VI SA/Wa 1740/21

VI SA/Wa 1740/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-04-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-06-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jendrzejewska
Aneta Lemiesz
Dorota Dziedzic-Chojnacka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6179 Inne o symbolu podstawowym 617
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II GSK 1460/22 - Wyrok NSA z 2026-01-27
Skarżony organ
Prokurator
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 119 pkt 3, at. 3 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a-c, art. 145 par. 1 pkt 2, art. 134 par. 1, art. 135, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2015 poz 1800
par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 61a, art, 61a par. 1, art. 158 par. 1, art. 156 par. 1, art. 157 par. 3, art. 158 par. 1, art. 57a, art. 158 par. 2, art. 6
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Asesor WSA Agnieszka Jendrzejewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi L. H. na postanowienie Prokuratora Generalnego z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Prokuratora Generalnego na rzecz skarżącego L. H. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] maja 2020 r. Prokurator Generalny (dalej: "organ", "Prokurator"), na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prokuratora Generalnego Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej ("Prokurator Generalny PRL") z [...] sierpnia 1982 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prokuratora Wojewódzkiego w [...] ("Prokurator Wojewódzki") z [...] czerwca 1982 r., nr [...] , o zwolnieniu L. H. (dalej: "skarżący") ze służby w Prokuraturze Wojewódzkiej w [...].
W uzasadnieniu skarżonego postanowienia organ podniósł, że Prokurator Wojewódzki w [...] decyzją z [...] czerwca 1982 r., wydaną na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 1 i ust. 6 oraz art. 18 ust. 3 obowiązującej uprzednio ustawy z 14 kwietnia 1967 r. o Prokuraturze Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. z 1980 r., nr 10, poz. 30, dalej: "ustawa o Prokuraturze PRL") i w związku z ostateczną decyzją Ministerstwa Pracy, Płac i Spraw Socjalnych Departament Zatrudnienia i Spraw Socjalnych Urzędu [...] z [...] grudnia 1981 r., orzekającą rozwiązanie umowy o pracę z Prokuraturą Wojewódzką w [...] bez wskazania terminu tego rozwiązania i z przyczyn w niej określonych, zwolniono skarżącego ze służby w Prokuraturze Wojewódzkiej w [...] z zachowaniem trzymiesięcznego terminu wypowiedzenia – z dniem 30 września 1982 r.
Prokurator Generalny PRL decyzją z [...] sierpnia 1982 r., działając na podstawie art. 63 ustawy o Prokuraturze PRL w zw. z art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1, obowiązującej ówcześnie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję Prokuratora Wojewódzkiego w [...] z [...] czerwca 1982 r. W uzasadnieniu tej decyzji Prokurator Generalny PRL wskazał na zasadę, zgodnie z którą przepisy ustaw szczególnych wyłączają możliwość stosowania uregulowań generalnych. Przepisy normujące sposób powoływania i zwalniania pracowników prokuratorskich zawarte były w ustawie o Prokuraturze PRL, a w części w niej nieuregulowanej właściwa była ustawa – Kodeks pracy. W ocenie Prokuratora Generalnego PRL, mając na uwadze powyższe, postępowanie w sprawie zwolnienia z pracy w organach Prokuratury PRL nie może spełniać wszystkich wymogów k.p.a., jako prawa ogólnego.
Decyzja z [...] sierpnia 1982 r. stała się przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 17 lutego 1983 r., sygn. akt II SA 1867/82, oddalił tę skargę. W skardze rozpoznawanej przez NSA zarzucono m.in. naruszenie prawa, polegające na przyjęciu, że odmowa złożenia oświadczenia o przestrzeganiu prawa stanu wojennego stanowiła o utracie rękojmi wymaganej na stanowisku aplikanta prokuratorskiego.
W ocenie NSA okoliczności ujęte w notatce z rozmowy między Zastępcą Prokuratora Wojewódzkiego w [...] a skarżącym przeprowadzonej 21 grudnia 1981 r. i oświadczeniu skarżącego z tej daty są wystarczające do stwierdzenia utraty skarżącego rękojmi do pozostania na dotychczasowym stanowisku. W czasie tej rozmowy skarżący zarzucił Rządowi brak szczerości w pertraktacjach z [...], długotrwałe przygotowania do wprowadzenia stanu wojennego
i okazał brak zaufania do autentyczności prezentowanych w środkach masowego przekazu nagrań magnetofonowych z obrad kierownictwa "[...]" w [...]. W oświadczeniu natomiast podkreślił, że nie poczuwa się do obowiązku dodatkowego deklarowania posłuszeństwa normom prawa wojennego, gdyż i tak musi je respektować jako prawnik i pracownik prokuratury, który już wcześniej ślubował należyte wykonywanie swoich obowiązków. NSA wskazał, że okazana przez skarżącego postawa w sposób jednoznaczny odrywa się od celu działalności Prokuratury, polegającego na ochronie i umacnianiu ustroju politycznego i społeczno-gospodarczego PRL (art. 2 ust. 2 ustawy o Prokuraturze). W każdym państwie ochronę ustroju zapewnia się przez stanowienie prawa i jego egzekwowanie, przede wszystkim z pomocą Prokuratury, której funkcjonowanie bazuje na sprawności jednolitości działania. Jednym z podstawowych kryteriów doboru pracowników Prokuratury jest pełne zaufanie do ich władzy i postawy ideowo-politycznej, łącznie składające się na rękojmię należytego wykonywania obowiązków, której nawet osłabienie uzasadnić może zwolnienie pracownika ze służby. NSA wskazał, że ze stosunku skarżącego do obranej przez władze państwowe i polityczne drogi zażegnania niebezpieczeństwa dla bytu Państwa wynika, że nowe uwarunkowania działalności Prokuratury i cele przez nią zrealizowane nie były dla skarżącego czytelne, co więcej – budziły jego nieufność. Z tych faktów nie są skarżącemu stawiane żadne inne zarzuty poza tym, że nie widzi się dla niego miejsca
w Prokuraturze. Sprowadzając istotę merytoryczną sporu do powyższego miernika, NSA uznaje zaskarżoną decyzję za zgodną z konstrukcją przyjętą w art. 1 ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy o Prokuraturze PRL.
Jednocześnie NSA stwierdził, że sam fakt odmowy podpisania przez skarżącego oświadczenia o gotowości stosowania prawa okresu stanu wojennego bez analizy okoliczności odmowy nie jest wystarczającą argumentacją do przyjęcia stwierdzenia, że nie daje on rękojmi należytego wykonania obowiązków aplikanta prokuratorskiego.
W konsekwencji organ podkreślił, że ze względu na ww. wyrok NSA z 17 lutego 1983 r. sygn. II SA 1867/82 zachodziły przeszkody prawne, powodujące niedopuszczalność rozpoznania wniosku.
Dnia 27 kwietnia 2017 r. skarżący złożył, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prokuratora Generalnego PRL
z 1982 r. o zwolnieniu z aplikacji prokuratorskiej L. H. a oraz poprzedzającej ją decyzji Prokuratora Wojewódzkiego wydanych na podstawie art. 13 ówczesnej ustawy o Prokuraturze PRL, wobec stwierdzenia,
iż L. H. nie daje rękojmi należytego wykonywania obowiązków prokuratora – z powodu rażącego naruszenia prawa, mającego charakter deliktu konstytucyjnego na płaszczyźnie przepisów o wolności zrzeszania się i wolności sumienia. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że w związku
z wprowadzeniem stanu wojennego w 1981 r. zażądano od niego natychmiastowego wystąpienia z [...] oraz podpisania tzw. deklaracji lojalności, zaś
w związku z odmową skarżącego oznajmiono o zwolnieniu z pracy, powołując się na przesłankę wskazaną powyżej.
Postanowieniem z [...] maja 2020 r. organ odmówił wszczęcia postępowania
w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prokuratora Generalnego PRL
z [...] sierpnia 1982 r. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w trybie przewidzianym w art. 156 i n. k.p.a., jest bowiem wyłączona w sytuacji, gdy decyzja, której postępowanie to dotyczy, bowiem była przedmiotem rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny na skutek skargi i sąd ten skargę oddalił. Organ podkreślił, że wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę jest rezultatem stwierdzenia niewystępowania wad prawnych uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Jego istotną treścią jest ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona wadliwa z punktu widzenia ustawowych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnej. Po wydaniu wyroku oddalającego skargę niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem
w postępowaniu sądowym sąd badał z urzędu, czy wystąpiły okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. Wyrok oddalający skargę zatem stanowi przeszkodę przedmiotową uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż organ władzy publicznej orzekający w tej sprawie jest związany oceną prawną sądu administracyjnego. Organ wskazał także, że prawidłowość decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawca, była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. W konsekwencji organ stwierdził, że nie zachodzą podstawy do ponownej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji pod kątem naruszenia wolności przynależności do związku zawodowego. Zdaniem organu rozpoznanie decyzji w tym zakresie byłoby dopuszczalne, gdyby przyczyną zwolnienia ze służby skarżącego była przynależność do związku zawodowego. Skoro okoliczność członkostwa wnioskodawcy w [...] nie stanowiła podstawy uznania braku rękojmi należytego wykonywania obowiązków prokuratorskich, to tym samym nie może stanowić ona podstawy kontroli zaskarżonej decyzji. Organ uznał zatem, że uwzględniając podstawę wydania przedmiotowej decyzji oraz związanie powagą rzeczy osądzonej w tym zakresie, brak jest możliwości merytorycznego rozpoznania wniosku.
Powyższe postanowienie stało się w całości przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowienia naruszenie, mające istotny wpływ na treść orzeczenia naruszenie przepisów procedury administracyjnej,
a mianowicie art. 156 k.p.a. i n., jak twierdzi Prokurator w piśmie z 15 stycznia 2020 r., polegające na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prokuratora Generalnego PRL wskutek wydania przez NSA w dniu 17 listopada 1983 r. wyroku oddalającego skargę na decyzję Prokuratora, gdy tymczasem stoi na przeszkodzie w merytorycznym rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego. Ponadto skarżący podkreślił, że w uchwale NSA w Warszawie z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, sformułowana została teza, że tylko ustalenie wystąpienia - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyni rozpoznanie skargi niedopuszczalnym, zaś w pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty albowiem "prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia".
Ponadto skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie, mające wpływ na treść orzeczenia rażące naruszenie prawa materialnego, a mianowicie
art. 13 ustawy – ustawy o Prokuraturze PRL, polegające na przyjęciu, iż zwolnienie
z pracy na tej podstawie prawnej jest uzasadnione i dopuszczalne w sytuacji odmowy podpisania deklaracji o stosowaniu się do przepisów dekretu o stanie wojennym
z 12 grudnia 1981r. i przepisów wykonawczych (tzw. deklaracja), gdy tymczasem
w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2016 r., sygn. akt K 35/08, dekret z 12 grudnia 1981 r. o stanie wojennym jest niezgodny z art 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 31 ust. 1 Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r. oraz art. 15 ust 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich
i Politycznych a zatem przepisy dekretu nie mogły stanowić podstawy do wymuszania składania jakichkolwiek deklaracji, której to okoliczności nie mógł przecież brać pod uwagę NSA, rozpoznając w 1983 r. skargę na decyzję Prokuratora Generalnego PRL - okoliczność ta stanowi zaś podstawę obecnego wniosku
o stwierdzenie nieważności decyzji Prokuratora Generalnego PRL.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Skarżący pismem z 14 lipca 2021 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prokuratora Generalnego PRL i Prokuratora Wojewódzkiego
w [...]. Ponadto wniosek skarżącego dotyczył także rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym lub na rozprawie odmiejscowionej.
Pismem z 1 października 2021 r. organ wskazał, że w jego ocenie w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 158 § 2 k.p.a. Organ wskazał, że zgodnie z tym uregulowaniem, przeszkodą dla wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest upływ 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Przepis ten, który wszedł w życie na mocy ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), zaś przepisu o charakterze przejściowym (art. 2) wynika, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Organ podkreślił, że art. 158 § 2 k.p.a. oraz powiązany z nim przepis art. 156 § 2 k.p.a. mają przy tym charakter bezwzględnie wiążący, a podnoszone w piśmie pełnomocnika skarżącego twierdzenia związane z oceną spełniania przez wprowadzoną regulację sposobu wypełnienia luki prawodawczej, na jaką zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/03, i kontestowanie możliwości zastosowania ich w niniejszej sprawie, są bezprzedmiotowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Jak stanowi art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W kontrolowanej sprawie zaistniała zatem przesłanka do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Przedmiot skargi kwalifikował sprawę do kategorii, o jakich mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Wskazać też należy, że rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie tego przepisu, jest niezależne od woli stron (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1867/17).
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego.
W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.), a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Jako podstawę prawną skarżonego postanowienia Prokurator wskazał art. 61a k.p.a., zgodnie z którym:
"§ 1. Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.
§ 2. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie".
Z treści cyt. wyżej art. 61a § 1 kpa wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienia podania przez osobę, która nie jest stroną. Powyższa przesłanka nie zaistniała w przedmiotowej sprawie, niewątpliwie bowiem skarżący jest stroną postępowania, gdyż był także stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji Prokuratora Generalnego PRL z [...] sierpnia 1982 r., o której stwierdzenie nieważności wnosił. Drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcia postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały przez ustawodawcę skonkretyzowane. W orzecznictwie wskazuje się, że do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne się już toczy albo w sprawie zapadło już rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu, taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie.
Z treści przepisu art. 61a § 1 kpa wynika bowiem obowiązek organu do przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku (zgłoszonego żądania) pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie dopuszczalności zgłoszonego wniosku tylko pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, a przy dokonywaniu tej oceny nie może w szczególności gromadzić dowodów ani czynić ustaleń co do stanu faktycznego.
Ustawodawca nie skonkretyzował przyczyn, które winny być uznane za uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Ta przesłanka wyrażona zwrotem niedookreślonym nie ma swojej ustawowej definicji i każdorazowo winna być oceniana w okolicznościach danej, konkretnej sprawy. Przykładowo wskazywaną w orzecznictwie przyczyną odmowy wszczęcia postępowania są sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. oprócz wskazanych powyżej sytuacji, gdy w tej samej sprawie toczy się już postępowanie administracyjne albo zapadło już w takiej sprawie rozstrzygnięcie, także wtedy, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.
Nie podejmując zatem próby wyczerpującego określenia przypadków wypełniających niedookreślone pojęcie, którym posłużył się ustawodawca w art. 61a § 1 k.p.a. ("inne uzasadnione przyczyny" odmowy wszczęcia postępowania), stwierdzić trzeba, iż pojęcie to należy interpretować zawężająco, mając na uwadze, że zasadą postępowania administracyjnego jest prowadzenie i załatwienie sprawy, a nie uchylanie się od tego działania (tak m.in. WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z 20 listopada 2019 r. sygn. VI SA/Wa 1541/19). Należy zatem zgodzić się z poglądem, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. powinna mieć miejsce wyjątkowo (wyrok NSA z 3 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 821/15, wyrok NSA z 7 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1625/15 publ. CBOSA) i można dodać, że jedynie wówczas, gdy po badaniu wstępnym wniosku nie ma żadnych wątpliwości, że postępowanie nie może być prowadzone z powodu stwierdzenia, jak to trafnie ujmuje Z. R. Kmiecik, pierwotnych przesłanek bezprzedmiotowości postępowania (zob. Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania adminisrtracyjnego, Warszawa 2014 r., s. 211-212; cytowane za: A. Wróbel [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Warszawa 2016 r., 6 wydanie, komentarz do art. 61a § 1 k.p.a., pkt 3 s. 395-396). Przesłanki te bada się, jak już zostało to wyżej zaznaczone, na etapie formalnego badania wniosku, bez potrzeby wnikania w przepisy prawa materialnego, niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy (tak NSA w wyroku z 18 października 2017 r. sygn. II GSK 3985/16).
Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a może mieć zatem miejsce tylko w sytuacjach oczywistych, które nie wymagają analizy sprawy, przeprowadzania czynności wyjaśniających i dowodowych. Natomiast jeśli nie zachodzi stan "oczywistości" bezzasadności żądania albo organ gromadzi dowody i ustala stan faktyczny lub przeprowadza czynności wyjaśniające, to zakończenie postępowania nie może nastąpić postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania.
W judykaturze i doktrynie podnosi się, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest także stwierdzenie przez organ wstępnie badający żądanie, że sąd administracyjny, rozpatrując skargę na decyzję, której dotyczy żądanie, prawomocnym wyrokiem oddalił skargę oraz że podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji powołuje się na te okoliczności, które były przedmiotem badania sądu (przeszkoda przedmiotowa). Orzeczenie sądu cieszy się powagą rzeczy osądzonej i organ administracji nie może dopatrywać się naruszenia prawa tam, gdzie sąd administracyjny orzekł wcześniej o zgodności z prawem. Organ powinien wówczas wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.). Istnienie prawomocnego wyroku oddalającego skargę na decyzję nie jest jednak przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania, jeżeli podmiot występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu. Organ administracji jest wówczas obowiązany rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. – por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, LEX nr 530338.
Jak wskazał NSA w powołanej uchwale z 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09: "W razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania".
NSA podniósł w tejże uchwale także, że: "Wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego rodzi – w świetle przedstawionych wywodów – konieczność wstępnego zbadania przez ten organ przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Dokonanie tego rodzaju ustalenia będzie na ogół wymagało zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku, po to, by stwierdzić czy składniki oceny prawnej sądu posiadającej przymiot powagi rzeczy osądzonej czynią żądanie niedopuszczalnym (stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 k.p.a.)".
We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prokuratora Generalnego PRL z [...] kwietnia 2017 r. skarżący podniósł, że przyczyną wydania decyzji było jego członkostwo w "[...]" i odmowa wystąpienia z tego związku oraz odmowa podpisania tzw. deklaracji lojalności. Skarżący także podniósł, że zaskarżona decyzja także naruszała rażąco prawo, w tym wolności konstytucyjne i ratyfikowane przez PRL międzynarodowe pakty człowieka.
Z wyroku NSA z 17 lutego 1983 r. sygn. II SA 1867/82 natomiast wynika, że nie były zasadne lub wystarczające do rozwiązania ze skarżącym stosunku służby: a. zatajenie w ankiecie personalnej członkostwa w "[...]", b. nieprawidłowe wypełnienie tej ankiety czy c. sam w sobie fakt odmowy podpisania przez skarżącego oświadczenia o gotowości stosowania prawa okresu stanu wojennego.
Natomiast w ocenie NSA okoliczności ujęte w notatce z rozmowy między Zastępcą Prokuratora Wojewódzkiego w [...] a skarżącym przeprowadzonej 21 grudnia 1981 r. i oświadczeniu skarżącego z tej daty są wystarczające do stwierdzenia utraty skarżącego rękojmi do pozostania na dotychczasowym stanowisku. W czasie tej rozmowy skarżący zarzucił Rządowi brak
szczerości pertraktacjach z [...] "[...]", długotrwałe przygotowania do wprowadzenia stanu wojennego i okazał brak zaufania do autentyczności prezentowanych w środkach masowego przekazu nagrań magnetofonowych z obrad kierownictwa "[...]" w [...] W oświadczeniu natomiast podkreślił, że nie poczuwa się do obowiązku dodatkowego deklarowania posłuszeństwa normom prawa wojennego, gdyż i tak musi je respektować jako prawnik i pracownik prokuratury, który już wcześniej ślubował należyte wykonywanie swoich obowiązków. NSA wskazał, że okazana przez skarżącego postawa w sposób jednoznaczny odrywa się od celu działalności Prokuratury, polegającego na ochronie i umacnianiu ustroju politycznego i społeczno-gospodarczego PRL (art. 2 ust. 2 ustawy o Prokuraturze). W każdym państwie ochronę ustroju zapewnia się przez stanowienie prawa i jego egzekwowanie, przede wszystkim z pomocą Prokuratury, której funkcjonowanie bazuje na sprawności jednolitości działania. Jednym z podstawowych kryteriów doboru pracowników Prokuratury jest pełne zaufanie do ich władzy i postawy ideowo-politycznej, łącznie składające się na rękojmię należytego wykonywania obowiązków, której nawet osłabienie uzasadnić może zwolnienie pracownika ze służby. NSA wskazał, że ze stosunku skarżącego do obranej przez władze państwowe i polityczne drogi zażegnania niebezpieczeństwa dla bytu Państwa wynika, że nowe uwarunkowania działalności Prokuratury i cele przez nią zrealizowane nie były dla skarżącego czytelne, co więcej – budziły jego nieufność. Z tych faktów nie są skarżącemu stawiane żadne inne zarzuty poza tym, że nie widzi się dla niego miejsca w Prokuraturze. Sprowadzając istotę merytoryczną sporu do powyższego miernika, NSA uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z konstrukcją przyjętą w art. 1 ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy o Prokuraturze PRL.
Porównując zaś treść wniosku o stwierdzenie nieważności oraz wyroku NSA z 17 lutego 1983 r. sygn. II SA 1867/82, stwierdzić należy, że NSA w powołanym wyroku nie zajmował się badaniem tego, czy zaskarżona decyzja także naruszała rażąco prawo, w tym wolności konstytucyjne i ratyfikowane przez PRL międzynarodowe pakty człowieka. Sąd tylko wskazuje, że dla przykładu Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 marca 2011 r., K 35/08 stwierdził, że dekret z 12 XII 1981 o stanie wojennym jest niezgodny z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 1 Konstytucji PRL z 1952 r. oraz z art. 15 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, a ponadto, iż dekret z 12 XII 1981 o postępowaniach szczególnych w sprawach o przestępstwa i wykroczenia w czasie obowiązywania stanu wojennego jest niezgodny z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 1 Konstytucji PRL oraz z art. 15 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. Trybunał w wyroku tym dowodził, że występujące w dekrecie z 12 XII 1981 o stanie wojennym ograniczenia praw i wolności obywatelskich, polegające na zniesieniu lub ograniczeniu nietykalności osobistej (art. 87 ust. 1 Konstytucji PRL), nienaruszalności mieszkań i tajemnicy korespondencji (art. 87 ust. 2 Konstytucji PRL), prawa zrzeszania się (art. 84 ust. 1 Konstytucji PRL), wolności słowa, druku, zgromadzeń, wieców, pochodów i manifestacji (art. 83 ust. 1 Konstytucji PRL), stanowiły "zaprzeczenie przyjętych przez Polskę zobowiązań wynikających z MPPOiP".
Organ powinien zatem – uwzględniając powołane wyżej orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego powinna nastąpić wyjątkowo, przy wykładni zawężającej, gdy wystąpiły sytuacje oczywiste, "na pierwszy rzut oka", niedopuszczalności postępowania administracyjnego – w takiej sytuacji wszcząć postępowanie i w decyzji je kończącej, rozstrzygnąć, czy skarżona decyzja naruszała prawo, w tym Konstytucję PRL oraz prawo międzynarodowe w sposób rażący. W szczególności organ powinien rozważyć, czy fakt, że w trakcie rozmowy między Zastępcą Prokuratora Wojewódzkiego w [...] a skarżącym przeprowadzonej 21 grudnia 1981 r. skarżący zarzucił Rządowi brak szczerości pertraktacjach z [...] "[...]", długotrwałe przygotowania do wprowadzenia stanu wojennego i okazał brak zaufania do autentyczności prezentowanych w środkach masowego przekazu nagrań magnetofonowych z obrad kierownictwa "[...]" w [...], co NSA uznał jako "okazaną przez skarżącego postawę", która "w sposób jednoznaczny odrywa się od celu działalności Prokuratury, polegającego na ochronie i umacnianiu ustroju politycznego i społeczno-gospodarczego PRL (art. 2 ust. 2 ustawy o Prokuraturze)", nie stanowi naruszenia powyżej wskazanej wolności słowa (art. 83 ust. 1 Konstytucji PRL), co mogło oznaczać "zaprzeczenie przyjętych przez Polskę zobowiązań wynikających z MPPOiP".
Sąd nie uwzględnił przy tym wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Prokuratora Generalnego PRL oraz Prokuratora Wojewódzkiego, gdyż sprzeciwia się temu art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a.
W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (skarga na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie). Przepis art. 135 P.p.s.a. stanowi natomiast, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Użyte w tych przepisach sformułowania "granice danej sprawy" i "granice sprawy, której dotyczy skarga" zakreślają zbliżone ramy prawne. W orzecznictwie wskazuje się, że chodzi tutaj o sprawę w ujęciu materialnym (tak NSA w postanowieniach: z 12 czerwca 2010 r., sygn. akt II FZ 441/12; z 30 stycznia 2015 r., sygn. akt I OZ 43/15). O postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy będzie można zatem mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będzie sprawa wykazująca tożsamość podmiotową i przedmiotową, a także identyczność podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA w składzie siedmiu sędziów z 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99 oraz postanowienia NSA: z 12 czerwca 2012r., II FZ 441/12; z 8 sierpnia 2013 r., I OSK 1651/13; z 24 lipca 2014 r., II OSK 624/14; z 10 października 2014 r., I OZ 828/14).
Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, zaś tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej.
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że istnieje tożsamość podmiotowa w sprawie zakończonych decyzją Prokuratora Generalnego PRL. Nie ma natomiast tożsamości przedmiotowej sprawy.
Należy zatem podkreślić, że przedmiotem niniejszej skargi do sądu nie jest decyzja merytoryczna wydana po przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji czy też decyzja Prokuratora Generalnego PRL, ale postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Rozstrzygnięcie to nie ma wobec tego charakteru rozstrzygającego sprawę co do istoty, ale ogranicza się do stwierdzenia braku podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego. W takim przypadku wskazane rozstrzygnięcia nie zostały podjęte w granicach tej samej sprawy.
Podczas kontroli sądowoadministracyjnej skarżonego w niniejszej sprawie postanowienia, Sąd nie mógłby ocenić prawidłowości wydania decyzji Prokuratora PRL, bo wykraczałoby to poza granice niniejszej sprawy, która obejmuje jedynie formalne badanie przesłanek z art. 61a k.p.a., a zatem nie byłoby też możliwe w toku tego postępowania ewentualne uchylenie tej decyzji w ramach i granicach tej sprawy administracyjnej (por. art. 135 P.p.s.a.).
Sąd nie mógł także uwzględnić wniosku organu, który wskazał, że w jego ocenie w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 158 § 2 k.p.a. Jak bowiem sam organ podniósł, przepis ten wszedł w życie na mocy ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), czyli po dniu wydania skarżonego postanowienia w sprawie. Sąd administracyjny zaś bada zgodność postanowienia z przepisami prawa, które obowiązywały w dniu jego wydania. Zgodnie bowiem z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza, że organy działają na podstawie prawa obowiązującego w dniu wydania skarżonych decyzji czy postanowień.
Rozpoznając sprawę ponownie, organ zastosuje się do powyżej wskazanych w uzasadnieniu wyroku wytycznych Sądu.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach podjęto na zasadzie art. 200 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącego (480 zł), ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800), co daje łącznie kwotę 680 złotych.