II OSK 1049/06

II OSK 1049/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-01-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki
Jerzy Stelmasiak /sprawozdawca/
Zygmunt Niewiadomski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne
Ochrona zdrowia
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1428/05 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-02-13
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1983 nr 65 poz 294
§ 10 ust. 1
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2006r., sygn. akt I SA/Wa 1428/05 ze skargi D. W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2005r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
II OSK 1049/06
U z a s a d n i e n i e
Wyrokiem z dnia 13 lutego 2006 r. (sygn. akt I SA/Wa 1428/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej.
Przedstawiając stan faktyczny rozpoznanej sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] orzekającą o braku podstaw do stwierdzenia u D. W. choroby zawodowej - przewlekłe obturacyjne zapalenie oskrzeli. Organ II instancji orzekł, że D. W. podniósł w odwołaniu zarzut wiarygodności badań lekarskich wykonanych po ponad dwóch latach od stwierdzenia podejrzenia choroby zawodowej. Ponadto stwierdził, że w tym okresie leczył się w Przychodni Chorób Płuc w Warszawie przy ul. P., co spowodowało lekką poprawę jego stanu zdrowia oraz zakwestionował celowość przeprowadzania dochodzenia epidemiologicznego w sierpniu 2002 r. Zdaniem odwołującego się, dokonywanie w okresie letnim w kotłowni badań czynników szkodliwych dla zdrowia jest bezzasadne, ponieważ największa emisja tych czynników występuje w okresie grzewczym, gdy kotłownia pracuje pełną mocą produkcyjną.
Rozpatrując odwołanie , organ II instancji orzekł, że z ustaleń przeprowadzonych w toku postępowania dowodowego, a w szczególności z akt sprawy dochodzenia epidemiologicznego wynika następujący stan faktyczny.
D. W. był zatrudniony w charakterze robotnika budowlanego (1985 r. - 1988 r.), pracownika fizycznego w cegielni (1989 r. - 1990 r.) oraz ostatnio w latach 1994 -2002, w Jednostce Wojskowej w N., w charakterze palacza kotłów parowych. Podczas wykonywania obowiązków zawodowych był narażony na działanie pyłów drażniących i gazów (m.in. tlenku węgla i dwutlenku siarki) w stężeniach okresowo przekraczających dopuszczalne normatywy higieniczne. Ponadto D. W. od 2002 r. był leczony w Poradni Chorób Płuc w Warszawie, zaś od maja 2004r. przebywa na rencie z powodu pogorszenia ogólnego stanu zdrowia. Jednocześnie organ podkreślił, że przypadek choroby zawodowej D. W. był rozpatrywany przez trzy odrębne jednostki służby zdrowia uprawnione do orzekania w zakresie chorób zawodowych. Jednak Mazowiecki Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Płocku Oddział w Warszawie jak i konsultujący na zlecenie jednostki orzeczniczej organu I instancji Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu nie znaleźli podstaw do rozpoznania u D. W. zawodowej etiologii przewlekłego zapalenia oskrzeli. Podobne stanowisko zajął Instytut Medycyny Pracy w Łodzi, który rozpatrywał sprawę jako jednostka orzecznicza drugiej instancji, wydając orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.
Natomiast, stwierdził organ II instancji w świetle § 1 ust.1 rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r., za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Zgodnie z pozycją nr 4 "Wykazu chorób zawodowych", dotyczącą rozpoznawania przewlekłego zapalenia oskrzeli wywołanego działaniem substancji toksycznych, aerozoli drażniących, koniecznym warunkiem potwierdzenia zawodowej etiologii schorzenia jest stwierdzenie niewydolności narządu oddechowego. Lekarze orzecznicy po przeanalizowaniu całości dokumentacji lekarskiej i wykonaniu badań diagnostycznych, w tym badania gazometrycznego krwi w spoczynku i po wysiłku oraz spirometru, nie stwierdzili cech niewydolności układu oddechowego.
Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że sprawa stwierdzenia choroby zawodowej u D. W. została wszczęta przed dniem 3 września 2002 r. czyli zgodnie z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), była rozpoznawana na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). Ponadto Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie podkreślił, odnosząc się do zarzutów D. W. zawartych w odwołaniu, że nie neguje zawodowego narażenia skarżącego na kontakt z czynnikami szkodliwymi dla zdrowia. Jednak, powołując się na wykładnię Naczelnego Sądu Administracyjnego, czasookres i stopień narażenia pracownika na oddziaływanie szkodliwych dla zdrowia czynników środowiska pracy nie przesądzają automatycznie o uznaniu choroby za chorobę zawodową.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie D. W. podtrzymał zarzuty podniesione w odwołaniu. W szczególności, w dalszym ciągu kwestionuje brak stwierdzenia u niego choroby zawodowej w świetle wyników dochodzenia epidemiologicznego. Jednocześnie dodał, że podjęte w tym okresie leczenie w Poradni Chorób Płuc spowodowało polepszenie jego stanu zdrowia. Ponadto podnosi, że pracował w kotłowni blisko 8 lat w warunkach szkodliwych dla zdrowia.
W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił, gdyż orzekł, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia.
Po pierwsze, stwierdził, że w tej sprawie podstawę prawną w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej u D. W. stanowi rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) ponieważ, zgodnie z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, tj. z dniem 3 września 2002 r., (jak w przedmiotowej sprawie) jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów.
Po drugie, w świetle § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. na podstawie orzeczenia lekarskiego w sprawie choroby zawodowej oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego właściwy inspektor ze względu na siedzibę zakładu pracy wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia. Natomiast zgodnie z § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Z tego przepisu wynika, że o uznaniu schorzenia za chorobę zawodową decydują dwa czynniki: stwierdzona choroba musi być określona w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do wymienionego rozporządzenia oraz schorzenie musi zostać spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Natomiast, orzekł Sąd I instancji wszelkie szczegółowe badania stanu zdrowia skarżącego nie potwierdziły występowania u niego niewydolności narządu oddechowego, w stopniu kwalifikującym schorzenie jako chorobę zawodową. Wykazały to także przeprowadzone w Instytucie Medycyny Pracy i Środowiska w Sosnowcu w dniach 2 - 10 listopada 2004 r. badania: spirometryczne, gazometryczne krwi arterializowanej z płatka usznego w spoczynku, test rozkurczowy z Berotekiem i Artoventem, próba prowokacyjna Metacholiną i Polivacciną oraz całokształt obserwacji klinicznej pacjenta wskazywały na istnienie u badanego przewlekłego zapalenia oskrzeli z okresowymi objawami spastycznymi. Wyniki badań wskazywały na brak objawów niewydolności układu oddechowego (prawidłowy był wynik badania gazometrycznego krwi zarówno w spoczynku jak i po wysiłku) oraz brak trwałego upośledzenia sprawności wentylacyjnej płuc z obniżeniem natężonej objętości wydechowej pierwszosekundowej (FEV1) poniżej 50 % (wskaźnik FEV1 u badanego wyniósł 80% wartości należnej), co nie dawało podstaw do rozpoznania u D. W. obturacyjnego zapalenia oskrzeli pochodzenia zawodowego.
Dlatego też, brak jest podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej wymienionej w pkt 4 załącznika do rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych stwierdził orzeczeniem lekarskim z dnia 28 grudnia 2004 r. Mazowiecki Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Płocku Oddział w Warszawie jak i także Instytut Medycyny Pracy im. prof. J. Nofera w orzeczeniu lekarskim z dnia 21 kwietnia 2005 r.
Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że organy orzekające w sprawie nie kwestionowały narażenia skarżącego na czynniki szkodliwe występujące w środowisku pracy. Podczas przeprowadzonego przez Wojskowy Ośrodek Medycyny Prewencyjnej w Modlinie dochodzenia epidemiologicznego ustalono, iż w okresie od dnia 2 listopada 1994 r. do dnia 30 września 1995 r. był on zatrudniony w Wojskowej Administracji Koszar przy Jednostce Wojskowej w N. na stanowisku palacza c.o. oraz w okresie od dnia 1 października 1995 r. do dnia 30 czerwca 2002 r. w Jednostce Wojskowej w N. na stanowisku palacza kotłów parowych. W tym okresie wykonując obowiązki zawodowe był narażony na działanie pyłów drażniących i gazów: tlenku węgla i dwutlenku siarki w stężeniach okresowo przekraczających dopuszczalne normatywy higieniczne.
Jednak orzekł Sąd I instancji, z pkt 4 załącznika do powołanego wyżej rozporządzenia wynika, że przewlekłe zapalenie oskrzeli wywołane działaniem substancji toksycznych, aerozoli drażniących powinno być uznane za chorobę zawodową w przypadku stwierdzenia niewydolności narządu oddechowego. Natomiast orzeczenia lekarskie wydane w niniejszej sprawie jednoznacznie stwierdzają u D. W. brak cech niewydolności układu oddechowego. Oznacza to, że stwierdzone u skarżącego przewlekłe zapalenie oskrzeli nie jest schorzeniem wymienionym w pkt 4 załącznika, a zatem nie zostały spełnione przesłanki określone w § 1 ust. 1 rozporządzenia. Także Sąd I instancji podkreślił, że w postępowaniu o stwierdzenie choroby zawodowej organy inspekcji sanitarnej są związane rozpoznaniem choroby w orzeczeniu lekarskim, wydanym w trybie § 7 i 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych czyli nie są uprawnione do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia (patrz wyrok NSA z dnia 24 lutego 1998 r., sygn. akt I SA 1520/97, ONSA 1998/4/150).
Natomiast należało uznać za zasadny zarzut prowadzenia w tej sprawie postępowania w sposób przewlekły, ponieważ postępowanie wszczęte w połowie 2002 r. zostało zakończone wydaniem przez organ pierwszej instancji decyzji dopiero w dniu 9 maja 2004 r. Właściwy organ inspekcji sanitarnej prowadząc postępowanie w oparciu o tryb określony w rozporządzeniu z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych jest obowiązany przestrzegać terminów załatwienia sprawy przewidzianych w art. 35 - 36 k.p.a. Jednak stwierdzone w tym zakresie uchybienia, choć naruszają zasadę wnikliwego i szybkiego działania w sprawie (art. 12 k.p.a.), to jednak nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika D. W.
Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, skarżący zgłosił tylko zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię § 10 ust. 1 w związku z pkt 4 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.), polegający na przyjęciu, że stwierdzone u skarżącego schorzenie nie jest chorobą zawodową tj. na przesłance wynikającej z art.174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w oparciu o tę podstawę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że zgodnie z pkt 4 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 2944 ze zm.), chorobą zawodową jest "przewlekłe zapalenie oskrzeli wywołane działaniem substancji toksycznych, aerozoli drażniących - w razie stwierdzenia niewydolności narządu oddechowego". Jednocześnie pełnomocnik skarżącego podkreślił, że powyższy fakt nie wskazuje przesłanek jakie muszą być spełnione, żeby można było stwierdzić, iż w danym przypadku ma miejsce niewydolność oddechowa. Natomiast badania, którym poddawany był skarżący wskazywały, że ma on objawy duszności i potwierdzono istnienie zaburzeń sprawności wentylacyjnej płuc z przewagą obturbacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej wyżej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Ponadto należy podkreślić, że w świetle art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto
2) naruszeniu przepisów postępowania jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna oparta została na podstawie ustawowej, określonej w art. 174 pkt 1 powołanej ustawy. Należy jednak zauważyć, że samo odwołanie się do podstawy skargi kasacyjnej, przewidzianej w art. 174 pkt 1 lub pkt 2 powołanej ustawy, nie stanowi przytoczenia podstaw kasacyjnych. W podstawach skargi wnoszący skargę musi bowiem wyraźnie wskazać konkretną normę prawa materialnego, naruszoną przez Sąd przez błędną jej wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ze wskazaniem na czym ta błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie polegało i jaka, według skarżącego powinna być wykładnia właściwa. Jednocześnie należy podkreślić, że błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, natomiast niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.
W niniejszej sprawie, jako podstawę skargi kasacyjnej skarżący wyłącznie podniósł naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię § 10 ust. 1 w związku z pkt 4 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65. poz. 294 ze zm.). polegającą na przyjęciu, że stwierdzone u skarżącego schorzenie nie jest chorobą zawodową tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Jest to jednak całkowicie chybiony zarzut w świetle prawidłowych ustaleń stanu faktycznego w tej sprawie, które nie są kwestionowane. Z akt sprawy jednoznacznie bowiem wynika, że wszystkie trzy powołane w materiale dowodowym orzeczenia lekarskie to jest Mazowieckiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Płocku Oddział w Warszawie z dnia 28 grudnia 2004 r. oraz Instytutu Medycyny Pracy im. Prof. J.Nofera z dnia 21 kwietnia 2005 r., a także Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego z dnia 19 listopada 2004 r. stwierdziły brak podstaw do rozpoznania u D. W. obturbacyjnego zapalenia oskrzeli z powodu braku objawów niewydolności układu oddechowego oraz trwałego upośledzenia sprawności wentylacyjnej płuc. Ponadto w postępowaniu o stwierdzenie choroby zawodowej organy inspekcji sanitarnej są związane z rozpoznaniem choroby w orzeczeniu lekarskim wydanym w trybie § 7 i 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 2944 ze zm.) i nie są uprawnione do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Natomiast w świetle § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Oznacza to, że o uznaniu schorzenia za chorobę zawodową decydują dwa czynniki: stwierdzona choroba musi być określona wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do wymienionego rozporządzenia jak i schorzenie to musi zostać spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy.
Z pkt 4 załącznika do powołanego wyżej rozporządzenia wynika, że przewlekłe zapalenie oskrzeli wywołane działaniem substancji toksycznych, aerozoli drażniących powinno być uznane za chorobę zawodową w przypadku stwierdzenia niewydolności narządu oddechowego. Tymczasem orzeczenia lekarskie wydane w niniejszej sprawie jednoznacznie stwierdzają u D. W. brak cech niewydolności układu oddechowego. Wobec powyższego należało uznać, że stwierdzone u skarżącego przewlekłe zapalenie oskrzeli nie jest schorzeniem wymienionym w pkt 4 załącznika, a zatem nie zostały spełnione przesłanki określone w § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów. Dlatego też Sąd I instancji nie naruszył przepisów prawa materialnego dokonując błędnej wykładni przepisu § 10 ust. 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. orzekając, że właściwy Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie prawidłowo rozstrzygnął tę sprawę co do istoty wydając decyzję dnia 21 czerwca 2005 r. o odmowie stwierdzenia u D. W. przedmiotowej choroby zawodowej.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.