II SAB/Op 70/22

II SAB/Op 70/22 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2022-12-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /sprawozdawca/
Elżbieta Kmiecik
Krzysztof Bogusz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Zobowiązano organ do wydania aktu lub do dokonania czynności
Stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 § 2 pkt 8, art. 119 pkt 4, art. 149 § 1 pkt 1, art. 200 w zw. z art. 205 § 2,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art 35 § 1-3, art. 35 § 4, art. 61 § 1, art. 61a § 1, art. 237 § 3,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi L. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu opolskiego w przedmiocie legalności budowy 1) zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu opolskiego do wydania w terminie 30 dni aktu administracyjnego lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku L. B. z dnia 23 czerwca 2022 r., 2) stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu opolskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu opolskiego na rzecz skarżącej L. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej, za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu opolskiego (dalej: PINB, organ), do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez L. B. (dalej: strona, skarżąca, wnioskodawca), reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, jest bezczynność PINB w rozpoznaniu jej wniosku z 23 czerwca 2022 r., skierowanego do niego z żądaniem przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy otworów okiennych w ścianie budynku jednorodzinnego posadowionego na działce nr a przy ul. [...] w K., stojącego w granicy z działką nr b należącą do niej oraz budowy tarasu przy tej granicy, jak również legalności rozbiórki budynku gospodarczego usytuowanego przy granicy z działką nr b.
Wniesiony środek zaskarżenia poprzedził następujący stan faktyczny i prawny. Przytoczonym na wstępie wnioskiem – datowanym na 23 czerwca 2022 r., który wpłynął do organu 27 czerwca 2022 r. – strona, imieniem której działał profesjonalny pełnomocnik, wystąpiła o "wszczęcie i przeprowadzenie postępowania administracyjnego, w przedmiocie legalności budowy otworów okiennych (okien) w ścianie budynku mieszkalnego jednorodzinnego posadowionego na działce nr a przy ul. [...] w K., znajdującej się w granicy z działką nr b, jak również legalności rozbiórki budynku gospodarczego usytuowanego przy granicy z działką nr b i budowy tarasu w tej granicy". We wniosku strona poza wskazaniem interesu prawnego przedstawiła zakres żądania i podstawy prawne (k. 27 akt administracyjnych).
Pismem z 18 lipca 2022 r., organ poinformował stronę, że nie może uwzględnić jej wniosku, gdyż w sprawie objętej żądaniem, także z jej interwencji, prowadził już postępowanie wyjaśniające w trybie skargowym, które zakończyło się uznaniem wniesionej skargi za niezasadną (k. 28 akt administracyjnych). Zaznaczył tym samym organ, że wskutek interwencji strony z 21 października 2021 r. przeprowadził postępowanie wyjaśniające, o wynikach którego poinformował stron pismem z 7 kwietnia 2022 r. W piśmie tym – jak podniósł – wskazał na brak dowodów na popełnienie samowoli budowlanej w badanej sprawie. Równocześnie w odpowiedzi udzielonej stronie pismem z 18 lipca 2022 r. podkreślił, że we wniosku z 23 czerwca 2022 r. zawarła ona tożsame zarzuty jak w poprzednim piśmie z 21 października 2021 r., do których odniósł się szczegółowo, opisując poczynione ustalenia, w piśmie z 7 kwietnia 2022 r.
Pismem z 27 lipca 2022 r., strona wniosła do PINB ponaglenie na przewlekłe prowadzenie sprawy, które organ pierwszoinstancyjny zgodnie z właściwością przekazał wraz z aktami sprawy organowi wyższego stopnia. Postanowieniem z 12 sierpnia 2022 r., nr [...] Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu stwierdził niedopuszczalność ponaglenia, stwierdzając, iż organ powiatowy nie prowadził postępowania administracyjnego i nie mógł naruszyć terminów określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.
W skardze, wywiedzionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: P.p.s.a., w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: Kpa strona skarżąca, zarzuciła organowi naruszenie art. 35 §§ 1-3 Kpa, art. 53a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), dalej: P.b., ewentualnie art. 61a § 1 Kpa przez przekroczenie terminów do załatwienia sprawy administracyjnej.
Formułując te zarzuty autor skargi wniósł o:
1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności;
2) zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności w odpowiednim terminie;
3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W motywach skargi przedstawiła skarżąca w pierwszej kolejności przebieg postępowania, w drugiej zaś wskazała na naruszenie praw strony w załatwieniu jej wniosku, zaś w trzeciej kolejności zacytowała orzecznictwo sądowe na poparcie zarzutów wskazanych w jej petitum. W tych ramach odnotował autor skargi, że strona pismem z 23 czerwca 2022 r. domagała się przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności budowy otworów okiennych w ścianie budynku jednorodzinnego posadowionego na działce nr a przy ul. [...] w K., stojącego w granicy z działką nr b należącą do skarżącej oraz budowy tarasu przy tej granicy, jak również legalności rozbiórki budynku gospodarczego usytuowanego przy granicy z działką nr b. Z kolei w piśmie z 23 sierpnia 2022 r., powołując się na przepisy prawa i orzecznictwo, skarżąca wskazywała m.in. na:
po pierwsze – swój indywidualny interes prawny jako właścicielki nieruchomości przy ul. [...] obejmującej działkę b bezpośrednio sąsiadującej ze ścianą budynku z otworami okiennymi oraz z tarasem, wskazując na ograniczenia w sposobie zagospodarowania i zabudowy swojej nieruchomości oraz stałe zagrożenie pożarowe spowodowane naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.), dalej: r.w.t. dotyczących ochrony przeciwpożarowej;
po drugie – konieczność zbadania przez organ zgłoszonych nieprawidłowości pod kątem przepisów prawa budowlanego, których przekrój na przestrzeni lat został zaprezentowany przez stronę;
po trzecie – prawny obowiązek przechowywania dokumentacji budowlanej, wywodząc przy tym, że skoro budynek gospodarczy widoczny jest na mapach z lat 2006 i 2009 r., to do jego rozbiórki musiało dojść po roku 2009, czego – jak skonstatował autor skargi – dowodzoną mapy.
Ponadto wskazała także skarżąca, na okoliczność, że istnieje możliwość stosowania aktualnie obowiązujących przepisów do budynków już istniejących 16 grudnia 2002 r. ze względu na treść § 207 ust. 2 r.w.t., oraz regulacje prawne obowiązujące w Polsce od co najmniej czasów międzywojennych, które przewidują zakaz budowy otworów okiennych w ścianie znajdującej się w granicy, w tym również regulacje obowiązujące po roku 1950, kiedy to zgodnie z ustaleniami organu został oddany do użytku budynek na działce nr a.
Zdaniem pełnomocnika strony organ wadliwie zareagował na wniosek z 23 czerwca 2022 r., albowiem, potraktował je jako kolejne pismo w postępowaniu skargowym i powtórzył twierdzenia z tego postępowania. Zaznaczył przy tym pełnomocnik, że w trybie skargowym, poza przeprowadzonymi oględzinami, podczas których ustalono istnienie okien w ścianie w granicy oraz tarasu przy granicy, organ zajmował się kwestią odnalezienia dokumentacji budowlanej i wobec braku odnalezienia takiej dokumentacji uznał zastrzeżenia skarżącej za niezasadne. Nie odniósł się do naruszenia przepisów prawa budowlanego, jako przesłanki prowadzenia postępowania naprawczego. Ponieważ organ uchylał się od podejmowania działań skarżąca wniosła ponaglenie. Odpowiadając na ponaglenie organ drugoinstancyjny wskazał, że PINB nie miał obowiązku prowadzenia postępowania ani wydawania rozstrzygnięcia, nawet postanowienia odmownego, a to ze względu na treść art. 53a P.b., który – jego zdaniem – wyłącza zarówno konieczność zbadania naruszeń przepisów prawa budowlanego, jak również potrzebę wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 61a Kpa.
Stanowisko organów w ocenie skarżącej jest niezasadne, z trzech głównych powodów:
po pierwsze – wyklucza zagwarantowaną konstytucyjnie (art. 45 i 184 Konstytucji RP) kontrolę sądów administracyjnych nad działalnością organów nadzoru budowlanego w zakresie postępowania naprawczego, gdyż stanowisko organów zakłada, że nie muszą one wydawać żadnego rozstrzygnięcia podlegającego zaskarżeniu; z praktycznego punktu widzenia takie rozumienie stanowiłoby pole do obstrukcji urzędniczej;
po drugie – nie jest zgodne z intencją ustawodawcy, który wprowadzając przepis art. 53a P.b. nie miał na celu zwolnienia organów nadzoru budowlanego z obowiązku badania zgodności obiektów budowlanych (planowanych lub istniejących) z przepisami prawa budowlanego, a w uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej ten przepis podkreślił wręcz taki obowiązek;
po trzecie – zakłada zupełną dowolność organów w podejmowaniu decyzji co do tego, czy prowadzić postępowanie naprawcze, nawet jeśli interes osób trzecich - jak w przypadku bezpośredniego sąsiedztwa działek i ściany w granicy – jest oczywisty; jest to równoznaczne z pozbawieniem osób trzecich skutecznej ochrony, co z kolei narusza szereg przepisów, wśród których można wymienić:
7 Konstytucji RP i art. 6 Kpa przewidujące zasadę legalizmu - mimo, że przepisy prawa budowlanego formalnie przyznają ochronę osobom trzecim, w tym w szczególności bezpośrednim sąsiadom, w praktyce nie mogliby oni spowodować wyegzekwowania obowiązków i ograniczeń wynikających z tych przepisów;
art. 28 Kpa stanowiący o tym, że osoba mająca interes prawny ma prawo być stroną postępowania;
art. 233 Kpa stanowiący że skarga w sprawie indywidualnej powinna powodować wszczęcie postępowania, który to przepis wskazuje kierunek postępowania dla organu i statuuje zasadę pierwszeństwa postępowania administracyjnego przed postępowaniem skargowym;
art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. stanowiący, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich;
art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b., które przewidują postępowanie naprawcze w stosunku do obiektów wybudowanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub (art. 50 ust. 1 pkt 2) lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych m.in. w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4).
§ 207 ust. 1 r.w.t., zgodnie z którym budynek i urządzenia z nim związane powinny być projektowane i wykonane w sposób ograniczający możliwość powstania pożaru, a w razie jego wystąpienia zapewniający m.in. ograniczenie rozprzestrzeniania się pożaru na sąsiednie obiekty budowlane lub tereny przyległe;
§ 12 r.w.t. przewidujący bezpieczne odległości budynków od granicy działek budowlanych (i innych budynków).
W dalszych motywach, odwołując się do orzecznictwa przedmiotu, podał autor skargi, że zgodnie z art. 233 Kpa, skarga w sprawie indywidualnej, a taką było podanie skarżącej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeśli zatem, jak skonstatował pełnomocnik strony, organ nadzoru budowlanego otrzymał wniesione do niego podanie zawierające prośbę o wszczęcie postępowania – jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie – to przede wszystkim powinien był potraktować je jako impuls do wszczęcia z urzędu odpowiedniego dla danych okoliczności faktycznych postępowania administracyjnego celem zweryfikowania podnoszonych przez skarżących wątpliwości i wskazywanych niezgodności, nie tylko z przepisami techniczno-budowlanymi, ale także przepisami prawa miejscowego tj. obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – tak też WSA w Gliwicach w wyroku z 3 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1064/21, wszystkie powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).
Następnie wyjaśnił autor skargi, że art. 53a ust. 1 P. b. nakazuje organom prowadzić postępowania legalizacyjne i naprawcze z urzędu, ale nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania na wniosek. W razie gdy dany podmiot żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można go tego prawa pozbawić, wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu. Wniosek strony o wszczęcie postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, powinien prowadzić do jego wszczęcia - jeżeli zaistnieją przesłanki podmiotowe i przedmiotowe. Dopiero gdy okaże się, że z wnioskiem występuje osoba nie mająca interesu prawnego, bądź gdy ustalono, że naruszeń uzasadniających postępowanie nie było, to należy odpowiednio stosować. Tym razem także na poparcie prezentowanego stanowiska przytoczył wyrok WSA w Warszawie z 29 grudnia 2021 r., VII SA/Wa 2158/21, w którym skład orzekający wyraził tożsamy pogląd.
W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. Argumentując wskazał, że w sprawie będącej przedmiotem skargi, prowadził postępowanie wyjaśniające w trybie skargowym, w celu zbadania zgłoszonych przez stronę zarzutów. W ramach prowadzonych czynności przeprowadził m.in. kontrolę na przedmiotowej nieruchomości oraz na wniosek skarżącej, dowód z przesłuchania świadków, w celu wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności tj.: czy wykonane roboty budowlane powstały w warunkach samowoli budowlanej i czy istnieje przesłanka uzasadniająca podjęcie stosownego postępowania administracyjnego. W toku trwania postępowania wyjaśniającego w pierwszej kolejności poinformowano ją, iż: po pierwsze – dokona oceny, czy w zgłaszanej sprawie doszło do naruszenia ustawy Prawo budowlane, a także po drugie – czynności kontrolne na przedmiotowym terenie zostaną przeprowadzone najpóźniej do 31 grudnia 2021 r.
Zatem – jak stwierdził – skarżąca została zawiadomiona o fakcie zajęcia się sprawą przez organ nadzoru budowlanego oraz został jej podany przybliżony termin jej załatwienia. Podkreślił ponadto organ, iż powyższa informacja została skarżącej przesłana w ciągu niecałych dwóch tygodni od wpłynięcia skargi do siedziby organu, natomiast termin wyznaczony do przeprowadzenia kontroli wynikał z faktu, iż działa na podstawie ustalonego planu kontroli, który jest tworzony z wyprzedzeniem, z uwagi na to, że do tut. Inspektoratu wpływa duża liczba spraw i w zależności od stopnia pilności dana sprawa jest wpasowywana do tego planu. Poza tym, zaznaczył PINB, że posiada obszerny teren działalności (13 gmin) i tylko jeden zespół wyjazdowy do przeprowadzania kontroli czy oględzin, a należy pamiętać, że sprawy skargowe to tylko niewielki procent spraw jakie należą do kompetencji organu nadzoru budowlanego. Niezależnie od powyższego, jak zaznaczył, skarżąca została powiadomiona o sposobie w jaki organ zajmie się jej sprawą, zostały również jej udzielone wstępne informacje na temat nieprawidłowości o jakich mowa w skardze. Ostatecznie kontrola odbyła się 5 stycznia 2022 r., z uwagi na to, że pomimo zaplanowanych na dzień 6 grudnia 2021 r. czynności, z przyczyn niezależnych od organu (nieobecność pracownika przeprowadzającego kontrolę), nie mogła się ona odbyć wcześniej. Skarżąca, co podkreślił organ, została jednak przy piśmie z 30 listopada 2021 r. powiadomiona o zmianie terminu oraz o powodach, dla których należy czynności kontrolne zaplanować na inny termin. Po przeprowadzeniu kontroli na przedmiotowej nieruchomości, organ otrzymał informację od obecnej właścicielki obiektu o tym, iż wraz z mężem - współwłaścicielem obiektu, wezwali poprzedniego właściciela o przekazanie dokumentacji związanej z obiektem i oczekują na jej dostarczenie. W związku z tym – na co zwrócił uwagę, uznał, iż z powodu powstałych wątpliwości należy zmienić termin załatwienia sprawy, gdyż dokumentacja ta może mieć wpływ na wynik sprawy. Przypomniał także organ, że za pośrednictwem pełnomocnika, strona wniosła o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków, który to wniosek został uwzględniony. Nadto zaznaczył, iż to właśnie z powodu uwzględnienia prośby skarżącej, zmuszony był wydłużyć czas zakończenia czynności wyjaśniających, nie pozostawał więc w bezczynności lecz przychylając się do prośby, zobligowany był wyznaczyć realny termin przesłuchania, uwzględniając konieczność powiadomienia świadków o dacie i miejscu przeprowadzenia dowodu (w tym wliczając możliwość podwójnego awizowania przesyłki). Jednocześnie prezentując tok zdarzeń podał w dalszej kolejności organ, że po przeprowadzeniu przesłuchania świadków i zgromadzeniu materiałów dowodowych, przystąpił do wnikliwej analizy sprawy i uznał, że skarga strony z 12 października 2021 r. jest niezasadna, gdyż w sprawie brak jest jednoznacznych dowodów na popełnienie samowoli budowlanej na przedmiotowej nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 cyt. już wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nadal zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd - stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym przedmiotem sądowej kontroli – w odniesieniu do tego typu skarg – nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu. Podkreślić w tym miejscu należy, że w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność czy przewlekłość organu, sąd kontroluje jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego rozpatrzył wniosek strony czy też nie. Sposób załatwienia tego wniosku, a zatem jego uwzględnienie, bądź odmowa uwzględnienia, nie jest natomiast przedmiotem oceny sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność. W tym przypadku chodzi bowiem o formalną kontrolę, czy w terminie określonym ustawą organ wydał akt lub podjął czynność, zasadniczo bez badania materialnoprawnych aspektów tych aktów lub/i czynności. Jednocześnie wskazania wymaga, że Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a.
Nadto należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność. Dopuszczalność skargi na bezczynność (za wyjątkiem skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej) uwarunkowana jest zachowaniem trybu o którym mowa w art. 37 Kpa. Zgodnie z przytoczonym przepisem na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 Kpa lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, które organ prowadzący postępowanie jest obowiązany w trybie określonym w § 4 art. 37 Kpa przekazać je do organu wyższego stopnia. Po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy czym skarga taka jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2002 r., sygn. akt II SA/Gd 3920/01). W rozpoznawanej sprawie skarżąca, o czym szerzej powyżej, poprzedziła wniesienie skargi do sądu, ponagleniem wniesionym na bezczynność PINB dla powiatu opolskiego do organu wyższego stopnia, w tym przypadku Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie, przytoczonym poniżej, powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ.
Przechodząc do meritum przypomnienia wymaga, że kontroli sądowej poddano, jak wskazano na wstępie, ocenę czy PINB dla powiatu opolskiego w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej z 23 czerwca 2022 r. skierowanego do niego z żądaniem przeprowadzenia postępowania w sprawie legalności budowy otworów okiennych w ścianie budynku jednorodzinnego posadowionego na działce nr a przy ul. [...] w K., stojącego w granicy z działką nr b należącą do niej oraz budowy tarasu przy tej granicy, jak również legalności rozbiórki budynku gospodarczego usytuowanego przy granicy z działką nr b pozostawał w bezczynności – jak twierdzi strona skarżąca, czy wprost przeciwnie – jak wywodził organ.
W tym miejscu wskazać także należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Jak wynika z przedstawionego powyżej przebiegu postępowania, który jest co do meritum zgodnie prezentowany, tak przez stronę skarżącą, jak i organ, zdaniem składu orzekającego w sprawie, rację ma strona skarżąca, że organ nie zareagował na wniosek strony i nie załatwił go w prawem określony sposób.
Niewątpliwie w postępowaniu administracyjnym obowiązują zasady prawa wywodzone z Konstytucji RP (zasady naczelne) oraz wywodzone z Kodeksu postępowania administracyjnego (zasady ogólne i szczególne). I tak jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 Kpa), stanowiąca gwarancję realizacji tak zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 Kpa w zw. z art. 2 Konstytucji RP) i zasady legalizmu czy praworządności (art. 6 Kpa). Zasada ta jest nie tylko zasadą ogólną postępowania administracyjnego, lecz również zasadą konstytucyjną, wynikającą z art. 7 Konstytucji, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, oraz z art. 2 Konstytucji, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z kolei realizacji tej zasady jak i związanej z nią zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 Kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.
Treść obowiązku płynącego z powyższego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości. Natomiast zgodnie z art. 35 § 2 Kpa, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 Kpa przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W judykaturze i literaturze fachowej przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena co do bezczynności organu, dokonana być musi w powiązaniu z właściwym dla załatwienia sprawy prawem materialnym, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. Z przewlekłością postępowania mamy zaś do czynienia, gdy postępowanie trwa dłużej niż jest potrzebne do załatwienia sprawy (np.: przedłużono termin na załatwienie sprawy, ale podejmowane czynności są nieefektywne, pozorne), zob. wyrok WSA w Krakowie z 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 92/17 oraz orzecznictwo i piśmiennictwo tam przywołane.
W rozpatrywanej sprawie skarżąca, co jest niekwestionowane przez organ, pismem datowanym na 23 czerwca 2022 r., data wpływu do organu to: 27 czerwca 2022 r. wniosła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu opolskiego pismo jednoznacznie określające żądanie wszczęcia postępowania w sprawie jako: "w przedmiocie legalności budowy otworów okiennych (okien) w ścianie budynku mieszkalnego jednorodzinnego posadowionego na działce nr a przy ul. [...] w K., znajdującej się w granicy z działką nr b, jak również legalności rozbiórki budynku gospodarczego usytuowanego przy granicy z działką nr b i budowy tarasu w tej granicy" (k. 27 akt administracyjnych). Załatwiając żądanie strony organ pismem z 18 lipca 2022 r., poinformował skarżącą, że nie może załatwić jej wniosku, albowiem prowadził już w tej sprawie postępowanie zainicjowane przez nią 12 października 2021 r., które zakończyło się uznawaniem niezasadności podnoszonych przez nią kwestii. Nie godząc się ze sposobem załatwienia wniosku o określonym w nim żądaniu i brakiem uzewnętrznienia stanowiska w prawem określonej formie strona wniosła – jak wskazano powyżej – skargę na bezczynność organu w załatwieniu jej wniosku.
Mając na uwadze tak zakreślony spór wskazać należy, że Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę podziela w pełni stanowisko wyrażone w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 28 czerwca 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 60/12 i z 9 września 2014 ., sygn. akt II SAB/Kr 161/14, że art. 61 § 1 Kpa winien być interpretowany w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji oraz normują inicjatywę co do powstania stosunku prawnego określonej treści. W ocenie składu orzekającego w tej sprawie zasadnie w przytoczonych wyżej judykatach eksponuje się, iż pewnym uproszczenie jest wskazanie, że w przypadku, gdy przepis prawa nie reguluje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych przyjmuje się, że jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień to wszczęcie postępowania następuje z urzędu, natomiast jeżeli chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem, wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek. Takie podejście, co w pełni podziela skład orzekający w tej sprawie, nie jest uzasadnione, zaś jako zasada winno być postrzegane tylko w jednym kierunku, tj. jako gwarancja zasady skargowości. Powyższe stanowi gwarancję załatwienia w prawem określony sposób uruchomionego przez stronę żądania wszczęcia postępowania z określonego przedmiotu i zabezpiecza przed wystąpieniem sytuacji, w której przy braku w prawie materialnym przepisu albo przepisów normujących wprost inicjatywę do wszczęcia postępowania (jak np. w art. 32 ust. 4 i 33 ust. 1-2 oraz w art. 57 ust. 1 P.b.) w sprawach określonego rodzaju dochodziłoby do braku kontroli sądowej a tym samym stanowiłoby naruszenia prawa strony do sądu.
Dostrzec przy tym należy, że art. 61 § 1 Kpa określając podstawy wszczęcia postępowania administracyjnego posługuje się oznaczającym alternatywę zwykłą słowem "lub" dla obu w nim przewidzianych przypadków inicjujących rozpatrzenie sprawy, a to naprowadza, że pojawiają się sprawy, które mogą zostać wszczęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek w przypadku, gdy inicjatywa strony posiadającej interes prawny wyprzedzi działania, które organ winien podejmować z urzędu. Z kolei zgodnie z art. 61a § 1 Kpa gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Warto przy tym zaznaczyć, że art. 61a Kpa został wprowadzony z dniem 11 kwietnia 2011 r. wskutek nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18 ze zm.). W uzasadnieniu tej nowelizacji wskazano, że celem regulacji polegającej na dodaniu art. 61a jest odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Jak wynika z treści art. 61a § 1 Kpa, odczytywanej z uwzględnieniem art. 61 § 1 Kpa, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydaje się wówczas, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje podmiot, nie posiadający przymiotu strony (przeszkody natury podmiotowej) bądź też gdy z innych, uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte (przeszkody natury przedmiotowej). Ocena, czy istnieje przeszkoda prowadzenia postępowania wymaga prowadzonych w tym kierunku ustaleń, co z kolei wymaga wyrażenia ich wyników w poddającej się kontroli instancyjnej ale i sądowej w prawem określonej formie (zob. szerzej: A. Plucińska – Filipowicz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX/el. 2011).
Mając na uwadze stanowisko organu prezentowane w sprawie jawi się konieczność zwrócenia uwagi, że skarżąca wyraźnie sprecyzowała w złożonym piśmie swoje żądania, określający tym samym jasno, w sposób nie wymagający żadnych zabiegów interpretacyjnych, przedmiot postępowania. Niewątpliwie ustalenie legalności prowadzanych robót budowlanych należy do kompetencji organu nadzoru budowlanego, a rozstrzygnięcie w tym zakresie może być podjęte jedynie po formalnym wszczęciu postępowania w sprawie, bądź przy stwierdzeniu przesłanek negatywnych o odmowy jego wszczęcia.
Wniosek strony niewątpliwie miał charakter procesowy, w tym sensie, że zamiarem jej było doprowadzenie do wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego. W takim też charakterze (a nie jako skargę) pismo to należało rozpoznać. Pomimo to organ nadzoru budowlanego uchylając się od czynności w sprawie powołał się na przeszkodę natury przedmiotowej wskazując, że de facto wykluczona jest w tym przypadku interwencja organu nadzoru budowlanego albowiem sprawę z interwencji strony badał, nie stwierdzając na ów czas nieprawidłowości.
Tym samym organ nadzoru budowlanego pomimo, iż dostrzegł przeszkodę natury przedmiotowej we wszczęciu postępowania odstąpił od zastosowania formy ustanowionej art. 61a § 1 Kpa. Należy równocześnie zauważyć, iż formalne rozpoznanie wniosku skarżącej poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 Kpa (lub też wszczęcie postępowania i wydanie w jego efekcie stosownego rozstrzygnięcia) umożliwiłoby w przypadku dalszego zaskarżenia merytoryczną sądową kontrolę sprawy. Stanowisko takie, jak prezentuje organ, skutkuje w ocenie Sądu nie tylko ograniczeniem prawa do sądu, ale jest sprzeczne z tym, co po zmianach przepisów Kpa, wynika choćby z przytaczanego wielokrotnie powyżej art. 61a Kpa. Prowadzi ono bowiem do sytuacji, w której organ nadzoru budowlanego już przy wpływie podania może - nawet bezzasadnie - zamknąć drogę do wszczęcia postępowania stronie mającej w tym interes prawny, który zresztą nie zawsze jest różny od interesu publicznego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 60/12).
Równocześnie należy mieć na uwadze, że procedura skargowa jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, kończącym się czynności materialno-techniczną czyli zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi. Procedura ta nie daje więc podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że podejmowane w trybie art. 237 § 3 Kpa zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie przybiera żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego.
Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu opolskiego pozostawał na dzień kierowania skargi w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z 23 czerwca 2022 r. które posiada wszystkie wymagane prawem cechy wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie.
Skarga na bezczynność/przewlekłość postępowania ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej aktu i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa. Rozstrzygnięcie sprawy powinno nastąpić niezwłocznie. W szczególności niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, o czym stanowi art. 35 § 1 Kpa. Sprawa administracyjna, jak wskazano powyżej, powinna być załatwiona najpóźniej w granicach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 Kpa (o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej), zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Wskazać należy, że bezczynność/przewlekłość organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w terminach określonych w powołanym art. 35 Kpa organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego, do którego wydania był zobowiązany. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Zauważyć należy, iż zasada legalizmu, o której mowa w art. 6 Kpa, odnosi się również do przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia sprawy administracyjnej. Terminów określonych w art. 35 Kpa nie można traktować jako podstawowych, są to bowiem terminy maksymalne. Przepis ten koresponduje zatem z art. 12 Kpa, który ustanawia zasadę szybkości postępowania i ograniczonego formalizmu. Organy administracji publicznej zobowiązane są działać sprawnie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. W przypadkach skarg na bezczynność/przewlekłość organów, kontrola sprawowana przez sądy administracyjne ogranicza się do zbadania, czy postępowanie organu zaskarżane jako bezczynność lub przewlekłość nie narusza przepisów postępowania administracyjnego. W tym zakresie kwestia bezczynności jak i przewlekłości organu administracji publicznej zdeterminowana jest określoną w art. 12 Kpa zasadą szybkości postępowania, a także terminami załatwienia spraw określonymi w przepisach art. 35 § 3 i § 4 Kpa, w tym instytucją zawiadamiania stron o przypadkach niezałatwienia sprawy w terminie z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Organ wyznaczający na podstawie art. 36 Kpa nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 § 2 Kpa i art. 35 § 1 Kpa, a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu. Organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w przepisach art. 7, 12 § 1 i 35 Kpa. Organ pozostaje w bezczynności bądź w przewlekłości w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu orzeczenia. Treść obowiązku wynikającego z art. 35 § 1 Kpa oznacza zakaz nieuzasadnionego przedłużania postępowania w sprawie. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego dopuścił się bezczynności prowadząc postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem skarżącej bezspornie naruszył wyżej wymienione zasady.
Mając zatem na uwadze poczynione ustalenia, Sąd biorąc za podstawę art. 149 § 1 P.p.s.a., w pkt 1 wyroku zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu opolskiego do wydania w terminie 30 dni aktu administracyjnego lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku strony z 23 czerwca 2022 r. Stwierdzając w pkt 2 wyroku, że zaistniała w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd miał na uwadze fakt, iż organ zareagował na wniosek przy czym uczynił to niewłaściwe a do dnia wyrokowania nie załatwił go w prawem nakazanej formie. Nadto w ocenie Sądu bezczynność zaistniała w rozpoznawanej sprawie wynikała zaś z błędnego zakwalifikowania wniosku skarżącego i w efekcie przyjęcia przez organ nadzoru budowlanego błędnego trybu postępowania. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 3 wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.