II OSK 1066/22

II OSK 1066/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński
Jan Szuma
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne
Zabytki
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1419/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-12
Skarżony organ
Inne~Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 39 ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 77, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 184, art. 207 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1419/21 w sprawie ze skargi M. T. na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 14 maja 2021 r., znak: DOZ-OAiK.650.12.2021.MPU-4 w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o pozwoleniu na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1419/21, oddalił skargę M.T. na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 14 maja 2021 r., znak: DOZ-OAiK.650.12.2021.MPU-4, w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o pozwoleniu na budowę.
Powyższym postanowieniem Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (Minister), na podstawie art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (WKZ) z dnia 9 grudnia 2020 r., znak: ZN.UR.5142.3.123.2020, wydane w oparciu o art. 39 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333, zwana dalej: "Pr.bud."), art. 22 ust. 2 i ust. 4, art. 31 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2018 r. poz. 282, zwana dalej: "u.o.z."), uzgadniające, na rzecz J.P., inwestycję polegającą na zmianie sposobu użytkowania części budynku handlowo-usługowego na placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym, w podeszłym wieku wraz z jego przebudową, na działce nr [...] w miejscowości O.
Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyła M.T. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie w sprawie orzeczenia co do istoty sprawy, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego za obie instancje.
Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 3 Pr.bud. w zw. z art. 3 pkt 1 u.o.z., poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przedmiotem uzgodnienia z art. 39 ust. 3 Pr.bud. mogą być tylko roboty budowlane dotyczące zewnętrznego wyglądu zabytku wpisanego do gminnej ewidencji zabytków ("GEZ"), objętego indywidualną ochroną, podczas gdy rzeczone uzgodnienie powinno obejmować wszystkie roboty budowlane (w tym prowadzone we wnętrzu zabytku), jeżeli mogą wpłynąć na posiadaną przez zabytek wartość historyczną;
2) przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, 11, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), względnie lit. b), poprzez oddalenie skargi skarżącej kasacyjnie od rozstrzygnięcia Ministra z dnia 14 maja 2021 r., podczas gdy towarzyszące temu rozstrzygnięciu: brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, pominięcie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów oraz dowolna ocena dowodów w postaci projektu budowlanego oraz ekspertyzy z września 2020 r. powinny skutkować uwzględnieniem skargi; naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania miały zatem istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowały oddalenie skargi skarżącej kasacyjnie, która winna zostać uwzględniona.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że obiekt budowlany w postaci D., zlokalizowany w O., gmina S., na działce o nr [...], zgodnie z zarządzeniem nr 0050.168.2016 wydanym przez Burmistrza Stąporkowa w dniu 31 października 2016 r., nie tylko znajduje się na obszarze historycznego układu urbanistycznego, ujętego w gminnej ewidencji zabytków (karta adresowa zabytku nieruchomego GEZ_47), lecz objęty jest także ochroną indywidualną (karta adresowa zabytku nieruchomego GEZ_56). W niniejszej sprawie, zdaniem skarżącej, przedmiotem uzgodnienia z art. 39 ust. 3 Pr.bud. przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, powinny być nie tylko roboty budowlane dotyczące zewnętrznego wyglądu przedmiotowego zabytku, lecz także roboty budowlane jakie mają być prowadzone w jego wnętrzu. Inną wartość historyczną (art. 3 pkt 1 u.o.z.) przedstawia obszar historycznego układu urbanistycznego, gdzie przedmiotem ochrony - na co wskazuje sama nazwa - jest wspomniany już układ urbanistyczny, inną zaś wartość historyczną przedstawia zindywidualizowany zabytek nieruchomy. Zakresu ochrony tych dwóch typów zabytków nie powinno się zatem utożsamiać, gdyż zostały one wyodrębnione przez ustawodawcę celowo. Art. 3 pkt 12 u.o.z. stanowi, że historyczny układ urbanistyczny to przede wszystkim przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane lub pojedyncze budynki, rozmieszczone w określonym historycznym układzie. Mamy więc tu do czynienia z wartością chronioną definiowaną przez układ budynków. Natomiast w przypadku konkretnego budynku, jego wartość zabytkową określa nie tylko jego zewnętrzny wygląd, ale też to, co znajduje się w środku. Przyjęcie odmiennego założenia, jakie wynika z zaskarżonego orzeczenia, prowadzi więc do niedającej pogodzić się z celami u.o.z. konkluzji, według której inwestor może wykonywać we wnętrzu zabytku objętego indywidualną ochroną wszystko, co tylko zechce, co w zasadzie może oznaczać pozbawienie zabytku jego wartości historycznej w całości lub w części (art. 4 pkt 2 i 3 u.o.z.). Wnosząca skargę kasacyjną podniosła także, że ze stanu faktycznego sprawy wynika, że wnętrze ww. zabytku i niektóre jego elementy zewnętrzne na przestrzeni lat zostały całkowicie przebudowane lub rozebrane. Między innymi, od strony północnej zlikwidowano schody kamienne w bramie wlotu na dziedziniec wewnętrzny. Ich rozbiórka posłużyła do przedłużenia sklepu spożywczego, który znajduje się w zabytku. Następnie rozebrano bramę wjazdową i wstawiono w tym miejscu nowe okno. Rozebrano też część ściany nośnej budynku, by dokonać połączenia z dawnym budynkiem piekarni i sklepu, aby przedłużyć istniejący sklep. Ze znajdującego się w aktach sprawy projektu budowlanego wynika także, że zakres obecnie planowanej przez inwestora przebudowy jest dość znaczący. Wymaga więc rozważenia, czy w świetle dokonanej przez organy oraz WSA interpretacji art. 39 ust. 3 Pr.bud. w zw. z art. 3 pkt 1 u.o.z., uzgodnienie dotyczące jedynie zewnętrznego wyglądu zabytku rzeczywiście jest w stanie spełniać jakąkolwiek rzeczywistą funkcję ochronną zabytku, ujętego wpisem indywidualnym w GEZ oraz czy w wyniku robót budowlanych wykonywanych na przestrzeni lat, a także tych objętych przedmiotowym uzgodnieniem, D. przedstawia jeszcze taką samą wartość zabytkową, jaką posiadał przed tymi robotami. W ocenie skarżącej kasacyjnie wszystkie te okoliczności powinny zostać szczegółowo przeanalizowane przez organy ochrony zabytków w ramach powyższego uzgodnienia, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Skarżąca dodała również, że organy pominęły przy ocenie Ekspertyzę Techniczną Budynku Handlowo-Usługowego z września 2020 r.
Minister podczas rozprawy w dniu 9 kwietnia 2024 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Środek zaskarżenia złożony w przedmiotowej sprawie został oparty na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Ponieważ w niniejszej sprawie są one ściśle powiązane ze sobą będą rozpoznane łącznie.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Niniejsza sprawa, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, dotyczy uzgodnienia przez organy konserwatorskie projektu decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania części budynku handlowo-usługowego na placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i w podeszłym wieku wraz z jego przebudową na działce nr [...] w O. Budynek ten to dawny D. z 1919 r., który został ujęty w gminnej ewidencji zabytków gminy S. (GEZ_56), ponadto znajduje się on na obszarze historycznego układu urbanistyczny Odrowąża (początek XVII-XIX w.), ujętego również w tej ewidencji (GEZ_47).
Zgodnie z art. 39 ust. 3 Pr.bud., w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Przepisy prawa, a w szczególności art. 39 ust. 3 i ust. 4 Pr.bud. nie określają jednak w jakich przypadkach konieczne jest uzgodnienie, a w jakich się uzgodnienia takiego odmawia. Ocena ta pozostawiona jest uznaniu organu ochrony zabytków, które dysponują specjalistyczną wiedzą w tej dziedzinie zwłaszcza, że urzędnicy tych organów posiadają wiedzę specjalistyczną i doświadczenie konserwatorskie, pozwalające na określenie charakteru zabytkowego obiektu (zob. wyrok NSA z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2342/18).
Złożona skarga kasacyjna zmierza do podważenia zapatrywania Ministra, który stwierdził, że "przedmiotem uzgodnienia przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego mogą być wyłącznie te roboty budowlane, które będą miały wpływ na wartości zabytkowe obiektu reprezentowane przez jego skalę, bryłę, formę lub wystrój architektoniczny elewacji. Zatem uzgadnianie na podstawie tego przepisu przez organ ochrony zabytków robót budowlanych, które będą prowadzone wewnątrz budynku ujętego w gminnej ewidencji zabytków jest nieuzasadnione, o ile skutkiem tych robót nie jest ingerencja w ww. cechy i elementy takiego obiektu. Wobec powyższego, z uwagi na formę ochrony przedmiotowego obiektu, prace związane z przebudową jego wnętrza nie są przedmiotem analiz.". W ocenie skarżącej kasacyjnie fakt ujęcia budynku w gminnej ewidencji zabytków, skutkuje, że uzgodnieniu powinny podlegać także roboty budowlane przewidziane we wnętrzu obiektu.
W ocenie Składu orzekającego, stanowisko skarżącej kasacyjnie nie zasługuje na aprobatę. Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje, że tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 u.o.z. może zostać ujęty w ewidencji. Umieszczając zabytek w gminnej ewidencji zabytków, organ gminy urzędowo stwierdza, że obiekt ten charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony nieruchomości. Jednakże należy mieć też na uwadze, jak niewadliwie wskazał Sąd Wojewódzki, że gminna ewidencja zabytków nie jest prawną formą ochrony zabytków. Takimi prawnymi formami są - stosownie do treści art. 7 u.o.z.: 1) wpis do rejestru zabytków, 1a) wpis na Listę Skarbów Dziedzictwa, 2) uznanie za pomnik historii, 3) utworzenie parku kulturowego, 4) ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Wpis do gminnej ewidencji zabytków nie stanowi zatem formy ochrony zabytku, lecz jeden ze sposobów opieki nad zabytkami (zob. wyrok NSA z dnia 25 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1819/20). Na marginesie, w piśmiennictwie gminna ewidencja zabytków zaliczana jest niekiedy do "nienazwanych" form ochrony zabytków. Biorąc pod uwagę charakter wpisu zabytku do gminnej ewidencji zabytków, należy podzielić zapatrywanie Sądu I instancji, iż organy rozpatrujące tę sprawę zasadnie przyjęły, że ocena wpływu planowanych robót budowlanych na przedmiotowy budynek powinna się skupiać na jego elementach zewnętrznych. Przedmiotem uzgodnienia mogą być te roboty budowlane, które będą miały wpływ na wartości zabytkowe obiektu reprezentowane przez jego skalę, bryłę, formę lub wystrój architektoniczny elewacji. Złożona skarga kasacyjna nie podważyła stanowiska Ministra, który odwołał się do art. 2 pkt 1 i art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293) oraz art. 7 pkt 4 u.o.z. Zauważyć trzeba, że najwyższą formą ochrony zabytków jest wpis obiektu do rejestru zabytków. Sporny budynek taką ochroną nie jest objęty. Pomijając, że inna wtedy byłaby forma uzyskania zgody na prowadzenie prac przy zabytku, to okoliczność ta, nie jest bez znaczenia dla stwierdzenia jaki jest dopuszczalny zakres ingerencji organu ochrony zabytków, w przypadku obiektu wpisanego jedynie do gminnej ewidencji zabytków. Dla przypomnienia, w gminnej ewidencji zabytków mogą znajdować się zarówno zabytki wpisane do rejestru zabytków, jak i inne zabytki wymienione w art. 22 ust. 5 pkt 2-3 u.o.z. Naczelny Sąd Administracyjny za niewadliwą uznaje konstatację organu zawartą w zaskarżonym postanowieniu, że uzgadnianie na podstawie art. 39 ust. 3 Pr.bud. przez organ ochrony zabytków robót budowlanych, które będą prowadzone wewnątrz budynku ujętego w gminnej ewidencji zabytków jest nieuzasadnione, o ile skutkiem tych robót nie jest ingerencja w cechy i elementy obiektu (skala, bryła, forma, wystrój architektoniczny elewacji). Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zatem zarzutu naruszenia art. 39 ust. 3 Pr.bud. w zw. z art. 3 pkt 1 u.o.z.
Wobec powyższego również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a., okazał się nieusprawiedliwiony. Oparty on jest zasadniczo na forsowanej przez skarżącą kasacyjnie tezie odnośnie konieczności dokonania analizy wpływu na wartość zabytkową robót budowlanych wykonanych w jego wnętrzu, która nie znalazła akceptacji. Nadto strona, wskazując, że z projektu budowlanego wynika, że zakres obecnie planowanej przez inwestora przebudowy jest dość znaczący, nie konkretyzuje, czy chodzi o roboty wewnątrz obiektu, czy na zewnątrz. Nie odnosi tego do konkretnych rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym, objętym uzgodnieniem. Jak wynika z wydanych postanowień ingerencja w wygląd zewnętrzny ogranicza się głównie do budowy podjazdu dla osób niepełnosprawnych, który nie jest elementem dominującym ani degradującym. Na uwagę zasługuje również fakt, że WKZ dokonał także uzgodnienia planowanej inwestycji na etapie uzyskiwania przez inwestora decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (postanowienie z dnia 24 lutego 2020 r., znak: ZN.UR.5151.49.2020). Nieuprawnione jest także zapatrywanie skarżącej kasacyjnie, że oceną powinna zostać objęta sporządzona ekspertyza techniczna budynku z września 2020 r. Jak zauważył Sąd I instancji, co nie zostało zakwestionowane, zalecenia ekspertyzy nie zostały ujęte w projekcie budowlanym, jej wykonanie miało na celu jedynie ocenę czy konstrukcja przedmiotowego budynku nie stanowi zagrożenia dla ludzi i mienia, jak i środowiska naturalnego. Tylko zakres robót przewidziany w zatwierdzanym przez organ architektoniczno-budowlany projekcie budowlanym może być przedmiotem oceny dokonywanej w ramach współdziałania organów przez wojewódzkiego konserwatora zabytków.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a.