II OSK 105/21

II OSK 105/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Grzegorz Antas
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Bk 431/20 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2020-09-29
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 3 pkt 5 , art. 29 ust. 1 pkt. 12, art. 30 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c   art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "U." Sp. z o.o. Sp. k. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 września 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 431/20 w sprawie ze skargi "U." Sp. z o.o. Sp. k. w B. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 28 kwietnia 2020 r. nr WOP.7721.50.2020.TN w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 431/20 oddalił skargę U. Sp. z o.o. sp. k. w B. (dalej jako "skarżąca" lub Spółka) na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 28 kwietnia 2020 r. nr WOP.7721.50.2020.TN w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego - hali namiotowej o wym. 6,00 m x 12,00 m konstrukcji stalowej, w której prowadzone są usługi wulkanizacyjne, wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę na części działki nr geod. [...] przy ul. [...] w B.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku prowadząc postępowanie w sprawie samowolnej budowy ww. hali namiotowej, w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 19 grudnia 2019 r. ustalił, że na nieruchomości nr ew. gr. [...] przed ogrodzeniem znajduje się obiekt o konstrukcji stalowej o wymiarach w rzucie podstawy 6,00 m x 12,00 m, pokryty przykryciem typu namiotowego, który kupiony został w całości jako komplet wraz z konstrukcją i zamontowany na istniejącej płycie betonowej za pomocą kołków rozporowych i wkrętów. W obiekcie świadczone są usługi wulkanizacyjne. Odnośnie do daty budowy przyjęto oświadczenie inwestora, że został wybudowany we wrześniu 2019 r. bez pozwolenia na budowę.
Ponadto organ stwierdził, iż część działki o nr ew. gr. [...] znajduje się w granicach objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części osiedla S. w B. (rejon ul. [...]), który przyjęty został Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej Białegostoku z dnia [...] r. Zgodnie z rysunkiem planu teren, na którym znajduje się hala przeznaczony został w planie pod poszerzenie ul. [...] tj. leży pomiędzy projektowanymi nowymi liniami rozgraniczającymi ul. [...] w B. Ponadto ustalono również, że 26 października 2007 r. wydana została decyzja o warunkach zabudowy Nr 1327/07 znak A.IV.Pn-7331-179/07 określająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji demontażu pojazdów na nieruchomości nr ew. gr. [...], w której określona została nieprzekraczalna linia zabudowy – 12 m od projektowanej linii rozgraniczającej ul. [...]. Z załącznika graficznego wynika, iż projektowany pas drogowy obejmuje również tę cześć działki, na której zlokalizowano przedmiotowy obiekt.
W związku z powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku stwierdził, że lokalizacja przedmiotowego obiektu jest sprzeczna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i decyzją z 10 marca 2020 r., NB.I.5160.118.2019.MP, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186), nakazał Spółce rozbiórkę przedmiotowej hali namiotowej.
Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji podnosząc m.in., że przedmiotowy obiekt, jako tymczasowy nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia, ponieważ został ustawiony na 180 dni. Ponadto, pełnomocnik Spółki stwierdziła, że legalizacja hali namiotowej była możliwa i powinna zostać przeprowadzona. Spółka postawiła zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6, art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 3 ust. 5, art. 29 ust. 1 pkt 12, art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
W następstwie rozpatrzenia odwołania Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku decyzją z 28 kwietnia 2020 r. nr WOP.7721.50.2020.TN, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. WINB mając na uwadze obowiązek posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę na rozpoczęcie robót budowlanych (art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane) od czego wyjątki przewiduje art. 29 - 31 tej ustawy, wskazał, że budowa hal namiotowych nie jest wymieniona w tych przepisach. WINB uznał zatem, że inwestor w niniejszej sprawie był zobowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę, ale obowiązku tego nie dopełnił.
Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego - przewidują możliwość legalizacji takiej inwestycji, ale tylko jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu wojewódzkiego organ pierwszej instancji szczegółowo przeanalizował uwarunkowania planistyczne obowiązujące na terenie, na którym znajduje się przedmiotowa hala i stwierdził, że jej lokalizacja koliduje z przyszłym poszerzeniem ul. [...], co uniemożliwia legalizację tej inwestycji.
Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż przedmiotowa inwestycja wymagała jedynie zgłoszenia, albowiem hala, jako obiekt tymczasowy została ustawiona na 180 dni (art. 29 ust. 1 pkt. 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane), organ ten wskazał, że obiekt ten dotychczas nie został rozebrany, ani przeniesiony w inne miejsce przed upływem tego terminu, nawet gdyby uznać, że inwestycja została przeprowadzona we wrześniu 2019 r., jak oświadczył przedstawiciel inwestora chociaż najprawdopodobniej została przeprowadzona dużo wcześniej. Ponadto organ uznał za słuszne stanowisko, że przedmiotowy obiekt nie ma charakteru tymczasowego, gdyż jego związanie z gruntem należy ocenić jako trwałe. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych związanie z gruntem zapewniające stabilność obiektu i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce, jest związaniem trwałym. Nie decyduje o tym natomiast sposób i metoda związania z gruntem ani technologia wykonania fundamentu, czy możliwości techniczne przeniesienia przedmiotowego obiektu w inne miejsce.
Spółka zakwestionowała powyższą decyzję wnosząc na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.
Skarżąca dopatrzyła się szeregu wadliwości w postępowaniu organów obu instancji (błędne informacje od organu odnośnie do prowadzonego postępowania, wady uzasadnienia decyzji) jednak zasadnicze znaczenie miał zarzut dokonania wadliwych ustaleń faktycznych czym naruszono art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez niezbadanie, czy przedmiotowy obiekt jest trwale połączony z gruntem; niezbadanie, czy ww. obiekt jest posadowiony na tyle trwale, że jest stabilny, a także sposób związania z gruntem umożliwia przeciwstawienie się czynnikom zewnętrznym mogącym spowodować jego przesunięcie lub zniszczenie; nieokreślenie choćby szacunkowej masy ww. obiektu, a także okoliczności związanych ze względami bezpieczeństwa; oparcie twierdzenia o dacie posadowienia obiektu (wrzesień 2019 r.) jedynie na oświadczeniu inwestora, bez jednoczesnego wskazania kto i kiedy miałby złożyć ww. oświadczenie; nieokreślenie dokładnego położenia przedmiotowego obiektu (na użytek rozstrzygnięcia, czy rzeczywiście - jak twierdzi organ – przedmiotowy obiekt znajduje się w granicach projektowanego pasa drogowego) co było równoznaczne z niezebraniem (i tym samym) nierozpatrzeniem całości materiału dowodowego, oczywistym naruszeniem zasady prawdy materialnej i zasady swobodnej oceny dowodów.
Natomiast w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego wskazała na naruszenie art 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że budowa przedmiotowego obiektu wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy przepis art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane przewiduje wyjątek dla obiektów takich, jak przedmiotowy; art. 3 pkt 5 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że cechę tymczasowości obiektu budowlanego należy badać przy wykorzystaniu kryterium sezonowości usług świadczonych w obiekcie, podczas gdy badanie to powinno odbywać się przy wykorzystaniu kryterium wzniesienia budynku z zamiarem użytkowania przez okres krótszy niż wynika z jego trwałości technicznej; jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że o braku statusu tymczasowego obiektu budowlanego przemawia trwałość związania z gruntem, podczas gdy z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt spełniający jedną z dwóch, alternatywnych przesłanek - czasu użytkowania obiektu krótszego niż jego trwałość techniczna albo braku trwałości związania z gruntem; art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę w sytuacji, gdy nie było ku temu podstaw, albowiem budowa przedmiotowego obiektu nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę; art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w stosunku do przedmiotowego obiektu nie można zastosować procedury legalizacyjnej, albowiem przedmiotowy obiekt znajduje się w miejscu projektowanego pasa drogowego (w związku z ewentualnym poszerzeniem ul. [...]).
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), oddalił skargę na powyższą decyzję.
Sąd mając na uwadze obowiązek rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 48 § 1 ustawy Prawo budowlane) oraz warunki poddania obiektu wzniesionego bez wymaganego pozwolenia legalizacji (art. 48 § 2 tej ustawy) wskazał, że w stosunku do obiektów budowlanych (lub ich części), na budowę których wymagane jest wcześniejsze uzyskanie pozwolenia na budowę, a wzniesionych bez zachowania tego wymogu, organy mają obowiązek wdrożenia trybu likwidacji samowoli budowlanej, a wydane w tym trybie rozstrzygnięcia nie zapadają na zasadzie tzw. uznania administracyjnego. Każde niespełnienie warunków ustawowych w procesie legalizacji zobowiązuje organ do orzeczenia rozbiórki. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany i nie jest zależna od woli organu lub inwestora (tak m.in. WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 3 marca 2011 r. II SA/Bk 694/10, NSA w wyroku z dnia 26 lutego 2013 r. II OSK 2050/11, oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Sąd podzielił ustalenia organów nadzoru budowlanego, że budowa obiektu będącego przedmiotem postępowania wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, zatem zasadnie rozważały wdrożenie trybu legalizacyjnego przewidzianego w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Legalizacja samowoli budowalnej, o której mowa w art. 48 ustawy, dotyczy zwłaszcza takich obiektów, których wzniesienie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd nie miał wątpliwości, że będąca przedmiotem postępowania hala namiotowa jest obiektem, którego posadowienie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd nie zakwestionował stanowiska organów, że przedmiotowy obiekt nie ma charakteru tymczasowego.
Według Sądu, ustawa Prawo budowlane w dacie orzekania przez organy definiowała pojęcie tymczasowego obiektu budowlanego, jako obiektu budowlanego przeznaczonego do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidzianego do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe.
Sąd zauważył, że w doktrynie prawa budowalnego wskazuje się, że powyższa definicja określa dwie kategorie tymczasowych obiektów budowlanych. Po pierwsze, tymczasowe obiekty budowlane są przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Po drugie, tymczasowe obiekty budowlane są niepołączone trwale z gruntem, tj. strzelnica, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Zaliczenie obiektu budowlanego, jako tymczasowego, do pierwszej grupy zależy od zamiaru inwestora, który zakłada, że okres jego użytkowania w danym miejscu będzie krótszy niż trwałość techniczna, i przewiduje jego przeniesienie w inne miejsce lub rozbiórkę. Ta cecha obiektu budowlanego musi zaś wynikać z projektu budynku, jego konstrukcji, zastosowanych materiałów i technologii (A. Despot-Mładanowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Gdańsk 2019, art. 3 oraz przywołane tam orzecznictwo).
Jednocześnie ustawa przewiduje, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu (zob. art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane).
Z powyższego, zdaniem Sądu, wynikało, że pozwolenie na budowę nie jest wymagane w przypadku wznoszenia tymczasowych obiektów budowlanych, po pierwsze niepołączonych trwale z gruntem, po drugie zaś przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w określonym terminie (oba warunki muszą być spełnione łącznie).
Sąd zaznaczył, że pojęcie trwałego połączenia z gruntem było już wielokrotnie rozpatrywane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd podzielił poglądy wskazujące, że o tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale połączony z gruntem decyduje nie tyle sposób i metoda jego związania z gruntem, czy też technologia wykonania fundamentu, która w aktualnym stanie wiedzy technicznej może być różna oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu budowlanego w inne miejsce, ale to czy jego wielkość, konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Trwałość związania obiektu z gruntem, nie musi oznaczać przy tym stałości tego związania, rozumianego jako brak możliwości odłączenia go od gruntu bez nieodwracalnego naruszenia jego technicznej i funkcjonalnej integralności. Co istotne, trwałości takiego związania z gruntem obiektu budowlanego nie niweczy ustalenie, iż można go zdemontować, gdyż jest to jedynie okoliczność mogąca przesądzać o tymczasowości takiego obiektu, ale nie trwałości jego związania z gruntem. Dla przyjęcia, że dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem istotne jest zatem to, czy posadowiony jest on na tyle trwale, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, a w istocie decydują o tym parametry techniczne takiego obiektu (zob. np. wyrok NSA z dnia 15 października 2019 r. II OSK 2836/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Zdaniem Sądu, w oparciu o materiał znajdujący w aktach sprawy, w tym zwłaszcza protokół oględzin wraz z dokumentacją fotograficzną, organy prawidłowo oceniły, że obiekt będący przedmiotem postępowania jest trwale związany z gruntem (obiekt konstrukcji stalowej z pokryciem w formie plandeki, wolnostojący, przytwierdzony do podłoża kotwami, o wymiarach w rzucie podstawy 6,00 m x 12,00 m).
Poza tym Sąd zwrócił uwagę, że obiekt ten w bieżącej lokalizacji istnieje dłużej niż 180 dni i dotychczas nie został rozebrany, ani przeniesiony w inne miejsce przed upływem tego terminu. Ustalenie, że hala została posadowiona we wrześniu 2019 r. znajduje potwierdzenie w treści protokołu kontroli, który po odczytaniu został podpisany przez osobę biorącą udział w tej czynności uprawnioną do reprezentacji spółki. Strona skarżąca nie zaoferowała zaś środków dowodowych, które mogłyby podważyć to ustalenie, nie wskazała nawet kiedy miał według niej ten obiekt powstać. Na datę orzekania przez organy obiekt ten mimo, że strona utrzymuje, że jest obiektem tymczasowym, nie został ani rozebrany, ani przeniesiony w inne miejsce, choć upłynął już termin, o którym prawodawca mówi w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy.
Niezależnie od powyższego, Sąd dodał, że w sytuacji gdy inwestor wybuduje obiekt budowlany, o którym mowa w art. 3 pkt 5, ale nie dopełni obowiązku dokonania zgłoszenia tej budowy w organie administracji architektoniczno-budowlanej, nie znajduje zastosowania wyłączenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane. Nawet tymczasowy obiekt budowlany postawiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, lecz nierozebrany lub nieprzeniesiony w inne miejsce przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę. Taki obiekt budowlany należy uznać za postawiony bez wymaganego pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2017 r. II OSK 3053/15 i przywołane tam orzecznictwo).
W ocenie Sądu, w tym stanie rzeczy, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, który stwierdził, że kontrolowany przez niego obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę, było w pierwszej kolejności sprawdzenie czy jest możliwość jego legalizacji, co organ I instancji w przedmiotowej sprawie badał. Wobec niespełnienia przesłanek z art. 48 ust. 2 ustawy, a ściślej - budowa obiektu została uznana jako niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - organ nie miał innej możliwości jak nakazać rozbiórkę przedmiotowej hali namiotowej konstrukcji stalowej.
Organy nie dokonały błędnej wykładni art. 3 pkt 5 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, ani też niewłaściwego zastosowania tego drugiego przepisu. Nie można się również zgodzić z twierdzeniem, że w sprawie doszło do naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, czy też do naruszenia art. 48 ust. 2 upatrywanego w jego niezastosowaniu. Organy nie naruszyły również przepisów postępowania w postaci art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.
Analiza akt sprawy i motywów zawartych w decyzji organu I instancji wskazuje, zdaniem Sądu, że organ ten szczegółowo przeanalizował uwarunkowania planistyczne na terenie, na którym posadowiono halę i analiza ta dała podstawy do stwierdzenia, że obiekt będący przedmiotem postępowania koliduje z planowanym poszerzeniem ulicy [...]. Organ ustalił, że część działki o nr ew. gr. [...] znajduje się w granicach objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części osiedla S. w B. (rejon ul. [...]), który przyjęty został Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej Białegostoku z dnia [...] r. Zgodnie z rysunkiem planu teren, na którym znajduje się hala namiotowa przeznaczony został w planie pod poszerzenie ul. [...] - leży pomiędzy projektowanymi nowymi liniami rozgraniczającymi ulicy. W aktach znajduje się ponadto decyzja o warunkach zabudowy z dnia 26 października 2007 r. nr 1327/07 określająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji demontażu pojazdów na nieruchomości o nr ew. gr. [...], w której określona została nieprzekraczalna linia zabudowy – 12 m od projektowanej linii rozgraniczającej ul. [...]. Analiza załącznika graficznego pozwoliła organom nadzoru budowlanego na stwierdzenie, że projektowany pas drogowy obejmuje również tę cześć działki, na której zlokalizowano obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania. Sąd uznał, że legalizacja inwestycji nie jest zatem możliwa. Dlatego też nieodniesienie się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów odwołania należało ocenić jako pozostające bez wpływu na wynik sprawy. Istotne ustalenia w zakresie charakteru obiektu i konieczności uzyskania pozwolenia na jego budowę Sąd zaakceptował i uznał, że kwestie te zostały w wystarczający sposób zbadane, a strona tych ustaleń skutecznie nie zdołała zakwestionować.
Zdaniem Sądu, nie doszło do naruszenia zasady zaufania i informowania (zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 8 § 1, art. 9 i art. 10 § 1 K.p.a.). To, że skarżący nabrał przekonania, że przedmiotowy obiekt zostanie poddany procedurze legalizacyjnej, a nie, że zostanie w stosunku do niego wydania decyzja nakazująca rozbiórkę, to tylko subiektywne przeświadczenie. Okoliczność, że organ prowadzi postępowanie w kierunku legalizacji nie oznacza, że w końcowym efekcie dojdzie do zalegalizowania samowoli. Przepisy ustawy Prawo budowlane są skonstruowane w ten sposób, że dają prymat możliwości legalizacji samowoli budowlanej pod pewnymi wszak warunkami. Jednym z tych warunków jest zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro w sprawie stwierdzono brak takiej zgodności, to nie można było prowadzić procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 ust. 2 ustawy.
Skarżąca Spółka wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.
Spółka wskazała na naruszenie przepisów procedury, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a), tj:
A) art. 145 § 1 pkt 1 lit, c i art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy oraz akceptację niepełnego i częściowo błędnego ustalenia stanu faktycznego dokonanego przez organy, przy równoczesnym bezkrytycznym przyjęciu ustaleń organów jako prawidłowych oraz nieprawidłowym uzasadnieniu wyroku, w szczególności:
a) akceptację błędów popełnionych przez organy w niniejszej sprawie, polegających na naruszeniu art. 7 K.p.a. (zasada prawdy materialnej) w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. (zasada swobodnej oceny dowodów) poprzez:
• niezbadanie, czy przedmiotowy obiekt jest trwale połączony z gruntem;
• niezbadanie, czy ww. obiekt jest posadowiony na tyle trwale, że jest stabilny, a także sposób związania z gruntem umożliwia przeciwstawienie się czynnikom zewnętrznym mogącym spowodować jego przesunięcie lub zniszczenie;
• nieokreślenie choćby szacunkowej masy ww. obiektu, a także okoliczności związanych ze względami bezpieczeństwa;
• oparcie twierdzenia o dacie posadowienia obiektu (wrzesień 2019 r.) jedynie na oświadczeniu inwestora, bez jednoczesnego wskazania kto i kiedy miałby złożyć ww. oświadczenie;
• nieokreślenie dokładnego położenia przedmiotowego obiektu (na użytek rozstrzygnięcia, czy rzeczywiście - jak twierdzi organ - przedmiotowy obiekt znajduje się w granicach projektowanego pasa drogowego);
b) akceptację błędów popełnionych przez organy w niniejszej sprawie, polegające na naruszeniu art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. (zasada przekonywania) polegających na:
• nie zawarciu w treści uzasadnienia decyzji organu I Instancji wyjaśnienia dlaczego, zdaniem organu, wzniesienie przedmiotowego obiektu wymagało uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; powyższego naruszenia dopuściły się organy obu instancji; co umknęło uwadze organu II Instancji, który nie podjął żadnych działań ukierunkowanych na wyeliminowanie tego naruszenia a tym samym - powyższego naruszenia dopuściły się organy obu instancji;
• odniesieniu się przez organ II Instancji tylko do jednego zarzutu (z ośmiu), który skarżący podniósł w odwołaniu od decyzji organu I Instancji;
B) art. 145 § 1 pkt 1 lit, c i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zdawkowe rozpatrzenie zarzutów skarżącego odnoszących się do zarzutów naruszenia przepisów procedury, a także rozpatrzenie zarzutów naruszenia przepisów procedury po przeprowadzeniu analizy naruszeń przepisów prawa materialnego, podczas gdy analiza zarzutów naruszenia przepisów postępowania powinna wyprzedzać rozpatrywanie zarzutów materialnoprawnych.
Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego wskazano na naruszenie:
A) art. 3 pkt 5 ustawy - prawo budowlane w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane poprzez:
a) jego błędną wykładnię (akceptację wykładni organów) polegającą na przyjęciu, że cechę tymczasowości obiektu budowlanego należy badać przy wykorzystaniu kryterium sezonowości usług świadczonych w obiekcie, podczas gdy badanie to powinno odbywać się przy wykorzystaniu kryterium wzniesienia budynku z zamiarem użytkowania przez okres krótszy niż wynika z jego trwałości technicznej; co umknęło uwadze organów i Sądu, które nie podjęły żadnych działań ukierunkowanych na wyeliminowanie tego naruszenia, a tym samym - powyższego naruszenia dopuściły się organy obu instancji oraz Sąd;
b) jego błędną wykładnię (akceptację wykładni organów) polegającą na przyjęciu, że o braku statusu tymczasowego obiektu budowlanego przemawia trwałość związania z gruntem, podczas gdy z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt spełniający jedną z dwóch, alternatywnych przesłanek - czasu użytkowania obiektu krótszego niż jego trwałość techniczna albo braku trwałości związania z gruntem;
B) art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (akceptację niewłaściwego zastosowania przez organy) polegające na wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę w sytuacji, gdy nie było ku temu podstaw, albowiem budowa przedmiotowego obiektu nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę; co umknęło uwadze organów i Sądu, które nie podjęły żadnych działań ukierunkowanych na wyeliminowanie tego naruszenia, a tym samym - powyższego naruszenia dopuściły się organy obu instancji oraz Sąd;
C) art. 48 ust 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie (akceptację niezastosowania przez organy); przyjęcie, że w stosunku do przedmiotowego obiektu nie można zastosować procedury legalizacyjnej, albowiem przedmiotowy obiekt znajduje się w miejscu projektowanego pasa drogowego (w związku z ewentualnym poszerzeniem ul. [...]); co umknęło uwadze organów i Sądu, które nie podjęły żadnych działań ukierunkowanych na wyeliminowanie tego naruszenia, a tym samym - powyższego naruszenia dopuściły się organy obu instancji oraz Sąd.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez U. Sp. z o.o. sp. k. w B. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut akceptacji przez Sąd I instancji naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez organy administracji prawidłowo. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Ocena materiału dowodowego dokonana przez organy administracji była prawidłowa i nie nosiła cech dowolności.
Odnośnie do daty posadowienia obiektu stwierdzić należy, że z protokołu oględzin wynika, kto w imieniu inwestora brał udział w oględzinach i podpisał protokół, w którym wskazana została data zrealizowania obiektu budowlanego.
Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki organy administracji wyjaśniły dlaczego wzniesienie obiektu będącego przedmiotem postępowania wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Także Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił szczegółową argumentację w tej kwestii.
Organy administracji nie mają obowiązku odnoszenia się do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Na organie odwoławczym ciąży obowiązek zawarcia w uzasadnieniu decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanego rozstrzygnięcia. Może to wymagać odniesienia się przez organ administracji do zarzutów zawartych w odwołaniu ale nie musi. W szczególności organ odwoławczy nie ma obowiązku odnoszenia się do zarzutów, które nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Analogicznie odnieść należy się do zarzutu naruszenia przez Sądu I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przepisu tego nie wynika obowiązek odniesienia się przez sąd administracyjny do zarzutów skargi. Obowiązkiem sądu jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Może to oznaczać konieczność odniesienia się do zarzutów ale nie oznacza to, że sąd administracyjny musi szczegółowo w uzasadnieniu odnosić się do wszystkich zarzutów nawet jeśli są one oczywiście niezasadne lub niezwiązane ze sprawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny sporządzając uzasadnienie wyroku nie naruszył wymogów wynikających z art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd ten wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił jak również odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji oraz ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia.
W sytuacji gdy skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz zarzuty naruszenia tych przepisów postępowania, których stosowanie warunkuje prawidłowość ustaleń faktycznych, w pierwszej kolejności rozpoznane powinny być zarzuty związane z naruszeniem przepisów postępowania. Zastosowanie przez organ administracji lub sąd administracyjny przepisów prawa materialnego polega na ocenie prawnej określonego stanu faktycznego. O zarzucie naruszenia prawa materialnego można mówić wówczas, gdy nie jest kwestionowany ustalony w sprawie stan faktyczny, tylko jego ocena prawna. Rozpoznanie przez Sąd I instancji w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia prawa materialnego nie mogła skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena zarzutów naruszenia prawa procesowego wykazała bowiem, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji są prawidłowe.
Za niezasadne uznać należy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Kwestie tymczasowości obiektu budowlanego oraz jego trwałego związania z gruntem zostały poddane szczegółowej analizie co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wyrażony przez Sąd I instancji pogląd należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie tego stanowiska jest niecelowe.
Bezpodstawne są również twierdzenia skarżącej kasacyjnie Spółki dotyczące naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Położenie obiektu budowlanego w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie budzi wątpliwości. Nie budzi również wątpliwości w świetle tego materiału dowodowego jakie jest przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym zrealizowany został obiekt budowlany będący przedmiotem rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego. W konsekwencji Sąd I instancji zasadnie zaakceptował stanowisko organów administracji, że nie zaistniały podstawy do legalizacji obiektu budowlanego oraz, że zaistniały podstawy do wydania nakazu rozbiórki tego obiektu.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.