SA/Sz 1938/03

SA/Sz 1938/03 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2005-03-31
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2003-10-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Elżbieta Makowska /przewodniczący sprawozdawca/
Iwona Tomaszewska
Maria Mysiak
Symbol z opisem
605  Ewidencja ludności, dowody tożsamości, akty stanu cywilnego, imiona i nazwisko, obywatelstwo, paszporty
Hasła tematyczne
Ewidencja ludności
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - P.p.s.a.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./ Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Protokolant St. Sekr. Sąd. Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2005r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wymeldowania oddala skargę
Uzasadnienie
Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych ( tekst jedn. Dz. U. z 1984 r. Nr 32, poz. 174 ze zm.) i art. 104 Kpa, po przeprowadzeniu postępowania na wniosek R. M. - orzekł o wymeldowaniu R. M. z pobytu stałego z lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w [...].
Organ ustalił, jak wynika to z uzasadnienia decyzji, że R. M. w dniu [...] r. spowodował spalenie lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w [...], w którym był zameldowany na pobyt stały. Od tego dnia przebywał w areszcie śledczym, a po zwolnieniu w [...] r. nie wrócił do przedmiotowego lokalu, lecz zamieszkał u swojej siostry w [...]. Od tego czasu w miejscu stałego zameldowania nie zamieszkiwał, jedynie przyjeżdżał odwiedzać dzieci. Burmistrz powołując się na zeznania przesłuchanych [...] świadków stwierdził, że żadna z tych osób nie potwierdziła zamieszkiwania R. M. w przedmiotowym lokalu przez ostatnie [...] lat oraz wyjaśnił przyczyny nie przeprowadzenia dowodu z zeznań [...] świadków wskazanych przez wyżej wymienionego.
Organ stwierdził dalej, że R. M. nie przedstawił żadnych dowodów, z których wynikałoby, że czynił starania o powrót do spornego lokalu. Komenda [...] Policji w [...] nie potwierdziła jakoby zwracał się o wprowadzenie go do tego mieszkania. Zdaniem organu, opuszczenie lokalu przez R. M. ma charakter trwały, bowiem trwa nieprzerwanie od ponad [...] lat, w przedmiotowym mieszkaniu nie posiada on żadnych swoich rzeczy.
W konkluzji Burmistrz wskazał, że spełnione zostały przesłanki art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, którego brzmienie przytoczył na wstępie uzasadnienia decyzji. Wyjaśnił przy tym konsekwencje jakie, dla stosowania tego przepisu, wywołała utrata mocy obowiązującej przez art. 9 ust. 2 spowodowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002r. Przyjął zatem, że przy podejmowaniu decyzji o wymeldowaniu osoby, której miejsce pobytu jest znane należy brać pod uwagę wyłącznie fakt opuszczenia lokalu nie badając kwestii uprawnień do tego lokalu.
Od decyzji tej odwołanie wniósł R. M. podnosząc zarzut jej niezgodności z prawem, wydanie w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego - przy stronniczości urzędnika prowadzącego to postępowanie oraz twierdząc, ze nie z własnej woli przebywa poza miejscem stałego zameldowania.
Wojewoda decyzją z dnia [...] r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda w pierwszej kolejności wyjaśnił obowiązujący stan prawny cytując art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności oraz wskazując na zmianę interpretacji tego przepisu spowodowaną wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002r. orzekającego o niezgodności art. 9 ust. 2 tej ustawy z Konstytucją. W konkluzji organ stwierdził, że aktualnie wydając decyzję o wymeldowaniu należy brać pod uwagę wyłącznie fakt opuszczenia lokalu nie badając kwestii utraty uprawnień wymienionych w art. 9 ust.2, gdyż przepis ten utracił moc obowiązującą.
Z dalszej części uzasadnienia decyzji wynika, że organ II instancji poczynił takie same ustalenia faktyczne, jak organ I instancji. Stwierdził mianowicie, że R. M. opuścił miejsce stałego zameldowania w [...] r., zamieszkał w lokalu nr [...] w [...] i tam skoncentrował interesy życiowe. Wojewoda podzielił zatem stanowisko Burmistrza, że R. M. nie mieszka w lokalu przy ul. [...] w [...] i że należy orzec o jego wymeldowaniu.
Odnosząc się do twierdzeń odwołującego się, że nie opuścił dobrowolnie przedmiotowego lokalu, Wojewoda w oparciu o analizę zebranych w sprawie dowodów wywnioskował, że wyżej wymieniony nie podjął żadnych prawnych kroków w celu przezwyciężenia przeszkód w swobodnym korzystaniu z lokalu. W takiej zaś sytuacji organ odwoławczy uznał, powołując się na orzecznictwo NSA, że zachowanie strony, polegające na opuszczeniu przedmiotowego lokalu i przebywaniu poza tym lokalem wypełnia znamiona "opuszczenia" dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Wobec powyższego, organ stwierdził, że skoro obowiązkiem organów ewidencji ludności jest porządkowanie i aktualizowanie ewidencji ludności, a R. M. opuścił przedmiotowy lokal i w nim nie mieszka, to wydanie decyzji o jego wymeldowaniu zapobiega fikcji rejestracji meldunkowej. Wyjaśnił również, że bez znaczenia dla sposobu zakończenia postępowania w sprawie o wymeldowanie ma ustalenie, czy osoba, wobec której toczy się takie postępowanie posiada prawo podmiotowe do lokalu, z którego ma zostać wymeldowana.
Powyższą decyzję ostateczną R. M. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się jej uchylenia, jako wydanej niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu skarżący w 14 punktach zawarł opis naruszeń, jakich dopuścił się jego zdaniem, organ I instancji w toku prowadzonego postępowania, które to uchybienia można sprecyzować następująco:
1. brak wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie,
2. nie zawiadomienie skarżącego o wszczęciu postępowania,
3. przewlekłość postępowania,
4. brak zawiadomienia skarżącego o prawach i obowiązkach ,
5. nie poinformowanie skarżącego o innej możliwości załatwienia sprawy, np. w drodze zawarcia ugody, o ile mogła mieć w sprawie zastosowanie,
6. rażąca stronniczość urzędnika prowadzącego postępowanie,
7. kierowanie wezwań do skarżącego bez zachowania terminów przewidzianych w przepisach,
8. urzędnik prowadzący postępowanie dopuścił się przestępstwa polegającego na fałszowaniu dokumentów i poświadczeniu nieprawdy w dokumencie,
9. nie uporządkowano - w ciągu 4 miesięcy postępowania - akt sprawy, nie zaopatrzono ich w przegląd akt lub spis,
10. odebrano skarżącemu ustawowe prawa strony,
11. oddalono skargę wniesiona w toku postępowania i napisano w uzasadnieniu nieprawdę,
12. nie dopuszczono skarżącego do czynności przy wyjaśnianiu zarzutów
zawartych w skardze,
13. wydanie decyzji o wymeldowaniu, po wniesieniu skargi i zaopatrzenie decyzji we
wsteczną datę,
14. kłamstwo w uzasadnieniu decyzji Burmistrza.
Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sadu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Dokonana w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji ostatecznej według kryterium zgodności z prawem oraz w granicach rozstrzygania sądu zakreślonych w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej określanej jako P.p.s.a., nie dostarczyła podstaw do uwzględnienia skargi.
Wobec stawianych skargą zarzutów naruszenia przepisów postępowania, szeroko rozwiniętych w jej uzasadnieniu, należy wyjaśnić, że nie każde stwierdzone przez sąd naruszenie prawa, prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji.
W myśl art. art. 145 § 1 P.p.s.a., " Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania
administracyjnego;
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach."
Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego dokonana w kontekście stawianych skargą zarzutów nie potwierdziła zaistnienia takich naruszeń prawa, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności na podstawie cytowanego wyżej art. 145 § 1 P.p.s.a.
W szczególności, nie ma racji skarżący twierdząc, że nie jest znana data wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Przepisy Kpa, wbrew odmiennym zapatrywaniom R. M., nie przewidują wydawania postanowienia o wszczęciu postępowania, tak jak na przykład stanowią o tym przepisy Kodeksu postępowania karnego.
W myśl art. 61 § 1 Kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W rozpatrywanej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek R. M. (k. [...] akt administracyjnych) z dnia [...] r. ( data wpływu do organu). Do takiej sytuacji odnosi się przepis art. 61 § 3 kpa, zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi.
Nietrafny okazał się również zarzut braku doręczenia skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania. R. M. we wniosku o wymeldowania R. M. wskazała jako aktualne miejsce Jego pobytu adres: [...].
W aktach sprawy znajduje się dowód doręczenia R. M. zawiadomienia o wszczęciu postępowania na ten adres, przy czym pismo to doręczone zostało - jak wynika to z adnotacji na dowodzie doręczenia - dorosłemu domownikowi tj. ojcu skarżącego Z. M., co z mocy art. 43 Kpa stanowi jedną z form skutecznego doręczenia podczas nieobecności adresata.
Podkreślenia wymaga, że w tymże zawiadomieniu, doręczonym - jak napisano w dowodzie doręczenia- w dniu [...] r. zawarto nie tylko wezwanie do stawiennictwa w dniu [...] r. " celem złożenia wyjaśnień do protokołu", ale także informację o przedmiocie wszczętego na wniosek R. M. postępowania administracyjnego oraz pouczenie o treści art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych ( tekst jedn. Dz. U z 1984 r. Nr 32, poz. 174 ), co przeczy zarzutowi ograniczenia, przez brak należytej informacji, praw strony. Nie jest przy tym przekonywające twierdzenie skarżącego, że o fakcie wszczęcia postępowania nie został zawiadomiony, skoro stawił się - w dniu wskazanym w zawiadomieniu z dnia [...] r.- w siedzibie organu, z czego został sporządzony protokół. Zawarte w skardze twierdzenia, pomawiające pracownika organu I instancji o antydatowanie dowodu doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania i wysłaniu do skarżącego jedynie wezwania na przesłuchanie, wywiedzione z zestawienia dat - odręcznej "[...]r." na dowodzie doręczenia oraz stempla pocztowego na tym dowodzie "[...]" są bezprzedmiotowe. Daty te co najwyżej świadczyć mogą o pomyłce doręczyciela stwierdzającego odręcznym pismem na obu stronach dowodu doręczenia, że przesyłka została doręczona w dniu [...] r. Nie jest natomiast uzasadnione wyciąganie wniosków dalej idących, o tym bowiem czy popełnione zostało przestępstwo, jak sugeruje to skarżący, orzekają sądy powszechne a nie organy administracji publicznej.
Wbrew zarzutowi skargi, organy orzekające w sprawie nie miały obowiązku informowania skarżącego o możliwości ugodowego załatwienia sprawy. W sprawie, w której toczy się postępowanie przed organem administracji publicznej strony mogą zawrzeć ugodę - jeżeli przemawia za tym charakter sprawy, przyczyni się to do uproszczenia lub przyspieszenia postępowania i nie sprzeciwia się temu przepis prawa ( art.114 Kpa ) . Przepisy wskazanej wyżej ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie przewidują orzekania w sprawie zameldowania i wymeldowania na zasadzie uznania administracyjnego, a zatem zawarcie ugody w tym przedmiocie nie jest możliwe.
W myśl art. 79 § 1 kpa strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin na siedem dni przed terminem. Przepis ten nie odnosi się natomiast do przesłuchania samej strony, co oznacza, iż zarzut skargi wskazujący na zbyt późne doręczenie wezwań, w części, odnoszącej się do wezwań na przesłuchanie kierowanych do skarżącego jako strony, jest chybiony, zwłaszcza że w obu przypadkach skarżący na wezwania te stawiał się, co oznacza, że ich doręczenie w terminie krótszym niż na 7 dni przed planowanym przesłuchaniem nie stworzyła dla strony przeszkody we wzięciu udziału w tej czynności. Natomiast analiza akt administracyjnych w części dotyczącej przesłuchania świadków prowadzi do wniosku, że organ I instancji nie realizował należycie wynikającego z art. 79 § 1 i 2 kpa prawa strony do udziału w czynnościach postępowania dowodowego, bowiem nie zawiadamiał R. M. /podobnie jak i wnoszącej o wymeldowanie R. M./ o miejscu i terminie przeprowadzanych dowodów ze świadków.
Rozważając znaczenie tego naruszenia przepisu postępowania administracyjnego dla rozstrzygnięcia sprawy Sąd doszedł do wniosku, iż nie miało ono istotnego wpływu na jej wynik.
Dochodząc do tego przekonania Sąd miał na uwadze z jednej strony to, że dowody ze świadków nie były istotne dla poczynienia zasadniczych ustaleń niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a z drugiej strony, fakt zapoznania się skarżącego z tym materiałem dowodowym.
W szczególności, jak wynika to z protokołu z dnia [...] r. przesłuchania R. M. w charakterze strony, skarżący zapoznał się z zeznaniami R. M. i wskazanych przez nią świadków, ustosunkował się do tych dowodów oraz wniósł o przesłuchanie [...] wskazanych przez siebie świadków.
Organ I instancji ponadto - stosownie do wymogu z art. 10 § 1 kpa - zawiadomił pisemnie /k. [...] akt I instancji/ R. M. o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego w przedmiotowej sprawie oraz o jego uprawnieniach, jako strony wynikających z tego faktu, wskazał termin i miejsce w jakich możliwe będzie zapoznanie się i wypowiedzenie co do zebranych dowodów.
Z prawa tego skarżący skorzystał, o czym świadczy protokół z dnia [...] r., do którego "po zapoznaniu się z aktami sprawy" skarżący zgłosił zarzuty co do prowadzonego postępowania, a w szczególności wskazał na występujące - jego zdaniem - braki materiału dowodowego, co spowodowało wystąpienie organu do Komendy [...] Policji w [...] o udzielenie informacji.
Jak z powyższego wynika, prawo skarżącego jako strony nie zostało ograniczone w sposób uniemożliwiający Mu obronę swych interesów, co uzasadnia stawianą wyżej tezę o nieistotnym dla sprawy naruszeniu art. 79 kpa.
Faktem jest, że postępowanie w sprawie toczyło się dłużej niż przewidują to przepisy art. 35 i 36 Kpa, co w ocenie sadu nie miało żadnego ujemnego wpływu na wynik sprawy, skoro wiązało się przede wszystkim z przeprowadzeniem dowodów, o które wnosił skarżący (przesłuchanie świadków, zasięgnięcie informacji Policji). Wyjaśnić ponadto trzeba, że przewidzianym w art. 37 Kpa środkiem prawnym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym wart. 35 Kpa lub ustalonym w myśl art. 36 Kpa jest zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, z której to drogi skarżący nie skorzystał.
Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji mimo nie rozpatrzenia skargi na stronniczość pracownika organu I instancji zaznaczyć trzeba, że wniesienie skargi w trybie skargowym przewidzianym w przepisach Działu VIII Kpa nie wstrzymuje toczącego się w indywidualnej sprawie postępowania. Przeciwnie, zgodnie z art. 234 Kpa, w sprawie w której toczy się postępowanie administracyjne skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu. Zarzut nierozpatrzenia (przed wydaniem decyzji przez burmistrza), skargi R. M. podnosił również w odwołaniu. W przedłożonych sądowi aktach administracyjnych skargi tej nie zawarto, jednakże z treści odwołania oraz obecnie rozpatrywanej skargi do sądu na decyzję ostateczną wynika, że głównym zarzutem tej skargi była stronniczość pracownika organu oraz naruszenie przepisów proceduralnych. Analiza uzasadnienia decyzji Wojewody prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy nie odniósł się ani do zawartego w odwołaniu zarzutu nierozpatrzenia skargi na etapie postępowania pierwszo-instancyjnego ani też sam skargi tej nie poddał ocenie. Uchylenie się organu II instancji od ustosunkowania się do powyższej kwestii, formalnie rzecz biorąc, stanowi naruszenie art. 234 Kpa oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 107§ 3 Kpa, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Po pierwsze, dlatego, że - jak to wynika z powyższych rozważań dotyczących zarzutów skargi skierowanych pod adresem decyzji organu I instancji- w sprawie na etapie gromadzenia materiału dowodowego, a więc w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji, nie doszło do istotnych naruszeń procedury administracyjnej, za takowe nie sposób jest także uznać zarzutów braku ponumerowania kart akt i spisu zawartości akt administracyjnych. Po drugie, zarzut stronniczości organu nie ma uzasadnionych podstaw, bowiem przeczy temu, wynikająca z szeroko prowadzonego postępowania dowodowego, również na wniosek R. M., dążność organu do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy.
Reasumując powyższe, sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia istotnego naruszenia przepisów procedury administracyjnej.
Przechodząc do kwestii materialno-prawnych podstaw rozstrzygnięcia, należy podkreślić, że sąd w całej rozciągłości podzielił wyrażone w zaskarżonej decyzji oceny prawne odnoszące się do ustalonego stanu faktycznego, który został prawidłowo odtworzony.
W sprawie niniejszej bezsporne jest, przyznaje to sam skarżący, że mieszkanie stanowiące miejsce jego zameldowania na pobyt stały opuścił z powodu aresztowania w [...] r. Taki stan rzeczy nie stanowi klasycznego dobrowolnego opuszczenia miejsca stałego zameldowania. Ustawa w art. 15 ust. 2 posługując się pojęciem opuszczenia miejsca stałego pobytu bez wymeldowania, w ogóle nie definiuje ani w inny sposób nie precyzuje czynności "opuszczenia". Przesłankę opuszczenia bez wymeldowania miejsca stałego pobytu, spełnia nie tylko dobrowolność, rozumiana jako wyjście z lokalu będące przejawem własnej nieprzymuszonej woli, ale także stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie. Pamiętać bowiem trzeba że czynności zameldowania, wymeldowania, jak to starał się wyłożyć organ II instancji, nie mają nic wspólnego z ustaleniem prawa do lokalu, a są jedynie rejestracją mająca na celu utrzymanie ewidencji w stanie zgodnym z rzeczywistością. Jeśli zatem ktoś przez [...] lat, tak jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie, nie mieszka w miejscu swojego stałego zameldowania, a jego centrum życiowe koncentruje się w tym okresie w innej miejscowości, to oczywiste jest, że stan ewidencji co do tej osoby nie odzwierciedla rzeczywistości , lecz stanowi fikcję. W takiej sytuacji twierdzenia osoby, która nie mieszka i nie przebywa pod adresem stałego zameldowania, że uniemożliwiono jej powrót do tego miejsca, nie są wystarczające do odmowy wymeldowania, jeśli nie są poparte dowodami świadczącymi o rzeczywistej, a nie tylko deklarowanej woli powrotu, a więc dowodami wskazującymi na podjęcie, odpowiednich do stanu sprawy, działań prawnych umożliwiających ten powrót.
Z powyższych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi należało skargę tę oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.