II OSK 1054/24

II OSK 1054/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Paweł Miładowski
Piotr Broda /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Gd 904/23 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2024-02-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 28, art. 138 § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 176
art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i , art. 11f ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art.5 ust. 1 pkt 1 lit. d
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1047
art.49 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 904/23 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 3 sierpnia 2023 r. znak: WI-III.7821.1.10.2023.EK w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 28 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 904/23, w wyniku rozpoznania skargi J.P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z 3 sierpnia 2023 r. znak: WI-III.7821.1.10.2023.EK w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, uchylił zaskarżoną decyzję.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 28 grudnia 2022 r. Burmistrz Miasta K. na podstawie art. 11d ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 176 ze zm.), dalej: specustawa drogowa, wystąpił do Starosty Kościerskiego (dalej: Starosta), o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej: z.r.i.d.) polegającej na budowie i rozbudowie drogi gminnej – ul. [...] w K. na wyszczególnionych we wniosku działkach.
W odpowiedzi na obwieszczenie Starosty o wszczęciu postępowania w sprawie wydania z.r.i.d. J.P. zgłosiła uwagi do projektowanej inwestycji.
Decyzją z 28 marca 2023 r. nr AB.6740.880.22.3.2023, Starosta zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie i rozbudowie drogi gminnej – ul. [...] w K., określając szczegółowo warunki realizacji inwestycji.
Po wpłynięciu do Wojewody Pomorskiego odwołania J.P. organ wezwał stronę do wykazania przysługującego jej interesu prawnego. W odpowiedzi odwołująca się wskazała, że ma interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy na skutek naruszenia przepisów prawa materialnego powszechnie obowiązującego, tj. art. 222 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm.), dalej: k.c. (immisje), art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), dalej: p.b. (bezpieczeństwo użytkowania obiektu) oraz art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1047) - dalej: p.o.r.d. (bezpieczeństwo zatrzymania i postoju).
Decyzją z 23 sierpnia 2023 r. znak: WI-III.7821.1.10.2023.EK, Wojewoda Pomorski na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej: k.p.a., oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 i ust. 2 specustawy drogowej, umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż organ odwoławczy zobowiązany był określić, czy odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła osoba bądź podmiot, którym przysługuje interes prawny do bycia stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o z.r.i.d. Jak wynika bowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego strona nie figuruje jako właściciel ani użytkownik wieczysty nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o z.r.i.d. W aktach sprawy brak jest również dokumentów potwierdzających, aby przysługiwało jej ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi teren projektowanej inwestycji. Z uwagi na powyższe Wojewoda Pomorski zobowiązany był ustalić w oparciu o art. 28 k.p.a., czy skarżącą można uznać za stronę postępowania w sprawie decyzji z.r.i.d. W ocenie organu II instancji wskazywane (w odwołaniu) przez odwołującą się okoliczności mogą świadczyć co najwyżej o istnieniu po jej stronie interesu faktycznego. Obawy dotyczące zwiększenia poziomu hałasu, czy przewidywanej ewentualnej przebudowy wjazdów na ulicę Norwida przez właścicieli tychże nieruchomości (aby były zgodne z normami technicznymi i zasadami bezpieczeństwa) nie mogą świadczyć o posiadaniu interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu.
Skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego wywiodła J.P. zarzucając jej naruszenie: 1) art. 84 § 1 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niezwrócenie się do biegłego sądowego z zakresu budownictwa w celu ustalenia, czy przedmiotowy obiekt budowalny jest wykonywany zgodnie ze sztuką budowlaną; 2) art 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu oraz zbadaniu materiału dowodowego w sprawie; 3) art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niewskazanie dowodów, na których organ się oparł; 4) art. 62 k.p.a. poprzez niepołączenie niniejszej sprawy ze sprawą, w której wniesiono odwołanie od decyzji Wojewody z 26 maja 2023 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 26 kwietnia 2022 r. o z.r.i.d.; 5) art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżąca nie ma interesu prawnego w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy; 6) art. 11 f ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej poprzez uznanie, że inwestycja spełnia warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 7) art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. a-h specustawy drogowej poprzez błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie, tj. niezałączenie przez Inwestora do wniosku o wydanie decyzji o z.r.i.d. kompletnej dokumentacji; 8) art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. a specustawy drogowej poprzez błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie; 9) art. 17 ust. 1 specustawy drogowej poprzez błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wyjaśnił, że zawarta w skardze argumentacja dotycząca merytorycznej wadliwości decyzji Starosty z 28 marca 2023 r. pozostawała poza granicami niniejszej sprawy. Sąd wojewódzki natomiast podzielił stanowisko Wojewody, że podmiotową przesłanką skutecznego uruchomienia postępowania odwoławczego jest złożenie środka zaskarżenia przez uprawniony do tego podmiot, czyli stronę postępowania w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a. W konsekwencji istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska organu odwoławczego, który uznał, że skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z 28 marca 2023 r.
W zaskarżonym wyroku wskazano, że przepisy specustawy drogowej nie regulują wprost, komu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania z.r.i.d. Z kolei na mocy art. 11i ust. 1 tej ustawy w postępowaniu tym wyłączono wyraźnie stosowanie art. 28 ust. 2 p.b. W sprawach prowadzonych w przedmiocie udzielenia z.r.i.d. o tym, czy określonemu podmiotowi przysługuje przymiot strony rozstrzygać należy na zasadach ogólnych procedury administracyjnej, czyli w oparciu o przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wobec wyłączenia stosowania art. 28 ust. 2 p.b., przy określaniu stron postępowania w sprawie dotyczącej wydania decyzji o z.r.i.d. nie znajduje zastosowania art. 3 pkt 20 p.b., który stanowi, co należy rozumieć przez obszar oddziaływania obiektu. Sąd I instancji wskazał na podgląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze bezpośredniego oddziaływania inwestycji drogowej powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, jak ograniczenia związane z inwestycją drogową wpłyną na jego sytuację w zakresie korzystania z prawa własności do budynku czy lokalu. W takim przypadku przyjmuje się, że interes prawny właściciela nieruchomości, w rozumieniu art. 28 k.p.a., wynika z norm, które gwarantują prawo korzystania z przedmiotu własności zgodnie z przeznaczeniem i w sposób wolny od nadmiernych (ponadnormatywnych) uciążliwości, a konkretnie z przepisów art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 140 i 144 k.c. oraz art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej stanowiącego, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zatem Jeżeli na gruncie prawa materialnego ograniczenia związane z wydaniem decyzji o z.r.i.d. mogą mieć wpływ na korzystanie z nieruchomości sąsiednich przez ich właścicieli, to ci właściciele są stroną postępowania.
W świetle powyższych uwag Sąd I instancji stwierdził, że przy weryfikacji legitymacji procesowej podmiotu składającego odwołanie od decyzji w przedmiocie z.r.i.d. należy odnieść stawiane zarzuty nie tylko do treści decyzji, ale też dokumentacji projektowej, celem ustalenia potencjalnych oddziaływań danego przedsięwzięcia na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich. W niniejszej sprawie Wojewoda Pomorski takiej analizy nie przeprowadził. Po wpłynięciu odwołania organ odwoławczy wezwał co prawda stronę do wykazania przysługującego jej interesu prawnego, co też skarżąca uczyniła, jednak organ nie doniósł się wcale do regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d p.b., a którą to regulację można zaliczyć do materialnego prawa administracyjnego powszechnie obowiązującego, z którego można wywodzić interes prawny skarżącej w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Reasumując Sąd wojewódzki przyjął, iż uwzględniając charakterystykę przedmiotowej inwestycji drogowej oraz usytuowanie nieruchomości, którego właścicielką jest skarżąca, należało przyjąć, że przysługiwała jej legitymacja procesowa do zaskarżenia decyzji Starosty z 28 marca 2023 r., a zatem niezasadne było umorzenie postępowania odwoławczego. Strona miała bowiem interes prawny, aby domagać się sprawdzenia, czy przyjęte według kwestionowanej decyzji rozwiązania projektowe gwarantują jej ochronę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Pomorski zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), dalej: p.p.s.a, zarzucił:
I. naruszenie przepisów praw amaterialnego tj.:
1) art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i specustawy drogowej w zw. z art. 28 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegającą na uznaniu, iż skarżącej przysługuje legitymacja procesowa do zaskarżenia decyzji Starosty, a zatem niezasadne było umorzenie postępowania odwoławczego, bowiem skarżąca miała w ocenie sądu interes prawny, aby domagać się sprawdzenia, czy przyjęte rozwiązania projektowe, gwarantują jej ochronę, o której mowa w punkcie V ppkt 3 decyzji Starosty, gdy tymczasem skarżąca wywodzi swój interes prawny z art. 222 § 2 k.c. wskazując na to, iż realizacja inwestycji wiąże się z notoryczną emisją hałasu w pobliżu działki nr 432, który będzie przekraczać przeciętną miarę przyjętą w świetle zasad współżycia społecznego (immisje), art. 5 ust. l pkt 1 lit d p.b. oraz art. 49 ust. l pkt 1 p.o.r.d., bowiem powstanie inwestycji utrudni korzystanie z należącej do skarżącej inwestycji nieruchomości, w tym wjazdu na posesję, co nie świadczy o posiadaniu interesu prawnego w przedmiotowym postępowania, lecz co najwyżej o posiadaniu interesu faktycznego, ten zaś nie daje przymiotu strony, a tym samym umorzenie postępowania odwoławczego nie naruszało przepisów prawa;
2) art.222 § 2 k.c., art.5 ust. 1 pkt 1 lit. d p.b. oraz art.49 ust. l pkt 1 p.o.r.d. w związku z art. 28 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że wskazane przez skarżącą naruszenie owych przepisów prawa materialnego, przy uwzględnieniu usytuowania nieruchomości stanowiącej jej własność względem realizowanej inwestycji drogowej, pozwala przyjąć, że przysługuje jej przymiot strony, gdy tymczasem wbrew ocenie Sądu organ odwoławczy obszernie odniósł się do stanowiska skarżącej i wykazał brak po stronie skarżącej interesu prawnego co musiało skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego;
3) art. 11f ust. 1 pkt 4 "specustawy drogowej" poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na bezpodstawnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że w celu umożliwienia skarżącej dokonania oceny, czy udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nastąpiło z poszanowaniem uzasadnionych interesów osób trzecich należy przyjąć, że przysługiwała jej legitymacja procesowa do zaskarżenia decyzji Starosty, a zatem że niezasadne było umorzenie postępowania odwoławczego, gdy tymczasem przepis ten należy interpretować w taki oto sposób, że chodzi tu o interesy obiektywnie uzasadnione. Skarżąca powołuje się na okoliczności, które mogą wskazywać ewentualnie na istnienie interesu faktycznego gdy tymczasem oceniając to czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem; zawarty w art. 11f ust. 1 pkt 4 z.r.i.d. obowiązek uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich, należy interpretować w taki oto sposób, że chodzi tu o interesy obiektywnie uzasadnione; skarżąca powołuje się jedynie na interes subiektywny, upatrując go w zakłócaniu sposobu wykonywania prawa własności poprzez immisje, co jednak wbrew ocenie dokonanej przez Sąd I instancji, nie daje podstaw do uznania skarżącej za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji z.r.i.d.;
Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, iż oceniając to czy decyzja z.r.i.d w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji i transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności. Uznanie, że ochronie przewidzianej w powołanym powyżej przepisie podlegać winien interes faktyczny osób trzecich, mogło by prowadzić do paraliżu inwestycji związanych z realizacją dróg publicznych, nie zaś do zapewnienia poszanowania praw które są zagrożone w związku z planowana inwestycją.
II. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c] p.p.s.a. poprzez uwzględnienie przez Sąd skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego mimo nie zaistnienia przesłanki do jej uchylenia, bowiem zaskarżona decyzja Wojewody Pomorskiego odpowiadała prawu;
2) art. 3 § 1 i art. 150 p.p.s.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej dostrzegł naruszenie przepisów prawa procesowego i zastosował określone w ustawie środki kontroli legalności, i w konsekwencji uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego mimo nie zaistnienia przesłanki do jej uchylenia;
3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sformułowanie wskazówek co do dalszego postępowania, prowadzonego przy udziale skarżącej uznanej przez Sąd za stronę tego postępowania, polegających na nakazaniu odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu oraz dokonania oceny, czy postanowienia decyzji z.r.i.d. zapewniają realizację przedmiotowego przedsięwzięcia w sposób gwarantujący skarżącej ochronę prawa własności do nieruchomości stosownie do art. 11f ust. l pkt 4 specustawy drogowej, tymczasem ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną pozbawia organ administracji wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi w całości. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zrzeczono się przeprowadzenia w sprawie rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.S. wniosła o jej oddalenie w całości oraz o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Wnoszący skargę kasacyjną organ formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół wykładni art. 28 k.p.a., tj. przepisu, którego błędna interpretacja, w kontekście stanu faktycznego sprawy, w ocenie skarżącego organu, doprowadziła Sąd pierwszej instancji do wadliwej oceny zaskarżonej decyzji.
Istota sporu sprowadza się zatem do oceny, czy w realiach niniejszej sprawy J.P. posiada status strony postępowania.
Jako trafne należy uznać stanowisko Sąd pierwszej instancji, że skarżąca miała interes prawny do kwestionowania decyzji z.r.i.d. Trafne jest także spostrzeżenie, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie prezentował pogląd, że właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze bezpośredniego oddziaływania inwestycji drogowej powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, jak ograniczenia związane z inwestycją drogową wpłyną na jego sytuację w zakresie korzystania z prawa własności do budynku czy lokalu. W takim przypadku przyjmuje się, że interes prawny właściciela nieruchomości, w rozumieniu art. 28 k.p.a., wynika z norm, które gwarantują prawo korzystania z przedmiotu własności zgodnie z przeznaczeniem i w sposób wolny od nadmiernych (ponadnormatywnych) uciążliwości, a konkretnie z przepisów art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 140 i 144 k.c. oraz art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy stanowiącego, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (por. wyroki NSA z dnia: 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2763/12 i 24 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2600/13).
Zaznaczenia również wymaga, że stronami w postępowaniu prowadzonym w sprawie realizacji inwestycji drogowej jest nie tylko wnioskodawca i właściciele oraz użytkownicy wieczyści nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających terenu przewidzianego dla projektowanej drogi, ale też właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości w stosunku do których przewidziane jest ustalenie w decyzji ograniczeń związanych z przebudową istniejącej sieci uzbrojenia terenu lub przebudową innych jeszcze dróg publicznych. Ponadto stronami w tych sprawach mogą być inne podmioty, o ile taki status można im przyznać na podstawie art. 28 k.p.a. (art. 11d ust. 5, art. 11f ust. 3 w związku z art. 11c specustawy). Zatem jeżeli na gruncie prawa materialnego, ograniczenia związane z wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej mogą mieć wpływ na korzystanie z nieruchomości sąsiednich przez ich właścicieli, to ci właściciele są stroną postępowania. Przy ocenie bowiem czy podmiot jest stroną postępowania nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje. Jeśli decyzja z.r.i.d. może powodować ograniczenia lub utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich przez ich właścicieli uregulowane w prawie materialnym, to ci właściciele są stroną postępowania.
Stąd też przy weryfikacji legitymacji procesowej podmiotu składającego odwołanie od decyzji w przedmiocie realizacji inwestycji drogowej należy odnieść stawiane zarzuty nie tylko do treści decyzji, ale też dokumentacji projektowej, celem ustalenia potencjalnych oddziaływań danego przedsięwzięcia na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich. W szczególności należy uwzględnić te rozwiązania projektowe, co do których przepisy prawa wprowadzają określone ograniczenia względem nieruchomości przyległych do terenu inwestycyjnego (np. normy dotyczące odległości, ochrony akustycznej, ochrony środowiska).
W niniejszej sprawie, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, organ odwoławczy takiej analizy nie przeprowadził. W szczególności nie odniósł się do normy zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d Prawa budowlanego, do której odwoływała się skarżąca wskazując, że inwestycja objęta kwestionowaną decyzją doprowadziła do sytuacji, w której wjazd do jej nieruchomości został zlokalizowany w obrębie skrzyżowania, uniemożliwiając tym samym bezpieczne jego użytkowanie, w zgodzie z przepisami, w tym przepisami Prawa o ruchu drogowym.
Uwzględniając charakterystykę przedmiotowej inwestycji oraz usytuowanie nieruchomości skarżącej, zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że przysługiwała jej legitymacja procesowa do zaskarżenia decyzji z dnia 28 marca 2023 r., a zatem niezasadne było umorzenie postępowania odwoławczego. Niewątpliwie skarżąca miała interes prawny aby domagać się sprawdzenia, czy przyjęte według kwestionowanej decyzji rozwiązania projektowe gwarantują jej ochronę stosownie do art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy. W sytuacji, gdy właściciel nieruchomości bezpośrednio graniczącej z inwestycją drogową, wskazuje na ograniczenia w swobodzie korzystania z prawa własności to nie można przyjąć, że nie jest on stroną w takiej sprawie, ponieważ nie dotyczy to jego interesu prawnego. W takim przypadku jego interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., wynika z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy, który stanowi, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich oraz art. 140 k.c. i warunków technicznych określających granice dopuszczalnych ograniczeń w korzystaniu z danej nieruchomości, powodowanych przez realizowaną inwestycję.
Chybione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i art. 150 p.p.s.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, czy też - innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Z kolei art. 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy i kompetencyjny, a zatem omawiany przepis mógłby być naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności. W tej sprawie Sąd rozpoznał skargę na decyzję ostateczną, oceniał ją pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisu. Drugi zaś przepis tj. art. 150 p.ps.a. należy do grupy przepisów "wynikowych". Warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że naruszenie tego przepisu prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być on także samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Co więcej, na tle niniejszej sprawy, zapewne omyłkowo przepis art. 150 p.p.s.a. został przez wnoszącego skargę kasacyjną wskazany, ma on bowiem zastosowanie, w przypadku wniesienia skargi nie na decyzję, lecz na akty i czynności niewymienione w art. 145-148 p.p.s.a. Stronie zapewne chodziło o przepis art. 151 p.p.s.a., jednakże nie jest rolą Sądu kasacyjnego poszukiwanie za stronę przepisów, które mogłyby być w sprawie naruszone. Zresztą i tak przepis art. 151 p.p.s.a. nie mógłby stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.
Nie znajduje uzasadnienia także zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonego wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. W sposób umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej wskazał, z jakich przyczyn uznał, że decyzja Wojewody Pomorskiego jest wadliwa. Zresztą jak pokazuje lektura skargi kasacyjnej, postawione w jej petitum zarzuty, a także ich uzasadnienie dowodzą, że stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone zostało w sposób na tyle zrozumiały, iż pozwoliło stronie skarżącej kasacyjnie na polemikę i jego negowanie. Polemika ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może jednak usprawiedliwiać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.