II OSK 1051/22

II OSK 1051/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 861/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-01-21
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 16 § 1, art. 161 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 861/21 w sprawie ze skargi S. Z. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] stycznia 2021 r. znak [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 861/21 uwzględnił skargę S. Z. i uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z 29 stycznia 2021 r. nr DOZ-OAiK.650.1390.2020.ML oraz poprzedzającą ją decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 26 października 2020 r. nr 81/2020 w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego budynku koszarowego wraz z otoczeniem w granicach działek nr ew. [...] i [...], położony przy [...] w O..
Sąd Wojewódzki stwierdził, iż kwestią zasadniczą jest okoliczność, że ww. budynek był już uprzednio wpisany do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. z 18 grudnia 1987 r. Jednakże Generalny Konserwator Zabytków decyzją z 3 października 2000 r., na podstawie art. 161 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej Kpa), uchylił ww. decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. wskazując, że oględziny obiektu wykazały, iż budynek jest dostępny dla osób postronnych i systematycznie dewastowany - zniszczone są podłogi, posadzki, stolarka okienna i drzwiowa, powyrywane są instalacje. Nie ulega więc wątpliwości, że Generalny Konserwator Zabytków eliminując w trybie nadzwyczajnym ww. decyzję w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków stwierdził zaistnienie konieczności ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, kosztem ochrony wartości zabytkowych obiektu. W związku z powyższym Sąd Wojewódzki uznał za błędne stanowisko Ministra, że ww. decyzja uchylająca decyzje o wpisie nie stoi w sprzeczności z decyzją ponownie wpisującą przedmiotowy obiekt do rejestru zabytków. Zwrócono nadto uwagę, co całkowicie umknęło organom, że zaskarżona decyzja narusza nie tylko zasadę trwałości decyzji ostatecznej, ale także zasadę ochrony praw nabytych oraz zasadę lojalności władzy publicznej wobec obywatela jako komponentu zasady demokratycznego państwa prawnego.
2. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:
a) art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej Ppsa) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa poprzez dokonanie przez Sąd Wojewódzki wadliwej oceny postępowania przeprowadzonego przez organy administracji i wadliwe uznanie, że organy nie wyjaśniły w sposób wystarczający stanu faktycznego sprawy i dopuściły się uznania w sposób całkowicie dowolny i sprzeczny z dowodami, kiedy to organy zebrały wystarczający materiał dowodowy, przeprowadziły dokładną analizę stanu faktycznego, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uwzględnienia skargi skarżącej i uchylenia zaskarżonej decyzji;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwej oceny postępowania przeprowadzonego przez organy administracji i wadliwe uznanie, że w sprawie doszło do naruszenia, które polegało na przekroczeniu granic swobodnego uznania administracyjnego, w ramach którego organ konserwatorski rozstrzyga o formach i sposobach ochrony obiektów zabytkowych, podczas gdy organy działały w sposób prawidłowy i nie dopuściły się naruszenia prawa a błędna ocena działania organu dokonana przez sąd doprowadziła do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa poprzez dokonanie przez Sąd Wojewódzki wadliwej oceny postępowania przeprowadzonego przez organ administracji, polegającej na przyjęciu, że organ nie wykazał na jakiej podstawie uznał, że określony obiekt posiada wartości wymagające ochrony konserwatorskiej, a także poprzez uznanie, że prowadzone postępowanie oraz wydane decyzje były wadliwe oraz że organy nie dokonały zbadania okoliczności kluczowych dla sprawy, podczas gdy organ w sposób szczegółowy w uzasadnieniu do decyzji wskazał i uzasadnił wartości wymagające ochrony a także dokonał wnikliwej analizy okoliczności kluczowych dla sprawy, a błędna ocena działania organu dokonana przez Sąd doprowadziła do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji;
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 7 Kpa poprzez uznanie, iż jako że decyzja organu o wpisie obiektu do rejestru zabytków ma charakter uznaniowy i zważywszy na to, organ jest szczególnie związany zasadami ogólnymi normowanymi w rozdziale 2 Kpa, poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się naruszenia tychże przepisów, podczas gdy nie wskazano konkretnie, które przepisy zwarte w rozdziale 2 Kpa naruszono, a błędna ocena działania organu dokonana przez Sąd doprowadziła do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji;
e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 16 § 1 Kpa poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja narusza zasadę trwałości decyzji ostatecznej, ale także zasadę ochrony praw nabytych oraz zasadę lojalności władzy publicznej wobec obywatela jako komponentu zasady demokratycznego państwa prawnego, podczas gdy omawiana decyzja nie narusza zarówno zasady trwałości decyzji ostatecznej ani zasady ochrony praw nabytych i zasady lojalności władzy publicznej wobec obywateli, podczas gdy Sąd nie wyjaśnił na czym dokładnie polegało powyższe uchybienie organu administracji w zakresie wskazanych przepisów i naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznej.
W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
3.3. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, w pełni należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady trwałości decyzji ostatecznej oraz lojalności władzy publicznej wobec obywatela jako komponentu zasady demokratycznego państwa prawnego. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma bowiem wykazana przez Sąd Wojewódzki okoliczność wydania w trybie nadzwyczajnym (art. 161 Kpa) decyzji z 3 października 2000 r. eliminującej ostateczną decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. z 18 grudnia 1987 r. o wpisie zabytku do rejestru zabytków. Centralny organ ochrony zabytków uznał w 2000 r., że z uwagi na stan techniczny budynku zagrażający życiu lub zdrowiu ludzkiemu oraz brak możliwości usunięcia tego zagrożenia w inny sposób konieczne stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o wpisie od rejestru zabytków. W zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wykazano, aby zaistniały nowe okoliczności, w szczególności dotyczące stanu technicznego budynku, które wyeliminowały to zagrożenie. Zasada trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 § 1 Kpa, służy realizacji podstawowych dla porządku prawnego zasad prawa, a mianowicie, bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa, zaufania do państwa i stanowionego prawa oraz ochrony praw nabytych, co motywowane jest potrzebą zapewnienia stabilności i pewności stosunków administracyjnoprawnych w przestrzeni czasu (wyrok NSA z 24 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 814/21). W jej świetle organ nie może zatem dowolnie zmieniać stanowiska, zaprzeczając swoim poprzednim orzeczeniom. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, do takiej sytuacji doszło w niniejszej sprawie. Tym samym kluczowy dla sprawy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 16 § 1 Kpa jest nieusprawiedliwiony.
3.4. W konsekwencji niezasadne są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, 80 Kpa. Zaskarżona decyzja nie wyjaśniła bowiem kluczowej dla sprawy okoliczności wcześniejszego uznania za zagrażające porządkowi publicznemu pozostawienie budynku pod ochroną konserwatorską. Nie sposób uznać, aby ogólnikowe stwierdzenie organu, iż decyzja z 3 października 2000 r. nie stoi w sprzeczności z później wydaną decyzją z 26 października 2020 r. ponownie wpisującą przedmiotowy obiekt do rejestru zabytków, było wystarczające do zignorowania kwestii zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego, która legła u podstaw wydania decyzji uchylającej wpis dokonany w 1987 r. W tym zakresie w sposób oczywisty przekroczone zostały granice uznania administracyjnego, zaś zaskarżoną decyzję cechuje w istocie dowolność i nie respektowanie ustaleń wynikających z ostatecznej decyzji wydanej w trybie art. 161 Kpa.
3.5. Zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne.
3.6. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.