II OSK 892/23

II OSK 892/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Zdzisław Kostka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Lu 717/22 - Wyrok WSA w Lublinie z 2022-12-20
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184, art. 182
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1538
art. 5 ust. 3, art. 7 ust. 4 i ust. 12-16
Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących - t.j.
Sentencja
Dnia 13 września 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka Jawna z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 717/22 w sprawie ze skargi [...] Spółka Jawna z siedzibą w L. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 31 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszącej przy ulicach [...], [...] i [...] w Z. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 717/22, oddalił skargę [...] Spółka Jawna z siedzibą w L. na uchwałę Rady Miasta [...] z 31 sierpnia 2022 r., nr [...] w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszącej przy ulicach [...] w Z.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła skarżąca. Zaskarżając wyrok w całości przytoczyła następujące podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
1. Naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 184 ust. 1 Konstytucji RP polegające na zaniechaniu przez Sąd pierwszej instancji dokonania kontroli zaskarżonej uchwały, co wiązało się z bezkrytycznym przyjęciem twierdzeń zawartych w jej uzasadnieniu oraz w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, a w konsekwencji skutkowało bezpodstawnym uznaniem przez Sąd pierwszej instancji braku podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały pomimo wydania jej z naruszeniem wszystkich przepisów prawa wskazanych w zarzutach zawartych w skardze.
2. Naruszenie art. 134, art. 133 i art. 119 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie w całości sprawy w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a w konsekwencji po pierwsze, wydanie wyroku bez zapoznania się i bez zebrania pełnego materiału dowodowego w sprawie, po drugie, nieprzeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji dostatecznej kontroli zaskarżonej uchwały.
3. Naruszenie art. 147 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne oddalenie skargi i niestwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji nieważności zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy całokształt okoliczności przedmiotowej sprawy jednoznacznie wskazuje, iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem wszystkich przepisów prawa wskazanych w zarzutach zawartych w skardze.
4. Naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo rażącego naruszenia przez zaskarżoną uchwałę art. 5 ust. 3 oraz art. 7 ust. 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji niepodjęcie przez Radę Miasta [...] uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszącej przy ulicach [...] w Z. pomimo zaistnienia wszystkich przesłanek uprawniających Radę Miasta [...] do podjęcia uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji, a w szczególności istnienia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych na terenie Gminy Miasta [...], które mogłyby zostać częściowo wyeliminowane poprzez przeprowadzenie przez skarżącą planowanej inwestycji.
5. Naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo rażącego naruszenia przez zaskarżoną uchwałę art. 5 ust. 3 oraz art. 7 ust. 4 zdanie drugie ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji podjęcie zaskarżonej uchwały bez uwzględnienia stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie Gminy Miasta [...] oraz potrzeb i możliwości rozwoju Gminy Miasta [...] wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
6. Naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo rażącego naruszenia przez zaskarżoną uchwałę art. 7 ust. 12 i 13 w zw. z art. 5 ust. 3 i art. 7 ust. 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących poprzez przyjęcie za podstawę zaskarżonej uchwały stanowiska wyrażonego przez Miejską Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną Miasta [...] w opinii, która została sporządzona z naruszeniem § 3 ust. 15 Regulaminu pracy Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej Miasta [...], stanowiącego załącznik do zarządzenia Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 27 stycznia 2022 r., w związku z czym Prezydent Miasta [...] obowiązany był przyjąć, iż Komisja nie przedłożyła prawidłowo przygotowanej opinii, czego konsekwencję – stosownie do art. 7 ust. 13 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących – powinno stanowić przyjęcie, iż Komisja w ustawowo określonym terminie nie wniosła zastrzeżeń do złożonego wniosku.
7. Naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo rażącego naruszenia przez zaskarżoną uchwałę art. 7 ust. 13, 14 i 17 w zw. z art. 5 ust. 3 i art. 7 ust. 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących poprzez przyjęcie za podstawę zaskarżonej uchwały stanowiska wyrażonego przez Miejską Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną Miasta [...] w opinii sporządzonej z naruszeniem § 3 ust. 15 Regulaminu pracy Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej Miasta [...], z uwagi na fakt, iż w posiedzeniu, na którym dokonano negatywnego zaopiniowania wniosku skarżącej, nie uczestniczyli autorzy wniosku oraz autorzy wchodzących w jego skład opracowań, projektów, koncepcji i dokumentów pomimo jednoznacznego brzmienia Regulaminu, a która to opinia pozostaje w sprzeczności z treścią opinii przedstawionych przez organy, o których mowa w art. 7 ust. 12 ww. ustawy oraz uzgodnień, o których mowa w art. 7 ust. 14 ustawy, w tym uzgodnień Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a także z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
8. Naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo rażącego naruszenia przez zaskarżoną uchwałę art. 7 ust. 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego oraz poprzez sprzeczne z zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności skarżącej w wyniku uchwalenia przez Radę Miasta [...] uchwały bezpodstawnie odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji przy ulicach [...] w Z., co w istocie uniemożliwiało realizację planowanej przez skarżącą inwestycji.
9. Naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo rażącego naruszenia przez zaskarżoną uchwałę art. 7 ust. 4 zd. drugie ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego oraz poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i prawa w wyniku niepodjęcia przez Radę Miasta [...] uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszącej przy ulicach [...] w Z. pomimo zaistnienia wszystkich przesłanek uprawniających Radę Miasta [...] do podjęcia przedmiotowej uchwały, a w szczególności istnienia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych na terenie Gminy Miasta [...], które mogłyby zostać częściowo wyeliminowane poprzez przeprowadzenie przez skarżącą planowanej inwestycji.
10. Naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo rażącego naruszenia przez zaskarżoną uchwałę art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władczy publicznej, w tym rady miasta, nakazu działania na podstawie i w granicach prawa poprzez sporządzenie lakonicznego, nieprecyzyjnego oraz niemożliwego do zweryfikowania uzasadnienia do zaskarżonej uchwały, co w istocie uniemożliwia dokonanie oceny jej legalności, powodując jednocześnie, że zamieszczone w uchwale rozstrzygnięcie jawi się jako arbitralne, a w konsekwencji naruszające zasadę działania organów państwa na podstawie i w granicach prawa, jak również zasadę zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawa.
11. Naruszenie art. 7 ust. 4 zdanie drugie ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w bezpodstawnym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, w ślad za stanowiskiem Rady Miasta [...], iż na terenie Gminy Miasta [...] istniejące potrzeby mieszkaniowe są zaspokojone, pomimo że z całokształtu okoliczności przedmiotowej sprawy jednoznacznie wynika fakt istnienia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych na terenie Gminy Miasta [...], które mogłyby zostać częściowo wyeliminowane poprzez przeprowadzenie przez skarżącą planowanej inwestycji.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Większość przytoczonych podstaw kasacyjnych dotyczy wprost dwóch z ogólnej liczby trzech powodów wskazanych przez Radę Miasta [...] zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji jako uzasadniających podjęcie zaskarżonej uchwały, mianowicie uznania, że stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy nie uzasadniał podjęcia uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (podstawy kasacyjne nr 4, 5, 9 i 11) oraz uznania, że za podjęciem zaskarżonej uchwały przemawiała opinia Miejskiej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej Miasta [...] (podstawy kasacyjne nr 6 i 7).
Odnosząc się do podstaw kasacyjnych dotyczących stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy wskazać należy, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął, iż podjęcie przez radę gminy na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1538 ze zm.) uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej zależy od uznania tego organu administracji. Sąd pierwszej instancji wręcz stwierdził, że "rada gminy ma wyjątkowo szeroki zakres uznania administracyjnego przy podejmowaniu [takiej] uchwały". Na poparcie swego stanowiska Sąd pierwszej instancji powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Poza orzeczeniami powołanymi przez Sąd pierwszej instancji należy wskazać na wyrok NSA z 16 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2521/20, w którym uzasadniając tezę, że uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej ma charakter uznaniowy stwierdził, iż w ustawie o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących nie można wskazać jednoznacznie przesłanek podjęcia uchwały pozytywnej. Jak wskazano w tym wyroku wynika to ze sposobu, w jaki ustawodawca uregulował postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz sposobu, w jaki określono okoliczności, które należy uwzględnić podejmując uchwałę w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. W szczególności podał, że zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, że wskazane w powołanym przepisie okoliczności nie są jednoznaczne oraz że ustawodawca nie wskazał też żadnych kryteriów oceny tych okoliczności.
Naczelny Sąd Administracyjny to stanowisko orzecznictwa podziela. W ustawie o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących brak wyraźnych jednoznacznych przesłanek podjęcia pozytywnej uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. W szczególności w art. 7 ust. 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących wskazano, że rada gminy podejmując uchwałę w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy, ale nie wyjaśniono na czym to uwzględnienie ma polegać.
W związku z tym zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko Rady Miasta [...], według którego stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy nie wymaga realizacji inwestycji mieszkaniowej wskazanej przez skarżącego. Za trafne przy tym uznano wskazanie przez Radę Miasta [...] na podjęte już uchwały o lokalizacji inwestycji mieszkaniowych i zaawansowanie dotyczących ich inwestycji, a także na już dokonaną i planowaną zmianę miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego polegającą na przeznaczeniu terenów dotychczas przeznaczonych na budownictwo jednorodzinne na budownictwo wielorodzinne. Za zasadny uznano też argument polegający na wskazaniu, że na terenie gminy znajdują się tereny przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na budownictwo wielorodzinne dotychczas niezabudowane.
W ocenie NSA rozpoznającego skargę kasacyjną taka argumentacja jest przekonująca. Skoro ustawodawca nie wyjaśnił bliżej na czym ma polegać uwzględnienie stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy wskazanie, że na terenie gminy jest wystarczająca ilość terenów przeznaczonych na budownictwo mieszkaniowe w aktach planistycznych, w tym w planach miejscowych oraz w uchwałach podjętych na podstawie ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, może być uznane za spełnienie wymogu wynikającego z art. 7 ust. 4 zdanie drugie powołanej ustawy w zakresie uwzględnienia stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy. W tym zakresie NSA nie podziela odmiennego poglądu wyrażonego w powołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku WSA w Lublinie z 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 45/22. Zauważyć należy, że z powołanej ustawy nie wynika, aby stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych oceniać w odniesieniu do fragmentu terenu gminy. Ustawodawca stwierdza wyraźnie, że chodzi o uwzględnienie stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy, czyli całym terenie gminy. Nie wskazuje też czy należy uwzględniać domy wybudowane, czy też tylko tereny przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe i to przeznaczone jedynie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, czy też w uchwałach o lokalizacji inwestycji mieszkaniowych.
W podstawach kasacyjnych dotyczących stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy nie podważono skutecznie tej argumentacji. Poza powołaniem się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na wskazany wyżej wyrok WSA w Lublinie z 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 45/22, odwołano się do treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], w którym stwierdzono, że "zapotrzebowanie na nową zabudowę przekroczyło chłonność luk w zabudowie na terenach przeznaczonych pod zabudowę w planach miejscowych dla funkcji mieszkaniowej". Jednakże Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał, że już po uchwaleniu tego fragmentu studium, na który powołano się w skardze kasacyjnej, w uchwałach o lokalizacji inwestycji mieszkaniowych oraz innych aktach planistycznych (planach miejscowych, uchwałach o przystąpieniu do sporządzania planów miejscowych) przeznaczono tereny na budownictwo wielorodzinne, czyli takie jakiego dotyczył wniosek skarżącego. W skardze kasacyjnej nie kwestionuje się przy tym, że takich uchwał nie podjęto, przyznając, że co prawda nie wskazano ich szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, ale wymieniono w odpowiedzi na skargę. Twierdzi się jednakże, że nie wykazano, aby te uchwały pozwalałyby przyjąć, że zostanie uzupełniona brakująca niejako do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych powierzchnia 868.731 m2 powierzchni użytkowej zabudowy wskazana w studium. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że brak podstaw prawnych, aby realizację wymogu polegającego na uwzględnieniu stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy, wyrażonego w art. 7 ust. 4 zdanie drugie ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących rozumieć w ten sposób, że należy wykazać wymaganą do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych powierzchnię użytkową zabudowy mieszkaniowej i porównać ją z możliwą do uzyskania taką powierzchnią na terenach przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Takie rozumienie powołanego przepisu przede wszystkim wymagałoby, aby postanowiono w nim, że w takim przypadku rada gminy nie może odmówić podjęcia uchwały o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Tymczasem ustawodawca w żadnym przepisie ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących nie zawarł takiej treści, która uzasadniałaby stwierdzenie, że w przypadku zaistnienia określonych warunków rada gminy nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Przy czym niektóre przepisy są tak sformułowane, że można przyjąć, iż stanowią one przesłanki podjęcia uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (m.in. art. 5 ust. 3 i zawarty tam warunek niesprzeczności z ustaleniami studium oraz uchwały o utworzeniu parku kulturowego oraz art. 7 ust. 2 i 3 wyłączający możliwość ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na niektórych terenach). Można zatem stwierdzić, że ustawodawca, gdyby miał taki zamiar, to wyraźnie wskazałby okoliczności, których zaistnienie powoduje obowiązek podjęcia uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.
Polemizując ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji w zakresie uwzględnienia stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że Rada Miasta [...] nie wskazała czy mieszkania, które mają powstać na skutek podjętych aktów planistycznych będą mieszkaniami socjalnymi, na wynajem, czy na sprzedaż. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej miało to mieć istotne znaczenie, gdyż Rada Miasta [...] twierdzi, że jest wystarczająca ilość mieszkań na sprzedaż i deficyt mieszkań socjalnych i na wynajem. Zdaniem skarżącej kasacyjnie konieczne zatem było wyjaśnienie, że na terenach przeznaczonych na budownictwo będą mogłyby być realizowane budynki z takimi mieszkaniami. W związku z tym wskazać należy, że Rada Miasta [...] powołała się na wyznaczenie w aktach planistycznych terenów na budownictwo wielorodzinne, co oznacza możliwość realizacji wszystkich wskazanych rodzajów mieszkań. Tym samym nie ma też znaczenia dalej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarta sugestia, że planowana przez skarżącego inwestycja też mogła obejmować lokale na wynajem. Nie ma to też znaczenia w świetle tego co wyżej powiedziano, mianowicie, że ustawodawca jako warunku ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie ustanowił zbilansowania potrzebnej powierzchni mieszkaniowej i możliwej do uzyskania na podstawie już obowiązujących aktów planistycznych.
Odnosząc się do dalszych argumentów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w szczególności wskazujących na to, że o zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych nie świadczy podejmowanie uchwał planistycznych wskazać należy, że już wyżej zauważono, iż skoro ustawodawca nie wyjaśnił bliżej na czym ma polegać uwzględnienie stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy wskazanie, że na terenie gminy jest wystarczająca ilość terenów przeznaczonych w aktach planistycznych na budownictwo mieszkaniowe może być uznane za spełnienie wymogu wynikającego z art. 7 ust. 4 zdanie drugie powołanej ustawy w zakresie uwzględnienia stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy. Zauważyć też należy, że za takim rozumieniem powołanego przepisu przemawia to, że uchwała o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jest też aktem planistycznym i tak jak przeznaczenie terenu na budownictwo mieszkaniowe w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie gwarantuje zrealizowania na tych terenach domów mieszkalnych, tak i uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie gwarantuje zrealizowania tej inwestycji.
Uwzględniając powyższe NSA uznał, iż w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji argumentu Rady Miasta [...], mającego przemawiać za podjęciem zaskarżonej uchwały, mianowicie, że stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy jest taki, że nie uzasadnia podjęcia uchwały ustalającej lokalizację inwestycji mieszkaniowej. Tym samym w ocenie NSA Rada Miasta [...] była uprawniona do podjęcia zaskarżonej uchwały niezależnie od tego jakie opinie zostały wyrażone wobec wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w trybie art. 7 ust. 12 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. Zauważyć należy, że ustawodawca nie stanowi, aby brak negatywnych opinii i uwag, dokonanie wymaganych uzgodnień oraz brak przesłanek do odmowy podjęcia uchwały o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej takich jak wskazanych w art. 5 ust. 3 lub art. 7 ust. 2 i 3 powołanej ustawy przesądzał o obowiązku ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Tym samym ustawodawca dopuszcza możliwość podjęcia uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej tylko na skutek wzięcia pod uwagę stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w szczególności uznania, że te czynniki nie uzasadniają podjęcia uchwały pozytywnej. O wadze wskazanych okoliczności dla podjęcia uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej świadczy umieszczenie ich w przepisie (art. 7 ust. 4), w którym stanowi się o podjęciu uchwały zarówno o ustaleniu, jak i odmowie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.
Niezależnie od powyższego NSA uznaje za trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uznał, że kwestionowanie opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej przez skarżącą jest niezasadne.
Brak podstaw prawnych, aby z uwagi na naruszenie przepisu Regulaminu pracy Miejskiej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej (§ 3 pkt 15), niestanowiącego źródła powszechnie obowiązującego prawa, uznać za niebyłe stanowisko tej komisji. Brak podstaw do tego w szczególności w świetle przepisów ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, w której ustawodawca nie określił żadnych wymogów formalnych w odniesieniu do opinii przedkładanych w trybie jej art. 7 ust. 12. Jedynie w art. 7 ust. 13 powołanej ustawy stanowi się, że opinie te przekazuje się w terminie 21 dni od dnia otrzymania powiadomienia, zastrzegając skutek uchybienia tego terminu w postaci uznania braku zastrzeżeń. Podkreślić przy tym należy, że z powołanego art. 7 ust. 13 wynika, iż uznaje się za brak zastrzeżeń jedynie nieprzedstawienie opinii w wymaganym terminie. Brak więc podstaw prawnych, aby na podstawie art. 7 ust. 13 powołanej ustawy uznać, że organ nie zgłasza zastrzeżeń, mimo że opinię przedstawił w terminie, lecz po przeprowadzeniu postępowania nieodpowiadającemu wewnętrznym wymogom. Zauważyć przy tym należy, że przepisy ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących pozwalają się odnieść do opinii przedstawionych w trybie jej art. 7 ust. 12, gdyż z art. 7 ust. 13 tej ustawy wynika, że opinie są doręczane wnioskodawcy w terminie 3 dni od ich otrzymania. W skardze kasacyjnej nie twierdzi się, aby skarżąca opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej nie otrzymała.
Brak też podstaw prawnych, aby uznać, że opinia Miejskiej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej powinna zostać pominięta z powodu sprzeczności z opiniami przedstawionymi przez inne organy wymienione w art. 7 ust. 12 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących oraz z uzgodnieniami z organami wymienionymi w art. 7 ust. 14 tej ustawy. W skardze kasacyjnej zresztą nie wyjaśnia się bliżej kwestii tych sprzeczności poza rzekomą sprzecznością z uzgodnieniem wniosku z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Jest to o tyle istotne, że co do zasady każdy z tych organów wyraża opinię i uzgadnia wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w zakresie swej właściwości. Nie sposób więc twierdzić o sprzeczności opinii lub uzgodnień jedynie na tej podstawie, że jedne są pozytywne, a inne negatywne. Jeżeli chodzi o rzekomą sprzeczność opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej z uzgodnieniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 29 czerwca 2022 r., wynikającą, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, jakoby z niezrozumienia lub błędnego odczytania decyzji o wpisie do rejestru zabytków zauważyć należy, że stanowisko Miejskiej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej sprowadza się do uznania potrzeby ochrony zabytkowego terenu, którego zabytkowy charakter wynika z objęcia go ochroną konserwatorską. NSA nie dostrzega w tym błędnego odczytania decyzji o wpisie do rejestru zabytków, gdyż wskazana komisja mogła wyrazić opinię, według której jej zdaniem zabudowa mieszkaniowa na tym terenie z uwagi na jego zabytkowy charakter nie powinna być dopuszczalna. Zauważyć też należy, że uzgodnienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 29 czerwca 2022 r. jest bardzo lakoniczne i w istocie polega na wskazaniu, że inwestycja i tak będzie wymagała pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Wbrew temu co zarzuca się w skardze kasacyjnej z art. 7 ust. 16 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących nie wynika, aby opinie składane w trybie jej art. 7 ust. 12 wymagały uzasadnienia. W powołanym przepisie stanowi się, że do czasu podjęcia uchwały, o której mowa w art. 7 ust. 4 powołanej ustawy, inwestor może modyfikować wniosek, o którym mowa w jej art. 7 ust. 1, że modyfikacja wniosku może wynikać w szczególności ze zgłoszonych uwag, uzyskanych opinii oraz dokonanych uzgodnień oraz że w przypadku modyfikacji wniosku przepisy art. 7 ust. 1 - 15 stosuje się.
W końcu odnosząc się do podstawy kasacyjnej, w której zarzuca się, że opinia Miejskiej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej była sprzeczna ze studium oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zauważyć należy, że tej tezy nie uzasadniono. Nie wiadomo więc na czym zarzucana sprzeczność miałaby polegać.
Odnosząc się do podstawy kasacyjnej, w której podnosi się zarzuty dotyczące uzasadnienia zaskarżonej uchwały (podstawa kasacyjna nr 10) zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny już przyjmował w swoim orzecznictwie, że uchwała o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie wymaga uzasadnienia oraz że to uzasadnienie może być zastąpione stanowiskiem przedstawionym w odpowiedzi na skargę na taką uchwałę. Tak przyjęto przede wszystkim w powołanym wyżej wyroku z 16 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2521/20. NSA rozpoznający skargę kasacyjną stanowisko to podziela. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała została uzasadniona, a w odpowiedzi na skargę przedstawiono obszerniejsze jej motywy.
Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia zasady zaufania do organów władzy publicznej zauważyć należy, że łączy się ten zarzut z faktem poprzednich postępowań dotyczących wniosków o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na tym samym terenie, które nie zostały uwzględnione z innych jakoby powodów niż obecnie, które to jednakże powody zostały w obecnym postępowaniu usunięte. W ocenie NSA taka argumentacja nie jest przekonująca, gdyż pomija, że przepisy ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących kształtują uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jako wynik uznania rady gminy zależny w głównej mierze od oceny kryteriów wskazanych w art. 7 ust. 4 zdaniem drugie powołanej ustawy, a więc m.in. oceny zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy, co jest czynnikiem zmiennym. Ponadto w rozpoznawanej sprawie wystąpił czynnik, który nie miał miejsca w poprzednich postępowaniach, mianowicie ostateczne wpisanie terenu inwestycji do rejestru zabytków nastąpiło dopiero na podstawie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 21 kwietnia 2022 r. Miejska Komisja Urbanistyczno – Architektoniczna mogła więc na tej podstawie wydać odmienną od uprzedniej opinię.
Odnosząc się do podstawy kasacyjnej, w której zarzuca się nadużycie władztwa planistycznego (podstawa kasacyjna nr 8) zauważyć należy, że ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, których dotyczył wniosek skarżącej o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, wynikają nie z zaskarżonej uchwały, lecz z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miasta [...] z 26 czerwca 2006 r., nr [...] (Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego nr 160 z 2006 r., poz. [...] ze zm.), w którym nie przewidziano na tym terenie zabudowy mieszkaniowej. Faktem jest, że zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże nie oznacza to, że właściciel nieruchomości objętej planem miejscowym nieprzewidującym zabudowy mieszkaniowej może, powołując się jedynie na przysługujące mu prawo własności, domagać się od rady gminy ustalenia lokalizacji na tym terenie inwestycji mieszkaniowej. Jeszcze raz należy podkreślić, że przepisy powołanej ustawy wyraźnie pozostawiają do uznania rady gminy podjęcie uchwały o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Zgodzić się przy tym należy z Sądem pierwszej instancji, że w przypadku, gdy inwestycja mieszkaniowa miałaby być sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakres uznania jeżeli chodzi o podjęcie uchwały pozytywnej jest dodatkowo ograniczony z uwagi na obowiązywanie planu miejscowego. Takie stanowisko jest słuszne, gdyż przecież miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a jedną z funkcji prawa jest zapewnienie bezpieczeństwa prawnego (przewidywalność skutków prawnych określonego działania), w które przepis taki jak art. art. 5 ust. 3 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących godzi.
Jeżeli chodzi o podstawy kasacyjne nr 1, 2 i 3 to zauważyć należy, że w istocie zawierają one zarzuty naruszenia przepisów powołanych w skardze, a te zaś zostały także powołane w pozostałych podstawach kasacyjnych już przez NSA ocienionych jako niezasadnych.
W tym stanie rzeczy NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
Mając to na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.
Wobec tego, że skarżąca w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a organ administracji w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.