancji wbrew treści art.141 § 4 p.p.s.a. są niejasne. Nie wiadomo do jakich jeszcze istotnych okoliczności faktycznych miałby się odnieść organ, skoro dokonany podział nieruchomości rolnej (ostateczna decyzja Wójta Gminy [...] z 27.04.2022r.) w wyniku którego wydzielono działkę [...] został uwzględniony w kontekście ochrony gruntów rolnych, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego postanowienia organu I instancji.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.