II OSK 1067/22

II OSK 1067/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Piotr Broda
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1417/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-12-16
Skarżony organ
Inne~Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1417/21 w sprawie ze skargi X w [...] na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 25 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz X w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 16 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1417/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi X w [...] na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 25 maja 2021 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i zasądził od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.
Zaskarżoną decyzją Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania X w [...] (X) - utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (MWKZ) z 8 stycznia 2021 r. [...] umarzającą postępowanie w sprawie zmiany decyzji własnej z 11 października 2019 r., [...], udzielającej X pozwolenia na prace konserwatorskie: malowanie ścian okrągłej klatki schodowej oraz zmianę oświetlenia w budynku przy ul. [...] w [...], wpisanym do rejestru zabytków decyzją z 20 listopada 1969 r. nr [...] w terminie do 31 grudnia 2020 r.
Minister wskazał, że wniosek o zmianę wpłynął 14 grudnia 2020 r., tj. 17 dni przed upływem terminu ważności pozwolenia z 11 października 2019 r. Podkreślił, że organy uwzględniają aktualny stan faktyczny tj. fakt że termin ważności ww. decyzji upłynął 31 grudnia 2020 r. Zdaniem organu, upływ terminu na jaki została wydana decyzja automatycznie eliminuje decyzję z obrotu prawnego. Decyzja przestaje obowiązywać, wygasa per se i nie ma potrzeby, ani uzasadnienia stwierdzanie jej wygaśnięcia na mocy art. 162 k.p.a. Jedyną przesłanką wygaśnięcia, a więc i eliminacji z obiegu prawnego decyzji terminowej jest upływ czasu, na który została wydana. Po upływie terminu ważności określonego w pozwoleniu, decyzja traci moc prawną. Nie chodzi o nieważność decyzji spowodowaną upływem czasu, ale o ważność decyzji w określonym czasie, w tym znaczeniu, że po upływie wyznaczonego czasu decyzja traci znaczenie prawne i przestaje obowiązywać.
Z podanych przyczyn organ stwierdził niedopuszczalność weryfikacji decyzji, która utraciła ważność, gdyż nie ma możliwości zmiany aktu, którego nie ma w obrocie prawnym. Skoro pozwolenie z 11 października 2019 r. utraciło moc 31 grudnia 2020 r., to w dacie orzekania MWKZ nie istniała możliwość jego weryfikacji. Należało zatem umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ przytoczył art. 35 § 1 k.p.a. i wyjaśnił pojęcie "bez zbędnej zwłoki" w załatwieniu sprawy. Zaznaczył, że zmiana terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego, wbrew twierdzeniu skarżącej, nie może nastąpić automatycznie, bez postępowania wyjaśniającego. W tego typu sprawach termin ważności pozwolenia jest bardzo istotny. Organ "udziela pozwolenia na dany okres, bo obiekty zabytkowe, niejednokrotnie w złym stanie technicznym, środki i metody zastosowane w dacie wydania pozwolenia mogą być niewystarczające, a nawet szkodliwe. Przedłużenie terminu pozwolenia nie mogło być zatem rozpatrzone niezwłocznie (art. 35 § 1 k.p.a.).
Skargą X zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając mu naruszenie: art. 35 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a.; art. 35 § 1 i 2 k.p.a.; art. 8 k.p.a.; art. 105 § 1 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga okazała się zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej podniesione.
Sąd podniósł, że w świetle art. 155 k.p.a. nie jest możliwa zmiana decyzji administracyjnych, mających charakter "związany". Uchylenie lub zmiana decyzji w omawianym trybie może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidział pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na ważny interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Jeżeli natomiast ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzucił określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że decyzja wydana na mocy art. 36 ust 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie jest decyzją uznaniową. Niemniej termin w niej określony ma charakter uznaniowy. Co do zasady istnieje zatem możliwość zmiany takiej decyzji w części dotyczącej terminu na jaki została wydana. Nie daje to jednak podstawy do uchylenia decyzji w zakresie terminu w sytuacji, gdy wniosek w tym przedmiocie został złożony po jego upływie. Organ winien więc brać pod uwagę datę wszczęcia postępowania o zmianę decyzji ostatecznej, a ta jest związana z datą złożenia w tym przedmiocie wniosku, a nie z datą orzekania przez organ, która jest datą przyszłą i niepewną, na którą strona nie ma żadnego wpływu.
Sąd wskazał, że z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że wniosek o zmianę terminu opisanej decyzji został złożony w dniu 14 grudnia 2020 r., a termin jej ważności upływał w dniu 31 grudnia 2020 r. Tym samym należało przyjąć - wbrew stanowisku organów obu instancji - że wniosek został złożony w okresie ważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 11 października 2019 r. udzielającej skarżącej pozwolenia na wymienione prace konserwatorskie. Sąd podkreślił przy tym, że zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.). Podstawę umorzenia postępowania administracyjnego stanowi art. 105 § 1 k.p.a., który zezwala organowi na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Terminem "postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe" w piśmiennictwie obejmuje się przypadki, gdy żądanie strony jest nieaktualne lub wygasło z mocy prawa. O bezprzedmiotowości postępowania można zatem mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że nastąpiło takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej. Przy czym decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny. Odnosząc przedstawioną argumentację do niniejszej sprawy Sąd w konsekwencji stwierdził, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 155 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazał, że po uprawomocnieniu się wyroku obowiązkiem organu wojewódzkiego będzie rozpoznanie merytoryczne wniosku X w [...].
Kończąc Sąd wyjaśnił, że w tej sprawie, ze względu na jej przedmiot, skarżąca nie mogła zgłaszać skutecznie zarzutów w zakresie bezczynności organu w rozpoznaniu jej wniosku o zmianę decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 oraz art. 200 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.
Skargą kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego:
1) art. 36 ust. 1 pkt 1 oraz art. 37 ust.1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 710 ze zm., dalej: u.o.z.) w zw. z § 12 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, cytat: "z dnia 2 września 2018 r."-koniec cytatu, w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2018., poz. 1609, ze zm.) poprzez ich wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że termin ważności pozwolenia wydawanego na podstawie ww. przepisów ma jedynie charakter formalny, kiedy to prawidłowa wykładnia ww. norm powinna prowadzić do wniosków, że termin ten ma charakter materialnoprawny, ponieważ upływ terminu wskazanego w pozwoleniu musi prowadzić do wygaśnięcia okresu, w którym decyzja ma moc obowiązującą, a więc upływ okresu ważności powoduje ten skutek, że po jego upływie nie można już na prawo wynikające z tej decyzji się powoływać;
2) art. 155 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że możliwe jest zastosowanie art. 155 k.p.a. w stosunku do decyzji ostatecznej, której ważność wygasła na skutek upływu terminu, do którego decyzja ta miała obowiązywać, kiedy to organ w niniejszym postępowaniu postąpił prawidłowo, ponieważ art. 155 k.p.a. nie znajduje zastosowania do decyzji terminowej, której ważność wygasła wskutek upływu terminu, do którego została wydana;
3) art. 105 k.p.a. poprzez błędną wykładnię tego przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, poprzez uznanie, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony;
II. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnej oceny, że w sprawie występowały przesłanki do zastosowania ww. przepisu przez organ, kiedy to brak było przesłanek pozwalających organowi na zmianę decyzji ostatecznej, wobec wygaśnięcia praw wynikających z decyzji ostatecznej, która miała być przedmiotem zmiany w niniejszym postępowaniu.
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a tj. art. 155 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że możliwe jest zastosowanie art. 155 k.p.a. w stosunku do decyzji ostatecznej, której ważność wygasła na skutek upływu terminu do którego decyzja ta miała obowiązywać, w sytuacji kiedy wniosek o zmianę decyzji ostatecznej wpłynął do organu przed upływem ww. terminu, kiedy to organ w niniejszym postępowaniu postąpił prawidłowo, ponieważ art. 155 k.p.a. nie znajduje zastosowania do decyzji terminowej, której ważność wygasła wskutek upływu terminu, do którego została wydana - nawet w sytuacji, gdy wniosek o zmianę decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła prawo, złożono jeszcze w okresie obowiązywania decyzji terminowej.
Zdaniem Ministra naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania i prawa materialnego doprowadziły do mylnego stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zaskarżona decyzja zostały wydane niezgodnie z prawem, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do błędnego uchylenia zaskarżonych aktów i wydania skarżonego niniejszą skargą kasacyjną orzeczenia.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz wobec okoliczności, że istota sprawy została w stopniu wystarczającym wyjaśniona, o oddalenie skierowanej w sprawie skargi administracyjnej skarżącej. W przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 188 p.p.s.a., Minister wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz organu od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym również kosztów zastępstwa procesowego.
W udzielonej odpowiedzi na skargę kasacyjną X w [...] wniosła o jej oddalenie jak też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i trafnie zastosował w okolicznościach tej sprawy konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania albowiem nie było uzasadnionych przesłanek do oddalenia wniesionej skargi w trybie art. 151 p.p.s.a.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego w pierwszej kolejności zauważyć należy, że w petitum skargi kasacyjnej pełnomocnik Ministra w zarzucie dotyczącym wadliwej wykładni art. 36 ust. 1 pkt 1 oraz art. 37 ust.1 pkt 1 u.o.z. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 września 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków, dalej jako rozporządzenie wykonawcze, powołał się na błędną datę tego rozporządzenia albowiem jest ono z dnia 2 sierpnia 2018 r., a nie jak wadliwie podniesiono z dnia 2 września 2018 r. Popełniona przez skarżący kasacyjnie organ pomyłka w powyższym zakresie jest traktowana przez Naczelny Sąd Administracyjny jako oczywista omyłka pisarska, skoro precyzyjnie oznaczono jednostkę redakcyjną ww. rozporządzenia wykonawczego. NSA zatem przyjmuje, że skarżącemu kasacyjnie organowi chodzi o wykładnię i zastosowanie § 12 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2018 r. w kontekście zastosowania art. 155 k.p.a.
Przystępując do rozważenia istoty sprawy stwierdzić należy, że zasadnicze znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma wykładnia § 12 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wykonawczego z dnia 2 sierpnia 2018 r., który stanowi, iż pozwolenie na prowadzenie prac konserwatorskich, prac restauratorskich albo badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa albo badań architektonicznych zawiera wskazanie terminu ważności pozwolenia. Niemniej jednak wykładając tę normę należy czynić to w ściśle określonym kontekście sytuacyjnym, wynikającym z okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności z uwzględnieniem tego, że przed upływem terminu ważności pozwolenia zostało złożone podanie o jego zmianę na podstawie art. 155 k.p.a. w zakresie tego terminu, albowiem niesporne jest, że przed upływem terminu ważności pozwolenia z dniem 31 grudnia 2020 r. skarżący w dniu 14 grudnia 2020 r. złożył w organie pierwszej instancji przedmiotowy wniosek.
Konieczne jest zatem rozstrzygnięcie, czy powołany przepis należy rozumieć w ten sposób, że decyzja o pozwoleniu na prowadzenie prac konserwatorskich polegających na malowaniu ścian oraz zmianie istniejącego oświetlenia w budynku przy ul. [...] w [...] wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. przestaje obowiązywać z upływem określonego w niej na podstawie § 12 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia terminu ważności pozwolenia także wtedy, gdy przed upływem tego terminu zostało złożone podanie o zmianę pozwolenia w zakresie określonego w nim terminu ważności.
Odpowiedzi na to pytanie nie daje treść powołanego przepisu. W szczególności nie można przywiązywać nadmiernego znaczenia do faktu, że normodawca użył słowa "ważność", które na gruncie postępowania administracyjnego ma szczególne znaczenie w kontekście zakończenia obowiązywania decyzji administracyjnej poprzez stwierdzenie jej nieważności (art. 156 §1 k.p.a.). Jest bowiem oczywiste, że utrata ważności pozwolenia uregulowana w § 12 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wykonawczego z dnia 2 sierpnia 2018 r. nie wiąże się z jakąkolwiek wadą decyzji administracyjnej, lecz jedynie z upływem czasu. Równie dobrze normodawca mógłby zamiast słowa "ważność" użyć słowa "obowiązywanie" lub "wygaśnięcie", formułując ekwiwalentne do powołanego przepisu zdanie o treści: "wskazanie terminu obowiązywania/wygaśnięcia pozwolenia".
Konieczne jest zatem rozważenie celu § 12 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wykonawczego z dnia 2 sierpnia 2018 r. Celem powołanego przepisu jest określenie warunków pozwolenia na prowadzenie prac konserwatorskich przy zabytku polegających na tym, że pozwolenie takie obowiązuje przez określony czas. Ograniczenie w czasie obowiązywania pozwolenia na prowadzenie prac konserwatorskich, prac restauracyjnych przy zabytku ma racjonalne uzasadnienie z uwagi na potrzebę ochrony zabytków. Wymusza ono w razie niezrealizowania pozwolenia w terminie jego obowiązywania ponowną oceną dopuszczalności z punktu widzenia ochrony zabytku udzielenia pozwolenia nawet na takie same prace konserwatorskie. Taka ponowna ocena może być dokonana w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na prowadzenie prac konserwatorskich przy zabytku w zakresie określonego w niej terminu ważności pozwolenia w trybie art. 155 k.p.a. Jak się powszechnie przyjmuje tryb ten może być stosowany zarówno w przypadku wadliwych decyzji, jak i nie dotkniętych żadnymi wadami (tak m.in. przyjęto w uzasadnieniu uchwały NSA z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09). Jeżeli chodzi o zmianę pozwolenia na prowadzenie prac konserwatorskich przy zabytku w zakresie określonego w tym pozwoleniu terminu jego ważności, jest to przypadek zmiany decyzji niewadliwej. Istotą takiej sprawy jest ocena, czy względy ochrony zabytku nie stoją na przeszkodzie dalszemu obowiązywaniu, przez określony czas, wydanemu pozwoleniu. Brak racjonalnych powodów, aby możliwość takiej zmiany wyłączyć wtedy, gdy podanie o jej dokonanie zostało złożone w czasie obowiązywania pozwolenia. Wymóg uzyskania pozwolenia na prowadzenie prac konserwatorskich przy zabytku niewątpliwie ogranicza prawo wykonywania własności nieruchomości lub innych praw, z których wynika uprawnienie do korzystania z nieruchomości. O ile zatem jest taka możliwość należy ograniczać uciążliwości związane z uzyskaniem takiego pozwolenia. Uwzględniając zaś chociażby wymóg dołączenia do wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie prac konserwatorskich przy zabytku dokumentów wymienionych w § 3 ust. 3 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia wykonawczego z dnia 2 sierpnia 2018 r. możliwość przedłużenia terminu obowiązywania już wydanego pozwolenia zamiast konieczność ponownego uzyskania pozwolenia zmniejsza uciążliwości związane z ochroną zabytków, nie osłabiając jednocześnie tej ochrony.
Istotnym czynnikiem jest także to, że podanie o zmianę pozwolenia na prowadzenie prac konserwatorskich przy zabytku w zakresie określonego w nim terminu ważności pozwolenia zostało złożone przed upływem tego terminu. Świadczy to o tym, że adresat tego pozwolenia działał z należytą starannością w zakresie dbałości o swoje interesy. Niepowodzenie takiej czynności należytej staranności nie może być wynikiem jedynie upływu czasu związanego bardzo często (jak jest szczególnie w rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do postępowania organu pierwszej instancji) z zaniechaniem i wadliwym działaniem organu administracji.
Zauważyć także należy, że w skardze kasacyjnej nie przedstawiono przekonującej argumentacji na rzecz tezy o bezwzględnym ustaniu obowiązywania pozwolenia na prowadzenie prac konserwatorskich przy zabytku po upływie zastrzeżonego w nim terminu ważności i pomimo złożenia przed upływem tego terminu podania o zmianę pozwolenia na podstawie art. 155 k.p.a. w zakresie terminu jego ważności. Powołanie się na wyrok NSA z 7 marca 2007 r. (sygn. akt 1465/05) –patrz strona 6 uzasadnienia kasacji- i następnie na inne wyroki odwołujące się do wyrażonego tam poglądu nie jest trafne. Wyrok z 7 marca 2007 r. został bowiem wydany w sprawie dotyczącej zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie określonego w niej terminu ważności podjętej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.), w której (art. 42 ust. 1 pkt 7) wprost wskazano, że w tego rodzaju decyzji określa się okres jej ważności. Zatem wyrażony we wskazanym wyroku pogląd prawny nie może mieć istotnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie, w której wykładnię przepisu zawartego w akcie wykonawczym, nakładającego obowiązek określenia terminu ważności pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, oparto przede wszystkim na domniemanym celu tego przepisu.
Uwzględniając powyższe NSA uznał, że § 12 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wykonawczego z dnia 2 sierpnia 2018 r. należy rozumieć w ten sposób, że decyzja o pozwoleniu na prowadzenie prac konserwatorskich przy zabytku wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. nie przestaje obowiązywać z upływem określonego w niej na podstawie powołanego przepisu terminu ważności pozwolenia, jeżeli przed upływem tego terminu zostało złożone podanie o zmianę na podstawie art. 155 k.p.a. pozwolenia w zakresie określonego w nim terminu ważności -podobne stanowisko wyrażono w wyrokach NSA z dnia: 18 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2863/17, z dnia 22 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 370/22. Zatem złożenie wniosku przez stronę skarżącą jeszcze w okresie kiedy mogła prowadzić prace określone w pozwoleniu, obligowało organ do jego merytorycznego rozpoznania.
Wobec przedstawionego sposobu rozumienia § 12 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wykonawczego z dnia 2 sierpnia 2018 r. wszystkie podstawy kasacyjne zawierające zarzut naruszenia powołanego przepisu oraz art. 155 k.p.a. pozostają nieusprawiedliwione.
Całkowicie chybiony jest również zarzut kasacji naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 105 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię. Bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. występuje wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracji publicznej. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne - zarówno pozytywne, jak i negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Przy czym bezprzedmiotowe może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (zob. wyroki NSA: z 28 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 825/20, z 20 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2936/21, z 15 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 2517/17. Stanowisko takie prezentowane jest również w doktrynie (zob. P. Przybysz (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023, art. 138). W konsekwencji, postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia, gdyż brak jest materialnego elementu stosunku administracyjnoprawnego. Natomiast w realiach tej sprawy występuje zarówno przedmiot postępowania jak i uprawniony podmiot żądający działania organu na podstawie obowiązujących przepisów prawa, stąd brak było podstaw do zastosowania przez organy konserwatorskie w przedmiotowym postępowaniu konstrukcji prawnej z art. 105 § 1 k.p.a.
Przy uwzględnieniu powyższych rozważań, należy w sposób jednoznaczny uznać, iż zarzuty wniesionego środka odwoławczego naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 155 k.p.a., pozostają również nieusprawiedliwione. Jak już wskazano we wstępnej części tego uzasadnienia Sąd pierwszej instancji zasadnie uchylił zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji skoro w postępowaniu administracyjnym dotychczas nie rozpoznano merytorycznie podania skarżącej o zmianę decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 11 października 2019 r. w zakresie określonego w niej terminu ważności. Przy czym merytoryczne rozpoznanie tego podania powinno polegać na ocenie, czy względy ochrony zabytków nie sprzeciwiają się zmianie terminu ważności pozwolenia.
W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.
Wobec oddalenia skargi kasacyjnej NSA, na podstawie art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 oraz art. 207 § 1 p.p.s.a., zasądził od organu administracji na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.