II OSK 1064/23

II OSK 1064/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Miron
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Administracyjne postępowanie
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Bd 866/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2022-11-22
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1474
art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 11i ust. 1, art. 12 ust. 1 - 4, art. 11e
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 21 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 866/21 w sprawie ze skargi J. P. oraz M. P. na decyzję Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia 22 sierpnia 2019 r., nr WIR.V.7821.6.2019 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 866/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi J. P. oraz M.P. na decyzję Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia 22 sierpnia 2019 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia 27 marca 2019 r. Starosta [...] działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 11i ust. 1, art. 12 ust. 1-4, 4 c-f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474), dalej: "specustawa drogowa", zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Rozbudowa skrzyżowania ulic: [...]" w M. Wojewoda Kujawsko–Pomorski, decyzją z dnia 22 sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że jego zdaniem kontrolowana decyzja czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Wojewoda stwierdził, że niedopuszczalna jest ocena organów administracji dotycząca racjonalności, czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno - wykonawcze. Oceniając to, czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, zdaniem organu odwoławczego należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Pozbawienie prawa własności stanowi realizację celu publicznego, jakim jest budowa dróg mających służyć polepszeniu komunikacji oraz niezbędnej do ich prawidłowego funkcjonowania infrastruktury technicznej. Wskazano, że zgodnie z art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości.
Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 880/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę J.P. i M. P. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 22 sierpnia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 517/21 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 880/19 i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wykonując zalecenia zwarte w wyroku NSA wezwał organ o wyjaśnienie czy w sprawie objętej skargą J. P. i M. P. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 22 sierpnia 2019 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, doszło do rozpoczęcia budowy na podstawie decyzji zrid, i w jakim terminie to nastąpiło. W odpowiedzi na wezwanie, Wojewoda Kujawsko-Pomorski w piśmie z 24 sierpnia 2021 r. przekazał dokumenty potwierdzające rozpoczęcie budowy na podstawie decyzji zrid oraz zakończenie prac na podstawie protokołu z odbioru końcowego dla inwestycji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy kluczowy okazał się art. 31 ust. 2 specustawy drogowej, zmieniony przez art. 9 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 30 marca 2021 r. (Dz.U. z 2021 r., poz. 784) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 13 maja 2021 r. W nowym brzmieniu art. 31 ust. 2, stanowi, że w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej sąd administracyjny po upływie 60 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu powyższy przepis znajdował zastosowanie, co skutkuje stwierdzeniem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że wydał wyrok po uwzględnieniu wiążących zaleceń wskazanych w wyroku NSA z 8 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 517/21, uwzgledniającym skargę kasacyjną. Burmistrz Miasta i Gminy M. w zawiadomieniu z 10 lipca 2020 r. poinformował o zamierzonym przystąpieniu do wykonania robót budowlanych, na podstawie uzyskanego pozwolenia z 13 lipca 2020 r. O zrealizowaniu inwestycji dowodzi Protokół odbioru końcowego dla inwestycji, spisany 30 lipca 2021 r. w M. W części II pkt 2 protokołu wskazano, że roboty zostały wykonane w okresie od 9 lipca 2020 r. (przekazanie placu) do 3 lipca 2021 r. Wobec powyższego, wdrożone przez Sąd, zgodnie z zaleceniami Sądu drugiej instancji, postępowanie wyjaśniające, potwierdziło, że doszło nie tylko do rozpoczęcia budowy, ale realizacja przedsięwzięcia została zakończona. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że bezsporne jest, iż w sprawie upłynęło 60 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi. Roboty zostały wykonane w okresie od 9 lipca 2020 r. (przekazanie placu) do 3 lipca 2021 r. Zakończenie budowy drogi powoduje zastosowanie przez WSA w Bydgoszczy w zakresie rozstrzygnięcia wyroku ograniczenia z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej. Pomimo, że w sprawie wystąpiły okoliczności przemawiające za uwzględnieniem skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, co stwierdził Sąd drugiej instancji w uzasadnieniu wyroku, Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę, w związku z upływem 60 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi mógł stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wniosek o wydanie decyzji zrid podpisał Burmistrz Miasta i Gminy M. będący zarządcą drogi gminnej. Decyzja Wojewody Kujawsko–Pomorskiego z dnia 22 sierpnia 2019 r., którą utrzymana została w mocy decyzja Starosty [...] z dnia 27 marca 2019 r., została wydana z naruszeniem art. 19 ust. 1, art. 25 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 11a specustawy drogowej poprzez wydanie decyzji organu pierwszej instancji na podstawie wniosku Burmistrza Miasta i Gminy M., gdy w tej sprawie wniosek o jej wydanie powinien pochodzić od zarządcy drogi powiatowej – Zarządu Powiatu [...]. Inwestycja objęta zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzją zrid wydaną w pierwszej instancji odnosiła się do rozbudowy skrzyżowań ulic w M., z których dwie stanowią drogi gminne, zaś dwie kolejne – drogi powiatowe. Uwzględniając charakter i zakres przedmiotowej inwestycji, wniosek nie pochodził od właściwego zarządcy drogi, ponieważ w sprawie chodziło o rozbudowę skrzyżowania dróg zarówno gminnych, jak i powiatowych. W tej sytuacji należało uwzględnić dyspozycję art. 25 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W aktach przedmiotowej sprawy brak było dokumentów na potwierdzenie, że między Zarządem Powiatu [...] jako zarządcą dróg powiatowych, a Burmistrzem Miasta i Gminy M. zostało zawarte porozumienie w trybie przepisów art. 4 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. W ocenie Sądu pierwszej instancji, z uwagi na powyższe, Burmistrz Miasta i Gminy M. nie mógł być wnioskodawcą wydania zrid z racji zakresu przedmiotowego przedsięwzięcia i konieczności uwzględnienia treści art. 25 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz w zw. z art. 19 ust. 1 specustawy drogowej. Skierowanie decyzji zrid do Gminy M. stanowi wystąpienie przypadku ujętego w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Powtarzając stanowisko Sądu drugiej instancji, Starosta [...] w tej sytuacji powinien odmówić wszczęcia postępowania, albowiem było to uzasadnione dyspozycją art. 61a § 1 k.p.a., skoro wniosek o wydanie decyzji zrid pochodził od osoby, która nie mogła być stroną tego konkretnego postępowania. Utrzymanie przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego w mocy decyzji zrid dotkniętej wadą kwalifikowaną oznaczać mogłoby z kolei rażące naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w sprawie znalazło zastosowanie ograniczenie ze specustawy drogowej możliwości wzruszenia decyzji zrid w postępowaniu sądowoadministracyjnym wyrażone w art. 31 ust. 2 tej ustawy. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w judykaturze wskazuje się, że jeżeli decyzja zrid jest dotknięta wadami określonymi w art. 145 § 1 k.p.a., czy art. 156 § 1 k.p.a. to wobec ziszczenia się na dzień orzekania przesłanek określonych w art. 31 ust. 2 specustawy drogowej, sąd administracyjny nie może zaskarżonej decyzji uchylić, a jedynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", może stwierdzić wydanie jej z naruszeniem określonych przepisów prawa.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła J. P., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 7 oraz art. 31 specustawy drogowej w związku z § 77, § 113 ust. 7, § 168 – 170 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez brak stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (względnie: brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji) także z tego powodu, że w niniejszej sprawie doszło do naruszeń prawa materialnego (przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie), a mianowicie zatwierdzenia projektu budowlanego, w którym zaprojektowano zjazdy z drogi, niespełniające wymagań: bezpieczeństwa ruchu na drodze, widoczności, wymiarów pojazdów, dla których zostały przeznaczone oraz wymagań ruchu pieszych, a także poprzez ich zaprojektowanie w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w związku z art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i w zw. z art. 2, art. 21 § 1 i 2, art. 64, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (względnie: brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji) także z tego powodu, że w niniejszej sprawie doszło do naruszeń prawa materialnego – błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania cyt. przepisów, albowiem organy rozpoznając niniejszą sprawę nie uwzględniły uzasadnionych interesów i prawa własności skarżącej, w szczególności dokonując wykładni przepisów w sposób naruszający konstytucyjne zasady proporcjonalności, demokratycznego państwa prawnego, ochrony prawa własności, czego skutkiem było pozostawienie w obrocie prawnym decyzji naruszającej prawo własności skarżącej, odmawiającej udzielenia ochrony jej uzasadnionym interesom, albowiem zatwierdzono decyzję, na podstawie której prawo własności działki skarżącej ograniczono z 379 m2 do 330 m2, w związku z czym uniemożliwiono swobodne przemieszczanie się na tej działce, możliwość parkowania oraz wykonywania w sposób bezpieczny manewru wyjeżdżania z nieruchomości, czym naraża się właścicieli nieruchomości (w tym skarżącą) na niebezpieczeństwo (pomimo, że cel publiczny mógł zostać zrealizowany w inny sposób niż poprzez pozbawienie skarżącej prawa do nieruchomości), a także poprzez brak weryfikacji ze strony organów, czy możliwe jest wykonanie inwestycji w innym kształcie niż zaproponowany przez inwestora, pomimo licznych podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania uwag co do kształtu proponowanego rozwiązania (np. poprzez zastąpienie ronda sygnalizacją świetlną, bądź zmniejszeniem pierścienia ronda albo zlikwidowaniem dodatkowego pasa ruchu), w tym poprzez pominięcie uwag stron i postulowanych zmian rozwiązania projektowego;
3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 7 oraz art. 31 specustawy drogowej w zw. z § 77, § 113 ust. 7, § 168 – 170 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozpoznania zarzutów skargi i oceny sądu m.in. w zakresie:
a) braku spełnienia wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, widoczności, wymiarów pojazdów, dla których zostały przeznaczone oraz wymagań ruchu pieszych, a także poprzez ich zaprojektowanie w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego;
b) braku uwzględnienia uzasadnionych interesów i prawa własności skarżącej;
c) naruszenia konstytucyjnych zasad: proporcjonalności, demokratycznego państwa prawnego, ochrony prawa własności;
d) ograniczenia działki skarżącej powodującego brak możliwości przemieszczania się na tej działce, braku możliwości parkowania oraz wykonywania w sposób bezpieczny manewru wyjeżdżania z nieruchomości;
e) braku weryfikacji i rozważenia wykonania inwestycji w innym kształcie niż zaproponowany przez inwestora, braku rozważenia uwag skarżącej co do kształtu proponowanego rozwiązania (np. poprzez zastąpienie ronda sygnalizacją świetlną, bądź zmniejszeniem pierścienia ronda albo zlikwidowaniem dodatkowego pasa ruchu);
f) pominięcia uwag stron i postulowanych zmian rozwiązania projektowego.
Mając powyższe na uwadze wniesiono o wydanie orzeczenia na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia 22 sierpnia 2019 r. oraz decyzji Starosty [...] z dnia 27 marca 2019 r., ewentualnie o stwierdzenie wydania decyzji Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia 22 sierpnia 2019 r. oraz decyzji Starosty [...] z dnia 27 marca 2019 r. z naruszeniem prawa także z powodów naruszeń przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami wniesionej skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zarzuty kasacyjne sformułowane w punkcie pierwszym oraz drugim skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skarżącej dotyczących braku weryfikacji ze strony organów, czy możliwe jest wykonanie inwestycji w innym kształcie niż zaproponowany przez inwestora, pomimo podnoszonych przez skarżącą uwag co do proponowanego rozwiązania (np. poprzez zastąpienie ronda sygnalizacją świetlną bądź zmniejszeniem pierścienia ronda albo zlikwidowaniem dodatkowego ruchu, w tym poprzez pominięcie uwag stron i postulowanych zmian rozwiązania projektowego) podnieść należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że organ administracji prowadząc postepowanie w trybie specustawy drogowej nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ jest związany (por. np. wyr. NSA z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1332/21). W konsekwencji, organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Z przepisów specustawy drogowej wynika bowiem jednoznacznie, że to inwestor decyduje o przebiegu trasy oraz najkorzystniejszych, z jego punktu widzenia, rozwiązaniach lokalizacyjnych i techniczno-organizacyjnych. Za prawidłowość opracowania pod względem technicznym odpowiada natomiast projektant drogi. Podkreślenia przy tym wymaga, że ustawodawca nie nałożył na inwestora obowiązku rozważenia i przedstawienia alternatywnych rozwiązań i wariantów przebiegu drogi, co w konsekwencji oznacza, że organ rozpoznający wniosek dokonuje jedynie sprawdzenia, czy spełnia on ustawowe wymogi - jest kompletny, inwestor uzyskał stosowne uzgodnienia, opinie i zezwolenia - oraz czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i dotyczy dróg publicznych. Pozytywna ocena w tym zakresie nie pozwala organom na inne rozstrzygnięcie niż wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przedstawionej w badanym wniosku.
W sprawie niniejszej w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadzone w sprawie postępowanie uwzględniało zasady określone w specustawie drogowej, a kontrolowana decyzja czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Organ drugiej instancji podkreślił szczególny charakter postępowania w przedmiocie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie specustawy drogowej wskazując m.in., że to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz rozwiązaniach technicznych i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie techniczno-wykonawcze. Skoro przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, a ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca, brak zmiany przebiegu inwestycji drogowej uwzględniającej argumentację skarżącej nie może stanowić podstawy do uznania zaskarżonej decyzji jako wadliwej w tym zakresie.
Stosownie do art. 11e specustawy drogowej, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Przepis ten wskazuje w sposób jednoznaczny na związany charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, który oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji. Organy zobowiązane są do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej wówczas, gdy stwierdzą, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, a takiej sytuacji w sprawie niniejszej nie stwierdzono. Jak wyżej wyjaśniono, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wykazał, że inwestor spełnił wszystkie wymogi nałożone specustawą drogową dla wydania pozytywnej decyzji. Dokonywanie przez organy administracji publicznej oceny niezbędności realizacji celu inwestycji drogowej jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości zaliczonych przez inwestora do zakresu inwestycji należy dopuścić wyjątkowo, nawet wówczas weryfikacja ta nie może mieć jednak na celu kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, ale zbadanie niezbędności tej inwestycji do realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego (por. wyr. NSA z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3190/19).
W sprawie niniejszej przedmiotem inwestycji jest rozbudowa skrzyżowania ulic: [...] w M. Z załączonego do dokumentacji projektowej opisu do projektu zagospodarowania pkt 4.1 Istniejący stan zagospodarowania terenu wynika, że istniejące w tym obrębie skrzyżowanie nie zapewnia bezpieczeństwa ruchu pojazdów. Dodatkowym elementem, który ma wpływ na bezpieczeństwo ruchu w obrębie skrzyżowania są zjazdy na posesje. Zabudowania ograniczają pole widoczności. Skrzyżowanie posiada dość dużą powierzchnię utwardzoną nieuregulowaną i daje możliwość rożnych zachowań kierowców. Z oświadczeń inwestora wynika zatem, że zamierzenie inwestycyjne wpisuje się w ogólne założenia realizacyjne projektowania i budowy dróg publicznych, jakimi są dążenie do poprawy układu komunikacyjnego i bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Realizacja planowanej inwestycji jest zatem uzasadniona celami publicznymi.
Przebieg inwestycji drogowych jest wyznaczany w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu. Pozytywne uwzględnienie propozycji skarżącej prowadziłoby do nieuprawnionej przepisami prawa ingerencji w konkretne rozwiązania przewidziane w projekcie, dotyczące założeń technicznych planowanej inwestycji. Rola organu w tej sprawie ogranicza się do skontrolowania projektu architektoniczno-budowlanego z punktu widzenia warunków określonych w art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.). Zakres oceny legalności decyzji zrid jak wynika z przepisów specustawy jest ograniczony i wychodzenie poza ten zakres byłoby naruszeniem przepisów prawa. Abstrahując nawet od tego, że przepisy specustawy drogowej zostały skonstruowane w sposób, który pozostawia inwestorowi oraz projektantowi drogi decyzyjność w zakresie przebiegu trasy oraz obsługujących ją rozwiązań techniczno-organizacyjnych, skarżąca kasacyjnie, prezentując odmienne stanowisko względem koncepcji budowlanej inwestora oraz projektanta drogi, zgodnie z którą inwestycja przyczynić ma się do zwiększenia bezpieczeństwa ruchu pojazdów, powołuje przy tym ogólnikową argumentację, w dużej mierze sprowadzającą się do zacytowania treści przepisów prawa. Pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, przeciwstawny do koncepcji inwestora, zgodnie z którą zaprojektowanie ronda oraz zjazdów z drogi ma poprawić bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz dotychczas niewystarczającą widoczność, ma charakter subiektywny, nie jest poparty jakąkolwiek oceną techniczną.
Odnosząc się do zarzutu kasacyjnego z punktu drugiego skargi kasacyjnej podkreślić trzeba, że liniowy charakter inwestycji drogowych dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją, zaś proporcjonalność rozwiązań przyjętych w specustawie drogowej w zakresie ograniczenia prawa własności była przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, w którym Trybunał stwierdził, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji); jest kwestią dobra wspólnego. Trybunał zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa. Po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem - wywłaszczone. Jeśli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczany w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy też przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi (por. wyr. NSA z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 156/21).
Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a). Zatem pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Takim celem publicznym, jak wyżej wspomniany, jest realizacja przedmiotowej inwestycji, co zostało wyjaśnione powyżej.
Realizacja inwestycji w przewidywanym kształcie stanowi istotnie ingerencję w prawo własności skarżącej wskutek pomniejszenia powierzchni należącej do niej działki z 0,0379ha poprzez wywłaszczenie wydzielonej z niej działki o powierzchni 0.0049ha, niemniej jednak powyżej wyjaśniono, że pozbawienie bądź ograniczenie prawa własności jest wpisane w specyfikę postępowania w sprawie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej i stanowi realizację celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych oraz niezbędnej do ich prawidłowego funkcjonowania infrastruktury technicznej. Oceniając to, czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jej interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem, a taka sytuacja nie zachodzi w sprawie niniejszej. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że wywłaszczona część działki skarżącej jest niezbędna dla realizacji celu inwestycji, zostanie bowiem przeznaczona pod drogę. Planowana inwestycja jest uzasadniona celem publicznym (art. 6 pkt 1 u.g.n.), zgodnie z założeniami inwestora ma bowiem poprawić bezpieczeństwo w ruchu drogowym na ww. obszarze. Zajęcie działki skarżącej, z konsekwencjami w zakresie podziału nieruchomości, pozbawienia własności części nieruchomości, czy ograniczenia w sposobie korzystania z działki, której własność zachowała, nastąpiło w związku z realizowaną inwestycją drogową. Z okoliczności sprawy nie wynika zatem, aby zachodziła sytuacja, w której pozbawienie/ograniczenie skarżącej w jej prawie własności w oczywisty sposób nie jest konieczne dla osiągnięcia założeń inwestycji ww. celu publicznego. Do ograniczenia prawa własności dojdzie zatem w warunkach dopuszczonych obowiązującym prawem. Okoliczność, czy możliwe było poprowadzenie drogi tak aby nie wchodziła w ww. zakresie na działkę skarżącej nie ma znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji bowiem jak już wspomniano ocena racjonalności, słuszności czy celowości przyjętych przez inwestora rozwiązań nie mieści się w zakresie przewidzianej prawem dla decyzji zrid kontroli sądowej (por. wyr. NSA z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 711/20). Wprowadzenie regulacji prawnej polegającej m.in. na uproszczeniu postępowania w sprawie nabywania nieruchomości położonych na terenach przeznaczonych na budowę dróg, w tym rezygnacja z indywidualnej oceny niezbędności lokalizacji drogi na każdej nieruchomości, jest zamierzoną decyzją ustawodawcy wpisaną w ratio legis ustawy o inwestycjach drogowych. Zgodnie z pkt 9e decyzji udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w ramach określenia wymagań dotyczących uzasadnionych interesów osób trzecich właścicielom działek położonych przy drodze zapewnia się dostęp do drogi publicznej co najmniej na dotychczasowych warunkach. W toku postępowania inwestor ustosunkowując się do zastrzeżeń skarżących wyjaśnił, że zaprojektowana inwestycja nie wprowadzi zmiany w organizacji ruchu obowiązującej w chwili obecnej. Ponadto w dokumentacji projektowej nie przewidziano zmian dotyczących lokalizacji zjazdu na działkę będącą własnością skarżących, a zatem dostęp do wskazanej działki się nie zmieni i będzie zapewniony na dotychczas obowiązujących zasadach.
W odniesieniu do zarzutu kasacyjnego sformułowanego w punkcie trzecim skargi kasacyjnej podnieść należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest zarzutem procesowym, a zatem mógłby zostać uwzględniony, co prowadziłoby do uchylenia zaskarżonego wyroku, jedynie wówczas, gdyby stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jakkolwiek Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do formułowanych przez skarżącą zarzutów kwestionujących spełnienie wymogów bezpieczeństwa w ruchu drogowym przez ww. inwestycję, braku weryfikacji i rozważenia wykonania inwestycji w innym kształcie niż zaproponowany przez inwestora, braku rozważenia uwag skarżącej co do kształtu proponowanego rozwiązania nie jest to uchybienie mające wpływ na wynik sprawy z uwagi na specyfikę postępowania w sprawie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, w ramach którego, jak powyżej wyjaśniono, o przebiegu drogi i związanych z nią rozwiązaniach technicznych decyduje inwestor. Wyjaśniono również powyżej, że pozbawienie/ograniczenie prawa własności skarżącej uzasadnione jest działaniem inwestora w celu publicznym oraz podyktowane zostało wykazaniem niezbędności nieruchomości na ogólny cel inwestycyjny.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., z którego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.