II OSK 1051/23

II OSK 1051/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 620/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-07-07
II OZ 723/22 - Postanowienie NSA z 2022-12-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant asystent sędziego Karol Kowalski po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 620/22 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 marca 2022 r. nr SKO.ZP/415/393/2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek P. G. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 620/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie, sąd wojewódzki, sąd pierwszej instancji) po rozpoznaniu skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. (dalej: spółdzielnia, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: Kolegium, SKO) z 15 marca 2022 r. nr SKO.ZP/415/393/2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 27 września 2018 r. (wpływ do organu) P. G. (dalej: inwestor) wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku usługowo-handlowego z częścią hotelową i garażem podziemnym na działkach nr [...], [...] obręb [...] wraz z wjazdem i infrastrukturą techniczną (w tym przebudową istniejącej infrastruktury) na częściach działek nr [...], [...], [...] obręb [...] i działki nr [...] obręb [...], przy ul. [...] w [...]. W toku postępowania inwestor złożył korektę wniosku.
Prezydent Miasta Krakowa (dalej: Prezydent, organ pierwszej instancji) decyzją z 10 sierpnia 2021 r. nr AU-2/6730.2/546/2021 umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w zakresie części wnioskowanych robót budowlanych obejmujących budowę wjazdu z działki nr [...] na działkę nr [...] i [...] obręb [...] w [...] oraz ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego tj. budowy budynku usługowo-handlowo-mieszkalnego (wielorodzinnego) z częścią hotelową i garażem podziemnym na częściach działek nr [...], [...] obręb [...] wraz z infrastrukturą techniczną (w tym przebudową istniejącej infrastruktury) na częściach działek nr [...], [...], [...] obręb [...] i części działki nr [...] obręb [...], przy ul. [...] w [...].
Kolegium, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W pierwszej kolejności zaznaczono, że obszar analizowany został wyznaczony w sposób następujący tj. za front działki przyjęto fragment terenu inwestycji - od strony ul. [...] (ok. 29 m), tj. w odległości 87 m od granic terenu objętego wnioskiem. Zdaniem Kolegium, taki sposób pozwolił na rzetelną ocenę stanu zagospodarowania nieruchomości, które mogą stanowić podstawę do wyznaczenia parametrów dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Podano, że planowana funkcja usługowo-handlowa nie stoi w sprzeczności z istniejącym stanem zagospodarowania. Kolegium zaznaczyło, że okolica charakteryzuje się niejednolitą zabudową, na którą składają się również niewielkie budynki, jak i znacznej części duże budynki o funkcji mieszkalnej, stąd "wyciąganie średnich arytmetycznych" w stosunku do parametrów nowej planowanej zabudowy było niezasadne. Każdy z parametrów został uzasadniony w sposób wystarczający, a przyjęta forma planowanej inwestycji w postaci budynku narożnego na skrzyżowaniu ul. [...]/ul. [...] w ocenie Kolegium została umiejscowiona przestrzennie zgodnie z regulacjami ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588; dalej: rozporządzenie).
WSA w Krakowie we wskazanym na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Zdaniem sądu wojewódzkiego, granice obszaru analizowanego wyznaczono w wymaganej odległości, przyjmując jako front działki odcinek granicy działki nr [...] przylegający do działki drogowej (ul. [...]), z której planowany jest główny wjazd. Wskazano, że pod względem formalnym analiza spełnia wymogi rozporządzenia i mogła stanowić podstawę do ustalenia parametrów nowej zabudowy. Wykazano bowiem, że planowana zabudowa nawiązuje do zabudowy istniejącej w obszarze analizy.
Wyjaśniono, że teren inwestycji jest położony w obszarze zainwestowanym; dominuje w nim zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, uzupełniona funkcją usługową. Występuje tam również zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Z analizy wynika, że cechą tego obszaru jest tworzenie przez zabudowę pierzei od ul. [...], chociaż występują też budynki wolnostojące. Wykazano również, że istotną rolę dla ustalenia parametrów zabudowy powinna mieć zabudowa bezpośrednio sąsiadująca z terenem inwestycji oraz położenie działki w narożniku kwartału zabudowy, u zbiegu ul. [...] i ul. [...].
Podniesiono, że linię nowej zabudowy wyznaczono na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia. Wobec przedstawionych w analizie uwarunkowań przestrzennych, w szczególności położenia narożnikowego terenu inwestycji jako uzasadnione sąd pierwszej instancji uznał wyznaczenie dwóch linii zabudowy – obowiązującej od strony ul. [...] i nieprzekraczalnej od strony ul. [...]. Również dodatkowe ustalenia co do linii zabudowy (dopuszczenie cofnięcia części bryły, czy też realizacji obrysu budynku w wyznaczonej linii zabudowy) nie mogą być uznane za dowolne.
W kwestii wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono, że aktualnie teren działek nr [...] i [...] stanowiących teren inwestycji zabudowany jest łącznie na poziomie 54-55%. Wskaźnik średni w obszarze analizowanym wynosi ok. 46%. W obszarze analizowanym występują zróżnicowane wskaźniki od 14% do 95%. Wyjaśniono, że ustalony w decyzji wskaźnik w przedziale 55%-66% wywiedziono ze wskaźnika istniejącej zabudowy na działkach inwestycyjnych oraz wskaźników powierzchni zabudowy budynków znajdujących się w bliskim sąsiedztwie. W ocenie WSA w Krakowie tak wyznaczony wskaźnik znajduje uzasadnienie w wynikach analizy.
Ustalony został również wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej - na poziomie co najmniej 20% terenu inwestycji. Podano, że w analizie dokonano ustaleń co do występującej w obszarze powierzchni biologicznie czynnej, w którym kształtuje się na poziomie 0-50%. Dotychczas na terenie inwestycji wynosił on około 15%.
W przedmiotowej sprawie ustalono szerokość elewacji frontowej (od ul. [...]) na poziomie 26,5 m, z tolerancją do 20% na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia. Wskazano, że średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych wynosi 10,5-11,5 m. Z analizy wynika przy tym, że wysokość budynków w obszarze jest zróżnicowana; najwyższy budynek w obszarze analizowanym ma wysokość do kalenicy 16,5 m. Na tej podstawie wyznaczono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 10,5 m do 12,0 m, zastrzegając maksymalną wysokość 230,45 m n.p.m., zaś dla cofniętej części budynku – wysokość 15,0 m, nie wyżej niż 233,45 m n.p.m. W ocenie sądu wojewódzkiego tak wyznaczony parametr wynika z analizy, jest tym samym zgodny z § 7 ust. 4 rozporządzenia. Podano, że w obszarze analizowanym występują budynki kryte dachami płaskimi, co pozwoliło organowi pierwszej instancji ustalić parametry zabudowy dla planowanych budynków o takich właśnie dachach.
Podsumowując, w ocenie sądu pierwszej instancji analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowiła wystarczającą podstawę do ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie. Sąd wojewódzki zaznaczył, że parametry zabudowy zostały wyznaczone w większości z odstępstwem od ogólnych reguł wyznaczania parametrów, jednak równocześnie, że w sprawie organy wykazały, iż te odstępstwa były uzasadnione m.in. położeniem w obszarze zróżnicowanej i przeważnie dość intensywnej zabudowy oraz narożnikowym położeniem terenu inwestycji. Wywody zawarte w analizie oraz dokonane na ich podstawie ustalenia organów administracji są co do istoty logiczne i spójne.
Zdaniem WSA w Krakowie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny, a przy tym został poddany wnikliwej i przekonującej ocenie organów orzekających. Nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, ani też przepisów prawa procesowego, w szczególności składających się na zasadę prawdy materialnej (w tym art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa procesowego (art. 11 i 107 § 3 k.p.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółdzielnia, zaskarżając go w całości, zarzucając:
I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1) art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta zostały wydane z naruszeniami przepisów postępowania z zakresu gromadzenia i oceny materiału dowodowego, polegającymi na zaniechaniu wszechstronnego zgromadzenia i oceny materiału dowodowego sprawy oraz na przeprowadzeniu jego dowolnej a nie swobodnej oceny, które to naruszenie skutkowało: a) błędnym ustaleniem, że w sprawie inwestora wystąpiły podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla części (a nie całości) działki ewidencyjnej nr [...], [...] i [...] obręb [...] oraz [...] obręb [...]; b) błędnym ustaleniem granic obszaru analizowanego (3x29 m), co stanowiło pochodną błędnego ustalenia szerokości frontu działki na poziomie 29 m, która to odległość (zgodnie z wyjaśnieniami zawartymi w Załączniku nr 3 do decyzji Prezydenta) odpowiada długości odcinka, na jakim działka nr [...] przylega do działki drogowej "w części objętej terenem inwestycji" (tj. błędnie szerokość frontu działki odniesiono wyłącznie do części inwestycyjnej działki nr [...], a nie do całości szerokości tej działki); c) zaniechaniem wyjaśnienia w decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta, czy obszar analizy został wyznaczony wokół granic ewidencyjnych całych działek ([...], [...], [...], [...]), czy też wokół granicy terenu inwestycji (części działek); d) błędnymi i naruszającymi zasadę dobrego sąsiedztwa ustaleniami w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji (tj. wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, linii nowej zabudowy, wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej), które są wynikiem niedostatecznego uwzględnienia cech, parametrów i wskaźników zabudowy terenów działek sąsiadujących oraz nieprawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego;
2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i z art. 135 p.p.s.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na zaskarżoną decyzję w sytuacji, gdy decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania mającymi wpływ na wynik postępowania, które uzasadniało uchylenie tych decyzji w całości;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
1) art. 151 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4 i art. 64 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez oddalenie skargi wskutek błędnego niezastosowania powyższych przepisów i zaniechania zbadania legalności rozstrzygnięcia ponad zarzuty skarżącej podniesione w skardze - podczas gdy przepisy art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 64 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia nie stwarzają podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części, a wyłącznie dla "całości" działek, czego nie dostrzegł sąd pierwszej instancji, utrzymując w mocy decyzje naruszające prawo;
2) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia poprzez oddalenie skargi wskutek błędnej wykładni powyższych przepisów lub ewentualnie ich niewłaściwego zastosowania - w następstwie czego sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe wyznaczenie szerokości frontu działki na podstawie "części" (a nie całości) działki mieszczącej się w granicach terenu inwestycyjnego, co skutkowało ustaleniem niższej szerokości tego frontu i błędnym wyznaczeniem obszaru analizy;
3) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia poprzez oddalenie skargi wskutek niewłaściwego zastosowania powyższych przepisów - podczas gdy wyniki analizy nie stwarzały podstaw do wyznaczenia wielkości powierzchni zabudowy na poziomie 55%-66%, który to jest znacznie większy niż wskaźnik średni powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym (46%), a nawet wyższy niż wskaźnik powierzchni zabudowy terenu objętego inwestycją (działki nr [...], [...]: 54%-55%);
4) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi skarżącej na zaskarżoną decyzję w sytuacji, gdy decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta zostały wydane z naruszeniami przepisów prawa materialnego, uzasadniającymi ich uchylenie.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, tj. o wydanie orzeczenia reformatoryjnego i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania przed sądem pierwszej instancji wraz z kosztami opłaty skarbowej od pełnomocnictwa i kosztami zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
Pismem z 16 marca 2023 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, inwestor wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona.
Jako niezasadne należy ocenić zarzuty naruszenia przepisów procesowych. Zasadnie sąd wojewódzki nie stwierdził, aby organy uchybiły normom art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w toku postępowania wyjaśniającego oraz przy sporządzeniu uzasadnienia podjętych rozstrzygnięć.
Kluczową kwestią, eksponowaną zarówno poprzez zarzuty procesowe, jak i przepisy prawa materialnego, jest możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Skarżący kasacyjnie bowiem twierdzi, że jedynie dla całego terenu działki ewidencyjnej jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy. Przyznać trzeba, że organy, jak i sąd wojewódzki z urzędu (art. 134 § 1 p.p.s.a.) nie podjęły rozważań w tym przedmiocie, ale pozostaje to bez wpływu na wynik sprawy. Należy bowiem jednoznacznie wywieść, że przyjęły wyznaczenie terenu inwestycji na części działki ewidencyjnej.
Rozważania w tym względzie należy poprzedzić stwierdzeniem, że relewantny stan prawny dla niniejszej sprawy to przepisy u.p.z.p. sprzed nowelizacji art. 52 i art. 61 u.p.z.p. na mocy art. 2 pkt 2 lit. a ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986). Nowelizacja ta weszła w życie z dniem 3 stycznia 2022 r., niemniej z mocy jej art. 4, do spraw m.in. wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie zmiany, stosuje się przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że także zasady wyznaczania obszaru analizowanego nie podlegają normie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, lecz § 3 rozporządzenia. Stan prawny jest bowiem determinowany datą złożenia wniosku, co miało miejsce 27 września 2018 r. O tyle to istotne, że w/w przepis u.p.z.p. posługuje się pojęciem "terenu", natomiast rozporządzenie w § 3 ust. 1 regulowało wyznaczenie obszaru analizowanego, odnosząc go do działki budowlanej. Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchylające § 3 rozporządzenia z dniem 3 stycznia 2022 r., jednocześnie zastrzegło w § 2, że toczące się postępowania o ustalenie warunków zabudowy podlegają dotychczasowemu reżimowi prawnemu. Innymi słowy w niniejszej sprawie przeprowadzenie analizy regulował § 3 rozporządzenia, który w ust. 1 przewidywał, że obszar analizy wyznacza się wokół działki budowlanej. Stąd powstała rozbieżność w interpretacji tych przepisów, tj. czy część działki ewidencyjnej może stanowić teren inwestycji.
Skład orzekający stoi na stanowisku, że część działki ewidencyjnej może stanowić teren inwestycji, wokół którego wyznacza się obszar analizy. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (mającym w sprawie odpowiednie zastosowanie zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), wniosek o ustalenie warunków zabudowy winien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. W przepisie tym jest zatem mowa o terenie objętym wnioskiem, a nie o działce objętej wnioskiem. Ustawodawca nie wprowadził przy tym w u.p.z.p. definicji legalnej pojęcia "terenu" lub "terenu objętego wnioskiem". Pojęcie "terenu" przyjęte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie zostało natomiast recypowane do rozporządzenia. Jak już wskazano akt wykonawczy posługiwał się pojęciem "działki budowlanej" przy wyznaczaniu obszaru analizowanego.
Postanowienia rozporządzenia z 2003 r., jako aktu niższego rzędu, nie mogą zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (art. 87 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. Konstytucji RP). W razie stwierdzenia takiej sprzeczności, sąd administracyjny jest uprawniony do uchylenia decyzji wydanej na podstawie takiego rozporządzenia (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 71/11). Brak kompatybilności pomiędzy pojęciami prawnymi w ustawie i akcie podustawowym, nie może prowadzić do wykładni zawężającej prawa strony oraz zmieniającej zakres treściowy tych pojęć. Innymi słowy - wykładnia pojęcia w akcie niższego rzędu nie może prowadzić do modyfikacji pojęcia zawartego w ustawie.
Ten nurt wykładowczy znajduje potwierdzenie w nowelizacji u.p.z.p. z 17 września 2021 r. Ustawa powyższa dodała w u.p.z.p. art. 61 ust. 5a w brzmieniu: "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1.". Terenem tym zaś jest teren podany przez inwestora we wniosku o warunki zabudowy.
Jako fakt bezsporny należy zanotować występujące w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności w wykładaniu pojęcia "teren objęty wnioskiem". Niemniej na dzień orzekania przez NSA należy przyjąć, że właściwie jednolicie prezentowany jest pogląd na gruncie wskazanych wyżej przepisów, że terenem objętym wnioskiem mógł być wyznaczony graficznie mniejszy obszar, niż działka ewidencyjna (część działki ewidencyjnej), w zależności od uwarunkowań normatywnych (np. część działki objęta jest ustaleniami planu miejscowego), uwarunkowań wynikających z ochrony gruntów rolnych i leśnych, czy konkretnego stanu faktycznego (np. zagospodarowanie części działki w sposób, który wyklucza planowaną inwestycję) - tak np. wyroki NSA: z 29 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1221/22, z 24 października 2024 r. sygn. akt II OSK 2482/23, z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2419/22, z 14 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 1751/22; z 19 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2598/21, z 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1634/16).
Zdaniem NSA prawidłowo został wyznaczony obszar analizy. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Frontem działki jest część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). W świetle legalnej definicji frontu terenu należy stwierdzić, że jeżeli część działki stanowi teren objęty wnioskiem, to tylko ta część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi stanowi ów front terenu na potrzeby stosowania § 3 ust. 2 rozporządzenia, nie zaś cała granica działki ewidencyjnej przylegająca do drogi. Ten odcinek zatem powinien posłużyć do ustalenia obszaru analizy jako jego trzykrotność.
Jak wynika z załącznika graficznego do analizy część działki nr ew. [...] przylegająca do ul. [...] (działka drogowa) stanowi front działki w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia. Z wyników analizy wynika także, że front terenu działki to odcinek długości ok. 29 m (na takim odcinku działka nr [...] w części objętej terenem inwestycji przylega do działki drogowej). Granice obszaru analizowanego zostały ustalone jako trzykrotność tego frontu tj. trzykrotność 29 m. Oznacza to, że obszar analizy został wyznaczony wokół strefy stanowiącej teren objęty wnioskiem, który to teren stanowią działki ewidencyjne w części swej powierzchni. Tak wyznaczony obszar analizowany wpisuje się w podstawowy wzorzec przewidziany przez rozporządzenie.
Powyższe prowadzi do wniosku, że poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy wskazującej jako teren inwestycji działki ewidencyjne w części, nie w całości, nie doszło do naruszenia § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, którego interpretacja pozostaje w spójności z art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Ostatnio wymienione przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane i w konsekwencji zastosowane. Jako bezprzedmiotowy pozostaje natomiast postawiony w skardze kasacyjnej art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., gdyż teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.
Zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2 ). Wynikający z analizy urbanistycznej średni wskaźnik to 46%. Przy czym wskaźnik ten jest bardzo zróżnicowany – minimalny 14%, maksymalny 95%. Jednocześnie teren inwestycji znajduje się w rejonie działek z zabudową pierzejową, położonych po stronie południowej ul. [...]. W tym najbliższym funkcjonalnie obszarze średnik wskaźnik zabudowy wynosi 75%. Wysokie wskaźniki zabudowy posiadają działki w najbliższym sąsiedztwie, powiązane przestrzennie z działkami inwestora. Analiza załącznika mapowego oraz tabeli zawartej w analizie (str. 3 i 4) dowodzi, że w bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się działka nr [...] o wskaźniku 88%, dalej działki nr [...], [...], [...] i [...] o wskaźniku 64%. Wszystkie one tworzą jednolity kompleks zabudowy pierzejowej. Po drugiej stronie natomiast ul. [...] znajduje się działka o nr [...] z najwyższym wskaźnikiem na poziomie 95%. Tym samym w analizie podano konkretne przesłanki do zastosowania odstępstwa i dalej w oparciu o wyniki tej analizy organ zastosował § 5 ust. 2 rozporządzenia i wyznaczył wskaźnik odbiegający od średniego wyliczonego dla całego obszaru. Analiza, rzetelnie i racjonalnie wyjaśniła argumenty, jakie przemawiały za odniesieniem tego wskaźnika do parametrów najbliższej zabudowy, nie zaś do wskaźnika średniego dla całego obszaru.
Analiza urbanistyczna nie jest aktem administracyjnym, ale stanowi dowód w sprawie w postaci dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną (zob. art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), a więc ma charakter zbliżony do dowodu z opinii biegłego. Organ ma obowiązek poddania tego dowodu, jak każdego innego ocenie i weryfikacji (art. 80 k.p.a.) - vide wyrok NSA z 11 września 2024 r. sygn. akt II OSK 1200/24. Z dokumentu tego wynika zasadność przyjęcia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w wartościach wyższych, niż wynika ze średniej wyliczonej dla całego obszaru. Dowód ten nie został zakwestionowany zarówno co do przyjętej metodyki, jak i doboru zabudowanych nieruchomości i tym samym mógł stanowić podstawę ustalenia parametrów zabudowy.
Kluczowym kryterium przy ustalaniu warunków zabudowy jest zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Zasada ta skonfigurowana jest z prawem osoby dysponującej tytułem prawnym do zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Owo uprawnienie do zagospodarowania terenu doznaje ograniczeń właśnie w ramach zasady dobrego sąsiedztwa. Innymi słowy prawa inwestora nie są nieograniczone, muszą one bowiem pozostawać w zgodzie z wartością publiczną, jaką jest zachowanie ładu przestrzennego. Instrumentem temu służącym jest m.in. sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, uregulowany przepisami rozporządzenia. Zdaniem NSA przyjęte parametry zapewniają zachowanie owej zasady dobrego sąsiedztwa.
Mając powyższe na uwadze, NSA skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a., uznając bezzasadność wszystkich jej zarzutów. W punkcie 2 sentencji wyroku oddalono wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości uwzględnienia takiego wniosku (zob. art. 199 p.p.s.a. w zw. z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.; por. np. wyrok NSA z 27 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 505/23).