II OSK 1046/24

II OSK 1046/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski /przewodniczący/
Mirosław Gdesz
Roman Ciąglewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1149/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-11-27
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 28, art. 61a § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Mirosław Gdesz Protokolant referent Martyna Jendyk po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1149/23 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 marca 2023 r. znak: DON.7201.26.2022.ANE w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 27 listopada 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1149/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w B. (po sprostowaniu: [...] Sp. z o.o. Sp. k.), dalej także: "skarżąca", na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej także: "GINB", z dnia 22 marca 2023 r., znak: DON.7201.26.2022.ANE, w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w B. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:
- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
I. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a., poprzez oddalenie skargi i błędne uznanie, że wniosek o stwierdzenie nieważności został wniesiony przez podmiot niebędący stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., tj. uznanie, że skarżąca spółka nie posiada interesu prawnego do żądania wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 marca 2021 r., znak: WOP.7722.23.2021.TN wydanym w przedmiocie wstrzymania formie [...] Sp. z o.o. Sp.k. w B. budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych realizowanych pod nazwą [...] na części działek nr [...] przy ul. [...] i [...] w B., w sytuacji gdy skutki tego postanowienia mają wpływ na sytuację prawną skarżącej spółki jako inwestora z uwagi na art. 35 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a którego WSA w Warszawie nie wziął pod uwagę, co w konsekwencji powoduje, że skarżąca spółka została pozbawiona prawa do legalizacji oraz pozbawiona została możliwości uzyskania pozwolenia na budowę na inną budowę, gdyż art. 35 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego, stanowi, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego wydano decyzję o nakazie rozbiórki, a co w niewątpliwy sposób potwierdza, iż skarżąca spółka posiada interes prawny do wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 marca 2021 r. znak: WOP.7722.23.2021.TN,
II. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a., poprzez oddalenie skargi i błędne uznanie, że w sprawie zachodzą przeszkody przedmiotowe do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego i weryfikacji kwestionowanego w trybie stwierdzenia nieważności postanowienia Podlaskiego WINB z 23 marca 2021 r., bowiem wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia, które były już poddane kontroli sądu administracyjnego, w sytuacji gdy przed WSA w Białymstoku i NSA nie były rozstrzygana kwestia "zbyt dużego terenu", ponieważ kwestia ta nie była podnoszona, dopiero po wydaniu postanowienia przez PINB w Białymstoku z dnia 13 lutego 2023 r. kwestia ta była podnoszona przez skarżącą spółkę. To z punktu 18 postanowienia wynika bezpośrednio, że postanowienie o wstrzymaniu robót z dnia 23 marca 2021 r., znak: WOP.7722.23.2021.TN wpływa na interes prawny skarżącej spółki, stąd też kwestia ta nie była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia prze WSA w Białymstoku i NSA,
III. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, poprzez oddalenie skargi i błędne uznanie, że art. 35 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego nie jest przepisem, z którego wynikałby interes prawny skarżącej spółki w przedmiotowej sprawie i uznanie, że dokonanie podziału działki [...] przy ul. [...] w B., w wyniku którego powstała m.in. działka nr [...], na której skarżąca spółka prowadzi aktualnie w sposób samowolny budowę budynku zamieszkania zbiorowego, skutkuje tym, że obecnie roboty budowlane prowadzone na działkach nr [...] zależne są od woli właścicieli tych nieruchomości, co do zalegalizowania przedmiotowych inwestycji, w sytuacji gdy w obrocie prawnym funkcjonuje postanowienie o wstrzymaniu robót, które obejmuje również działkę nr [...] i [...] (po podziale), a zatem ma wpływ na interes prawny skarżącej spółki z uwagi na art. 35 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego, bowiem skarżąca spółka nie otrzyma legalizacji prowadzonej inwestycji ani pozwolenia na budowę na żadną inną budowę, co w niewątpliwy sposób potwierdza, iż skarżąca spółka posiada interes prawny w wznowieniu postępowania,
IV. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niekompletnego, niedostatecznego uzasadniania zaskarżonego wyroku, poddającego w wątpliwość i uniemożliwiającego sprawdzenie, czy WSA w Warszawie dokonał kontroli legalności działalności organów administracji publicznej i wydanych przez nie postanowień w zakresie odmowy wszczęcia postępowania, a w szczególności:
a. WSA w Warszawie nie wziął pod uwagę, że w obrocie prawnym znajduje się postanowienie Podlaskiego WINB z dnia 23 marca 2021 r., znak: WOP.7722.23.2021.TN wydanym w przedmiocie wstrzymania firmie [...] Sp. z o.o. Sp. k. w B. budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych realizowanych pod nazwą [...] na części działek nr [...] przy ul. [...] i [...] w B., które obejmuje również po podziale działkę nr [...] i [...] do których skarżąca spółka posiada prawo do dysponowania na celem budowlane,
b. WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w żadnym zakresie nie odniósł się do postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku z dnia 13 lutego 2023 r., znak. NB.1.5160.121.2020.KM - stanowiącego postawę do wznowienia postępowania - w zakresie punktu 18, w którym organ stwierdził, iż "działki nr ewid. gr. [...] oraz [...] objęte są decyzjami rozbiórkowymi znak [...] z dn. 23 lipca 2021 r., oraz [...] z dn. 23 lipca 2021 r. w związku z powyższym nie mogą być objęte niniejszym postanowieniem", organy wykonują decyzję o nakazie rozbiórki zgodnie z jego treścią, tak samo postanowienie o wstrzymaniu robót i odnośnie działek, które są w niej wymienione,
c. WSA w Warszawie nie wziął pod uwagę faktu, iż postanowienie Podlaskiego WINB z dnia 23 marca 2021 r., znak: WOP.7722.23.2021.TN zostało wydane przed uprawomocnieniem się decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 23.08.2021 r., która stała się ostateczna dnia 25.08.2021 r. o zatwierdzeniu podziału przedmiotowych nieruchomości i nie została zaktualizowane po jej wydaniu,
d. WSA w Warszawie nie wziął pod uwagę, że pomimo zatwierdzenia podziału nieruchomości, postanowienie Podlaskiego WINB z dnia 23 marca 2021 r. znak: WOP.7722.23.2021.TN w dalszym ciągu obejmuje wszystkie działki wskazane w postanowieniu,
e. WSA w Warszawie nie uzasadnił na jakiej podstawie uznał, iż w sferze stosunków prawnorzeczowych pozycja inwestora jest zawsze pochodną sytuacji prawnej właściciela gruntu i od niego jest zależna. To od woli właściciela nieruchomości zależy, czy samowola budowlana na jego terenie będzie ewentualnie zalegalizowana czy też nie,
f. WSA w Warszawie nie uzasadnił dlaczego uznał, że art. 35 ust. 5 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane nie jest przepisem, z którego wynikałby interes prawny skarżącej spółki w sprawie o stwierdzenie nieważności postanowienia,
V. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., polegające na oddaleniu skargi, pomimo iż organy administracji wydając postanowienia nie dokonały wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
VI. art. 35 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego, poprzez błędne uznanie, że wskazany przepis nie jest przepisem z którego wynikałby interes prawny spółki w przedmiotowej sprawie, bowiem wskutek podziału działki [...] przy ul. [...], w wyniku którego powstała m.in. działka nr [...], na której skarżąca prowadzi aktualnie w sposób samowolny budowę budynku zamieszkania zbiorowego, co skutkuje tym, że obecnie roboty budowlane prowadzone na działkach nr [...] i [...] zależne są od woli właściciela tych nieruchomości, co do zalegalizowania przedmiotowych inwestycji, co w konsekwencji powoduje, że postanowienie o wstrzymaniu robót ogranicza prawa osób trzecich poprzez fakt, iż skarżąca spółka nie może wykonywać swojego prawa do legalizacji, co uzasadnia interes skarżącej spółki w stwierdzeniu nieważności postanowienia.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do
ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych oznaczonych w skardze kasacyjnej numerami I, II i III, skonstatować należy, że skuteczność zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a., który ma charakter wynikowy, poprzez oddalenie skargi jest uwarunkowana zasadnością zarzutów merytorycznych. Natomiast powołane w omawianych zarzutach procesowych, jako pozostające w związku z art. 151 P.p.s.a., przepisy art. 28 K.p.a. oraz art. 35 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego są normami materialnymi. Ich naruszenie może być przedmiotem merytorycznej analizy kasacyjnej w razie skutecznego podniesienia ich naruszenia w prawidłowo sformułowanych zarzutach prawa materialnego.
Konieczne jest także spostrzeżenie, że w niniejszej sprawie nie jest, wbrew stwierdzeniu zawartemu w opisie naruszenia zarzutu oznaczonego jako punkt I skargi kasacyjnej oraz w opisie naruszenia zarzutu oznaczonego jako punkt III skargi kasacyjnej, posiadanie przez skarżącą interesu prawnego do wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 marca 2021 r., znak WOP.7722.23.2021.TN, w przedmiocie wstrzymania [...] Sp. z o.o. Sp. k. budowy trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, realizowanych pod nazwą [...] na części działek nr [...], przy ul. [...] i [...] w B.
W myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101).
Wymóg podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznacza obowiązek takiego sformułowania przez Sąd stanowiska prawnego by wyrok poddawał się kontroli instancyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r.; sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 7/17; wyrok NSA z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt II GSK 36/16; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1271/19).
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Zawiera elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a. Z treści wynika jasne stanowisko Sądu, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nadto Sąd przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.
Jako podstawę odmowy wszczęcia postępowania podał przepis art. 61a § 1 K.p.a. Wyjaśnił, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Podkreślił, że zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a. powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony lub z innych przyczyn jest oczywiście niedopuszczalne.
Odnotował, że Spółka powołując się na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wskazała, że została pominięta przy ustalaniu stron postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem Podlaskiego WINB z dnia 23 marca 2021 r., podczas gdy skutki tego postanowienia mają wpływ na sytuację prawną skarżącej Spółki jako inwestora z uwagi na art. 35 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego. Wskazała, że na działce sąsiedniej nr ew. [...] – której dotyczy nakaz rozbiórki – mają być zrealizowane elementy infrastruktury niezbędnej do prowadzonej przez nią inwestycji (budynku zamieszkania zbiorowego) powstającej na działce nr ew. [...], przy ul. [...]. Skarżąca uważa, że postanowienie PINB z dnia 8 lutego 2021 r., znak: NB.I.5160.118.2020.BS, wstrzymujące [...] Sp. z o.o. Sp. k. w B. budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych realizowanych pod nazwą [...] na części działek nr ew. [...] przy ul. [...] i [...] w B., a tym samym także utrzymujące je w mocy postanowienie Podlaskiego WINB z dnia 23 marca 2021 r., zbyt szeroko określają teren objęty postępowaniem prowadzonym w ramach nadzoru budowlanego, a dopiero prawidłowe określenie obszaru objętego wstrzymaniem prac budowlanych, a następczo nakazem rozbiórki, umożliwi jej zalegalizowanie i dokończenie inwestycji.
Według Sądu pierwszej instancji, organy prawidłowo ustaliły, że [...] Sp. z o.o. Sp. k. nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Sąd ustalił, że skarżąca Spółka prowadzi samowolną budowę budynku zamieszkania zbiorowego na działce nr ew. [...], powstałej wskutek podziału działki nr ew. [...] – objętej tylko w części postanowieniem Podlaskiego WINB w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Działka nr ew. [...] jest wyłączną własnością K. Sp. z o.o. Sp. k., co wynika z księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. Inna inwestycja, której dotyczy wstrzymanie robót budowlanych orzeczone kwestionowanym postanowieniem Podlaskiego WINB, realizowana jest natomiast na nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...], przy ul. [...] w B. Jak wynika z Księgi wieczystej nr [...], właścicielem tej nieruchomości jest od 2018 r. K. Sp. z o.o. Sp. k. Spółka ta jest również inwestorem budynku mieszkalnego wielorodzinnego realizowanego na terenie nieruchomości.
Właścicielem znajdujących się w bliższym i dalszym sąsiedztwie nieruchomości inwestycyjnej jest także K. Sp. z o.o. Sp. k. Są to działki o numerach: [...] (sąsiadująca od zachodu z działką nr[...]), [...], dla których prowadzona jest jedna księga wieczysta nr [...]. Natomiast od południa nieruchomość, na której skarżąca samowolnie realizuje roboty budowlane, sąsiaduje z działką nr [...], stanowiącą własność G. sp. j.
Spółka [...] Sp. z o.o. Sp. k. upatrywała swój interes prawny w tym, że jest inwestorem budynku zamieszkania zbiorowego usytuowanego obecnie na działce nr [...] przy ul. [...] i [...] w B., realizowanego bez pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącej, inwestycja przez nią realizowana znajduje się w obszarze objętym postanowieniami organów nadzoru budowlanego zbyt szeroko, wstrzymującymi roboty budowlane, a ponadto wszystkie te inwestycje są od siebie niejako uzależnione ze względu na potrzebę realizacji wspólnych dróg komunikacyjnych i przeciwpożarowych, które przewidziane zostały na działce sąsiedniej nr [...].
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że jak wynika z dokumentacji, na którą powołuje się skarżąca Spółka, w związku z realizowaną inwestycją posiada ona prawo do dysponowania na cele budowlane tylko w części działką nr [...] oraz działką o nr ewid. nr [...] przy ul. [...] w B., na której w sposób nielegalny realizuje budynek zamieszkania zbiorowego.
W tym kontekście Sąd pierwszej instancji wskazał, że pojęcie inwestora odnosi się do podmiotu faktycznie realizującego inwestycję. Jest to zatem sfera faktyczna. Natomiast w sferze stosunków prawnorzeczowych pozycja inwestora jest zawsze pochodną sytuacji prawnej właściciela gruntu i od niego jest zależna.
Inwestor realizujący samowolnie inwestycję na danej nieruchomości, do której nie posiada tytułu prawnego, może mieć jedynie interes faktyczny w postępowaniu dotyczącym robót budowlanych prowadzonych na tej nieruchomości. Może on być, bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, ale jego zainteresowanie nie może uzyskać ochrony wynikającej z przepisów powszechnie obowiązującego prawa.
Nadto, art. 35 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie jest przepisem, z którego wynikałby interes prawny Spółki w przedmiotowej sprawie.
Sąd pierwszej instancji odnotował, że dokonanie podziału działki [...] przy ul. [...] w B., w wyniku którego powstała m.in. działka nr [...], na której skarżąca prowadzi aktualnie w sposób samowolny budowę budynku zamieszkania zbiorowego, skutkuje tym, że obecnie roboty budowlane prowadzone na działkach nr [...] i [...] zależne są od woli właścicieli tych nieruchomości, co do zalegalizowania przedmiotowych inwestycji.
Według Sądu pierwszej instancji, w tym stanie rzeczy odmowa wszczęcia postępowania nadzwyczajnego musiała nastąpić, gdyż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Podlaskiego WINB z dnia 23 marca 2021 r. został wniesiony przez podmiot niebędący stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a.
Sąd podkreślił, że w rozpatrywanym przypadku zachodzą jednak przede wszystkim przeszkody przedmiotowe do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego i weryfikacji prawidłowości kwestionowanego w trybie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia Podlaskiego WINB z 23 marca 2021 r. Przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania może być bowiem m.in. wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia, które były już poddane kontroli sądu administracyjnego.
Sąd odnotował wydanie przez WSA w Białymstoku wyroku z dnia 1 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 367/21, którym oddalono skargi K. Sp. z o.o. Sp. k. i [...] Sp. z o.o. Sp. k. na postanowienie Podlaskiego WINB z dnia 23 marca 2021 r. w przedmiocie wstrzymania budowy. Następnie zaś Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 7 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2192/21, oddalił skargi kasacyjne K. Sp. z o.o. Sp. k. i [...] Sp. z o.o. Sp. k. od wyroku WSA w Białymstoku wyroku z dnia 1 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 367/21.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, prawomocny wyrok sądu administracyjnego przesądzający o zgodności z prawem decyzji administracyjnej stanowi, co do zasady, przeszkodę czyniącą niedopuszczalnym rozpoznanie żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro organy orzekające w sprawie i sądy administracyjne prawidłowo wykluczyły zaistnienie przesłanek nieważności względem postanowienia Podlaskiego WINB z 23 marca 2021 r., to brak było podstaw do rozpatrywania badanych już wcześniej aspektów sprawy, tj. odniesienia się do kwestii objęcia obowiązkiem wstrzymania prac "zbyt dużego terenu" oraz "nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania". Dlatego zarzuty w tym zakresie nie zasługiwały na uwzględnienie.
Niezależnie od powyższego, Sąd pierwszej instancji zauważył, że podnoszona przez skarżącą kwestia "pominięcia Spółki" w postępowaniu, w którym doszło do wydania ostatecznego postanowienia Podlaskiego WINB z 23 marca 2021 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, nie może stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności tego postanowienia, a co najwyżej może być rozpatrywana jako podstawa wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Przepis ten przewiduje bowiem, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Sąd pierwszej instancji dodał, że okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą jednocześnie stanowić podstaw do żądania stwierdzenia nieważności decyzji.
Bezpodstawny jest więc zarzut niekompletnego, niedostatecznego uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji zrealizował dyspozycję z art. 141 § 4 P.p.s.a.
Okoliczności wskazane w opisie naruszenia omawianego zarzutu, w punktach III.a-f, odnoszą się do prawidłowości stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji. Tymczasem, z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować trafności zaskarżonego wyroku (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 910/20; wyrok NSA z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 930/21).
Zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. polegającego na oddaleniu skargi, pomimo, iż zdaniem skarżącej organy administracji wydając postanowienie nie dokonały wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie jest skuteczny. W opisie naruszenia i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie skonkretyzowano okoliczności, o których mowa w opisie naruszenia. Już z tego powodu zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Niezależnie od tego można zauważyć, że okoliczności, które zdaniem skarżącej, wyartykułowanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powinny, a nie zostały wzięte pod uwagę, mają związek nie tyle z obowiązkiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w kontekście ustalenia stanu faktycznego, ile z obowiązkiem brania ich pod uwagę przy ocenie posiadania przez skarżącą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Jest to kwestia materialna wiążąca się z zastosowaniem norm prawa materialnego. Nie można jej skutecznie ponieść z powołaniem się na art. 77 § 1 K.p.a.
Bezpodstawny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że wskazany przepis nie jest przepisem, z którego wynikałby interes prawny Spółki (tj. skarżącej).
Z wniosku o stwierdzenie nieważności oraz pism uzupełniających wniosek nie wynika aby toczyło się z wniosku skarżącej, tj. [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w B., postępowanie o pozwolenie na budowę obiektu budowlanego, którego lokalizację planowano by na terenie, na którym usytuowane są budynki stanowiące przedmiot postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem Podlaskiego WINB z dnia 23 marca 2021 r., nr WOP.7722.23.2021.TN, utrzymującym w mocy postanowienie PINB Powiatu Grodzkiego w Białymstoku z dnia 8 lutego 2021 r., nr NB.I.5160.118.2020.BS, wstrzymujące [...] Sp. z o.o. Sp. k. w B. budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, realizowanych pod nazwą [...], na części działek nr [...], przy ul. [...] i [...] w B.
Nie jest zasadne powoływanie się na interes prawny wynikający z art. 35 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego, z uwagi na wpływ postępowania, w którym wydano postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, na ograniczenie uprawnień skarżącej w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w odniesieniu do skarżącej Spółki w związku z wykonywaniem robót budowlanych na terenie na którym znajduje się obiekt budowlany wykonany bez wymaganego pozwolenia przez inny podmiot. Przepis art. 35 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego stosowany jest w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, a nie w postępowaniu legalizacyjnym.
O nieskuteczności skargi kasacyjnej świadczy nie tylko bezzasadność zarzutów kasacyjnych. Niezależnie bowiem od niedopuszczalności podmiotowej, wynikającej z braku interesu prawnego, zachodziła także, co podkreślił Sąd pierwszej instancji, przeszkoda o charakterze przedmiotowym.
W niniejszej sprawie nie można abstrahować od zasad sądowej kontroli administracji. Jedną z nich jest zaś wynikający z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. obowiązek stwierdzenia z urzędu, czy zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a.
W myśl zasady wyrażonej w uchwale NSA z dnia z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 (ONSA i wsa 2010/2/18), żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym (odnotować można, że obecnie odmowa wszczęcia rozstrzygana jest w formie postanowienia). W uchwale wyjątkowo dopuszczono możliwość przeprowadzenia postępowania merytorycznego, a więc rozpoznania podania co do istoty z zastosowaniem art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a. Chodzi o przypadki w których sąd administracyjny nie sformułował zwrotu stosunkowego o zgodności zaskarżonej decyzji z prawem (wypowiedź o zgodności decyzji z prawem obejmuje także uprzednie rozważenie okoliczności określonych w art. 156 § 1 K.p.a.). Przykładem wyroku oddalającego skargę, w którym brak zwrotu stosunkowego o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji jest wyrok oddalający skargę z uwagi na brak legitymacji skarżącego. Określony w zdaniu drugim uchwały NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 wyjątek, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
Skargi K. Sp. z o.o. Sp. k. w B. oraz [...] Sp. z o.o. Sp. k. w B., na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 23 marca 2021 r. nr WOP.7722.23.2021.TN w przedmiocie wstrzymania budowy, zostały oddalone wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 1 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 367/21.
W uzasadnieniu tego wyroku WSA w Białymstoku stwierdził, że mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.
Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2192/21, oddalono skargi kasacyjne K. Sp. z o.o. Sp. k. i [...] Sp. z o.o. Sp. k. od wyroku WSA w Białymstoku z dnia 1 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 367/21.
Wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Podlaskiego WINB z dnia 23 marca 2021 r. nr WOP.7722.23.2021.TN, został złożony po wydaniu powyższego wyroku. W dacie wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania wyrok WSA w Białymstoku oddalający skargi był już wówczas prawomocny.
Niezależnie zatem od niewykazania przez skarżąca Spółkę interesu prawnego we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Podlaskiego WINB z dnia 23 marca 2021 r., znak: WOP.7722.23.2021.TN, co skutkowało niedopuszczalnością wszczęcia z przyczyny podmiotowej, zachodziła również przeszkoda o charakterze przedmiotowym. W konsekwencji bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 K.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 122/19).
Warto jeszcze podkreślić, że dla oceny zaistnienia skutku wyroku oddalającego skargę nie ma znaczenia, czy wnioskująca obecnie o stwierdzenie nieważności Spółka była uprzednio stroną postępowania sądowego w sprawie ze skargi na decyzję o której stwierdzenie nieważności wnosi.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.