II OSK 1046/21

II OSK 1046/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Jerzy Stankowski /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 418/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-12-01
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 139, art. 156 par. 2, art. 158. par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Zbraniborska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. przy ul. (...). w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 418/20 w sprawie ze skargi W. przy ul. (...) w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 grudnia 2019 r. znak: DOA.7110.309.2019.SPA w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1.uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2.zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. przy ul. (...) w W. kwotę 1137 (tysiąc sto trzydzieści siedem ) zł tytułem zwrotów kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 418/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej X na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: GINB) z dnia 19 grudnia 2019 r. znak: DOA.7110.309.2019.SPA.
Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych.
Decyzją z dnia z 14 grudnia 2005 r. nr 1214/D/M/05 Prezydent m.st. Warszawy zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi - Y - pozwolenia na rozbudowę budynku biurowego wraz z realizacją elementów zagospodarowania terenu na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. (...) w Warszawie.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpiła Wspólnota Mieszkaniowa X.
Decyzją z dnia 3 czerwca 2019 r. nr 475/OPON/2019 Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 157 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: p.b.) stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 14 grudnia 2005 r. o pozwoleniu na rozbudowę została wydana z naruszeniem prawa i odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczny upływ czasu. Wojewoda uznał, że decyzja z 14 grudnia 2005 r. rażąco narusza przepisy art. 35 ust. 1 pkt 3-4 w związku z art. 20 ust. 2 p.b., gdyż w projekcie branżowym brak jest oświadczeń projektantów poszczególnych branż o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Ponadto decyzja ta rażąco narusza przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z projektu budowlanego wynika, iż budynek na działce ew. nr [...] usytuowany jest w nierównomiernej odległości od granicy z działkami nr ew. [...],[...],[...]. W najbliższym miejscu budynek inwestora przysunięty jest do granicy działki sąsiedniej odpowiednio na 3,0 m do granicy, a w najdalszym 4,0 m. W ścianach północnej i południowej projektowanego budynku znajdują się otwory okienne. Taka lokalizacja budynku ze ścianą z otworami okiennymi w odległości 3,0 m od północnej granicy działki jest niezgodna z przepisami prawa. Skoro przy sposobie mierzenia odległości prawodawca przyjął wyłącznie kryterium miejsca najmniejszego oddalenia to brak jest podstaw, aby za punkt odniesienia uznać inne pozanormatywne wyznaczniki, których zastosowanie powoduje wydłużenie odległości pomiędzy granicą działki a projektowanym budynkiem. Częściowe usytuowanie spornych ścian budynku w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką sąsiednią w kierunku której budynek jest zwrócony ścianą z otworami okiennymi stanowi zatem naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
Decyzja ta rażąco narusza również § 22 ust. 1-3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, bowiem z dokumentacji projektowej wynika, iż przewidziane w projekcie wyodrębnione pomieszczenie na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych (śmietnik) nie ma zapewnionego wejścia, punktu czerpalnego wody, kratki ściekowej i wentylacji grawitacyjnej.
Ponadto projekt zagospodarowania terenu nie zawiera obszaru aktualizacji, co stanowi o naruszeniu § 5 rozporządzenia Ministra Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. z 1995 r. Nr 25, poz. 133).
Wojewoda podsumował, że stwierdzone naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. ma postać rażącego naruszenia prawa, zaś decyzja ta jest niemożliwa do zaakceptowania jako wydana przez organ praworządnego państwa. Z uwagi jednak na fakt, że od wydania decyzji upłynęło ponad 13 lat, stwierdzenie nieważności decyzji pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu. Odwołując się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego przyjętego w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702) Wojewoda stwierdził, że związany jest bezpośrednio Konstytucją i ma obowiązek odmówić stosowania przepisów prawa, które stoją w sprzeczności z ustawą zasadniczą.
Po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej X, GINB decyzją z 19 grudnia 20219 r. nr DOA.7110.309.2019.SPA uchylił w całości decyzję Wojewody i odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy. GINB stwierdził, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. Wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w okresie ważności decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 28 maja 2003 r., Nr 198/2003/M o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku biurowego wraz z realizacją elementów zagospodarowania terenu w Warszawie - Dzielnicy Mokotów przy ul. (...). Nie mógł zostać uwzględniony podniesiony przez Wspólnotę we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zarzut dotyczący naruszenia art. 34 ust. 1 w zw. z art. 35 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 p.b. oraz w zw. z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1 ostatnio powołanej ustawy, poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo tego, że projekt budowlany zatwierdzony kontrolowaną decyzją nie spełnia wymagań określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, gdyż przewiduje realizację trzech kondygnacji nadziemnych zamiast pięciu. Istotnie, decyzja o warunkach zabudowy przewiduje realizację budynku o 5 kondygnacjach nadziemnych, zaś projekt budowlany zatwierdzony kontrolowaną decyzją Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 14 grudnia 2005 r. dotyczy budynku posiadającego trzy kondygnacje nadziemne. Powyższa rozbieżność pomiędzy ilością kondygnacji nadziemnych projektowanego budynku, a ilością kondygnacji nadziemnych przewidzianych w decyzji o warunkach zabudowy nie może, w ocenie organu odwoławczego, skutkować uznaniem, że doszło w tym zakresie do rażącego naruszenia prawa. Zaprojektowanie mniejszej ilości kondygnacji nadziemnych niż wynika to z decyzji o warunkach zabudowy nie ma negatywnego wpływu z punktu widzenia zagospodarowania przestrzennego, projektowany budynek nie burzy ładu przestrzennego panującego w sąsiedztwie spornej inwestycji, nie oddziałuje niekorzystnie na działki sąsiednie i znajdującą się na nich zabudowę, w szczególności nie wpływa negatywnie na sąsiednie budynki z punktu widzenia potencjalnego przesłaniania czy ze względu na nasłonecznienie lokali mieszkalnych znajdujących się w sąsiednich budynkach.
Jeśli chodzi o kwestię usytuowania budynku inwestora względem budynków sąsiednich, to to organ I instancji swoje rozważania poczynił na gruncie niewłaściwego stanu prawnego. GINB stwierdził, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji z 2005 r. przepis § 9 ust, 3 ww. rozporządzenia nie określał sposobu mierzenia odległości ściany budynku od granicy działki budowlanej, lecz wyłącznie między budynkami i terenowymi urządzeniami budowlanymi. Analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, iż sporny budynek biurowy został zaprojektowany w odległości od 3,0 m do 4,0 m od granicy działek nr ewid. [...] i [...]. W częściach elewacji północnej i południowej usytuowanych w odległości 3,0 m od granicy działek nr ewid. [...] i [...] nie przewidziano otworów okiennych ani otworów drzwiowych. Otwory okienne i drzwiowe znajdują się w tych częściach elewacji, które usytuowane są w odległości 4,0 m od granicy działek nr ewid [...] i [...]. W związku z powyższym niezasadne było uznanie przez organ I instancji, że decyzja Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 14 grudnia 2005 r. rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
Z projektu budowlanego nie wynika, aby pomieszczenie na odpady posiadało jakiekolwiek otwory drzwiowe umożliwiające korzystanie z niego zgodnie z przeznaczeniem. Z projektu budowlanego nie wynika także, aby pomieszczenie to miało punkt czerpalny wody, kratkę ściekową, wentylację grawitacyjną oraz sztuczne oświetlenie. W projekcie wskazano jedynie, że posadzka tego pomieszczenia będzie wykonana z gresu nienasiąkliwego i łatwo zmywalnego, przeciwpoślizgowego. Na ścianach glazura do poziomu 2 m nad posadzką. Wymianę powietrza zapewniono projektując wentylację poprzez drzwi ażurowe. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy uznał, że Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wydając kontrolowaną decyzję z 14 grudnia 2005 r. aczkolwiek naruszył art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 22 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, to jednak nie uwzględnił skutków wskazanego wyżej naruszenia. Organ odwoławczy zauważył, że kwestionowane rozwiązanie projektowe co do omawianego pomieszczenia wpływa na komfort korzystania z nieruchomości i dotyczy wyłącznie użytkowników spornej inwestycji, nie ma natomiast wpływu na korzystanie z nieruchomości sąsiednich. Dlatego naruszenie przepisów nie wywołuje skutków społeczno - gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa.
GINB stwierdził też, że projekt sanitarny nie został sprawdzony, to jednak projekt budowlany został uzgodniony pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych przez rzeczoznawcę do spraw sanitarno - higienicznych w zakresie budownictwa przemysłowego i ogólnego bez służby zdrowia, jednak uwzględniając treść przepisu art. 20 ust. 2 p.b. GINB uznał, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia decyzją o pozwoleniu na budowę art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 20 ust. 2 p.b.
GINB nie podzielił również argumentacji Wojewody w zakresie, w jakim organ I instancji stwierdził, że kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta została wydana z naruszeniem § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno - kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. z 1995 r., Nr 25, poz. 133) w związku z § 81 pkt 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r., Nr 263, poz. 1572). Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis § 81 ust. 1 pkt 10 ww. rozporządzenia z 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych w dacie wydania decyzji z 14 grudnia 2005 r. nie obowiązywał, zaś analiza projektu zagospodarowania terenu nie wykazała, aby w analizowanym przypadku został naruszony przepis § 5 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 21 lutego 1995 r. Projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na mapie do celów projektowych obejmującej obszar otaczający teren inwestycji w pasie, o którym mowa w ww. przepisie.
Zdaniem GINB, Wojewoda niewłaściwie zinterpretował wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13. Wyrok ten nie wyeliminował art. 156 § 2 k.p.a., ani też nie rozszerzył jego stosowania do wszystkich przypadków określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie GINB, oznacza to, że organ I instancji nie mógł zastosować art. 158 § 2 k.p.a., tj. orzec o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa i odmówić stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczny upływ czasu bowiem, przepis ten odnosi się nadal wyłącznie do przypadków wymienionych w art. 156 § 2 k.p.a. Tym samym, w ocenie GINB, decyzja organu I instancji z 3 czerwca 2019 r. została wydana bez podstawy prawnej.
Ponadto GINB stwierdził, że zakres użytego w art. 139 k.p.a. pojęcia "rażące naruszenie prawa" jest szerszy od pojęcia rażącego naruszenia prawa będącego podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i obejmuje wszystkie kwalifikowane wypadki naruszenia prawa wymienione w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. Uznając, że decyzja Wojewody z 3 czerwca 2019 r. została wydana bez podstawy prawnej, a tym samym rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 139 k.p.a., w analizowanym przypadku, zakaz reformationis in peius, zdaniem GINB, nie ma zastosowania.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 418/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej X na ww. decyzję GINB z dnia 19 grudnia 2019 r.
Sąd I instancji podzielił stanowisko GINB, iż organ I instancji ocenę o rażącym naruszeniu prawa przez decyzję z 14 grudnia 2005 r. organ I instancji powziął w odniesieniu do nierelewantnego stanu prawnego, bowiem oceny tej nie powinien wyprowadzać w odniesieniu do treści przepisu nieobowiązującego w dacie wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę. Tego zaś rodzaju dwa przypadki, dotyczące nieobowiązujących w dacie wydania decyzji z 14 grudnia 2005 r. przepisów, niezasadnie przyjętych przez organ I instancji za wzorzec kontroli decyzji z 14 grudnia 2005 r., ujawniła kontrola instancyjna decyzji Wojewody dokonana przez GINB.
Sąd I instancji w odniesieniu do spornego pomieszczenia na odpady wskazał, że wadliwość projektu budowlanego w tym zakresie nie niesie ze sobą skutków, które mogłyby być w sposób uprawniony uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Przysługujący stronie skarżącej interes prawny uprawnia do dokonania oceny legalności decyzji administracyjnej tylko w granicach tego interesu. Na gruncie tej sprawy interes prawny Wspólnoty związany jest z przysługującym jej członkom prawem własności działki ewid. nr [...]. Wadliwe rozwiązanie projektowe dotyczące elementów konstrukcyjnych pomieszczenia na odpady stałe nie ma wpływu na korzystanie z nieruchomości sąsiednich, w tym na nieruchomość strony skarżącej.
Za niewadliwą Sąd uznał również ocenę GINB, że brak sprawdzenia części projektu budowlanego - tj. projektu sanitarnego - przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego nie uzasadnia wniosku organu I instancji, że decyzja z 14 grudnia 2005 r. rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 20 ust. 2 p.b. W sytuacji, gdy projekt został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia do projektowania bez ograniczeń, brak sprawdzenia projektu dodatkowo stosownie do art. 20 ust. 2 p.b nie świadczy o tym, że projekt obarczony jest wadą rażącego naruszenia prawa. Nie został sprawdzony przez właściwego specjalistę jedynie fragment projektu budowlanego (projekt sanitarny), a nie cały projekt architektoniczno-budowlany. Uchybienie to, zdaniem Sądu, ma znikome znaczenie także z tego względu, że weryfikowany projekt budowlany dotyczy budynku o funkcji biurowej, a nie np. mieszkaniowej, co przekłada się na inne warunki jego eksploatacji.
Z akt sprawy wynika, że inwestor dysponował decyzją o warunkach zabudowy z 28 maja 2003 r. Okres ważności tej decyzji organ ustalił na okres dwóch lat od jej wydania. Akta sprawy potwierdzają, że wniosek o pozwolenie na rozbudowę złożony został przez inwestora w okresie ważności tej decyzji. Nie jest też prawidłowe stanowisko strony skarżącej, że kwestionowana przez nią decyzja o warunkach zabudowy nie mogła służyć za podstawę decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego, który przewidywał realizację trzech kondygnacji nadziemnych, zamiast pięciu - zgodnie z warunkami zabudowy. Prawidłowe jest wskazanie organów, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy, zaś jej rolą jest skonkretyzowanie przepisów ustaw i aktów wydawanych na ich podstawie dla wskazanego terenu, w związku z określonym we wniosku rodzajem inwestycji i jej cechami. Patrząc dodatkowo na powyższą kwestię ponownie przez pryzmat potencjalnych skutków społeczno- gospodarczych wynikających z wykonania decyzji z 2005 r. uznać należy, że zaaprobowane rozwiązania projektowe przewidujące mniejszą liczbę kondygnacji nadziemnych niż wynika to z decyzji o warunkach zabudowy nie łączą się z jakimikolwiek skutkami niemożliwymi do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.
W kwestii naruszenia wynikającej z art. 139 k.p.a. zasady zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego się Sąd I instancji stwierdził, że wadliwe jest powoływanie się przez GINB na wyłączenie zakazu wynikającego z art. 139 k.p.a. z tego względu, że decyzja Wojewody wydana została bez podstawy prawnej. Wojewoda niewątpliwie bowiem posiadał uprawnienie do załatwienia sprawy w przedmiocie nieważności decyzji z 14 grudnia 2005 r. w formie decyzji administracyjnej, nie działał zatem bez podstawy prawnej. W ocenie Sądu, należy przyjąć, że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej w trybie zwykłym (bądź, jak w tym przypadku - decyzja stwierdzająca że decyzja wydana w trybie zwykłym została wydana z naruszeniem prawa, lecz odmawiająca stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczny upływ czasu) jest wydana z rażącym naruszeniem prawa, jeśli właściwy organ administracji przy jej podejmowaniu w oczywisty sposób naruszył obowiązki, jakie na nim spoczywają w zakresie nakazującym ustalenie, czy w sprawie zakończonej decyzją wydaną w trybie zwykłym zaistniały przesłanki nieważności określone w katalogu opisanym w art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, do takiej sytuacji dojdzie przede wszystkim wówczas, gdy organ nadzoru naruszy regulację materialnoprawną wyznaczającą treść rozstrzygnięcia, co odnosić trzeba do uczynienia podstawą badania kwestionowanej decyzji innych przesłanek aniżeli wskazane w art. 156 § 1 k.p.a., ewentualnie do nadania im takiego rozumienia, które w sposób niebudzący wątpliwości nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia w treści art. 156 § 1 k.p.a. Na gruncie tej sprawy stanowisko o rażącym naruszeniu prawa przez Wojewodę wynika z faktu oczywistego naruszenia przez ten organ obowiązków, jakie na nim spoczywały poprzez dokonanie oceny kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym ostatecznej decyzji administracyjnej przez pryzmat przepisów nieobowiązujących w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę. Uznanie przez organ, że dana decyzja administracyjna rażąco narusza prawo oparte na analizie nierelewantnego stanu prawnego niewątpliwe klasyfikuje się jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 139 k.p.a. Zdaniem Sądu, działanie takie narusza obiektywny porządek prawny i w rezultacie wyłącza niedopuszczalność pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się.
W skardze kasacyjnej Wspólnota Mieszkaniowa Z. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:
1) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi zamiast uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 139 k.p.a., polegającym na wydaniu decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, tj. na niekorzyść Wspólnoty, co było wynikiem uznania, że decyzja Wojewody została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż:
a) przy wydaniu decyzji Wojewoda oparł się na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (P 46/13);
b) dokonując kontroli decyzji Wojewoda:
- powołał się na § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w jego aktualnym brzmieniu, a nie w brzmieniu z chwili wydania pozwolenia na budowę,
- powołał się na § 81 pkt 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego , który nie obowiązywał w chwili wydania pozwolenia na budowę;
tymczasem powyższe naruszenia nie są naruszeniami rażącymi, gdyż:
- GINB oparł decyzję na weryfikacji przyjętej przez Wojewodę ocenie skutków wydania pozwolenia na budowę z rażącym naruszeniem prawa, a jednocześnie uznał, że ta decyzja nie jest obarczona tego typu wadą, co oznacza, że stawianie Wojewodzie Mazowieckiemu zarzutu nieprawidłowej skutków wydania pozwolenia na budowę z rażącym naruszeniem prawa jest bezprzedmiotowe;
- dopuszczalność oparcia się na Wyroku TK przy wydaniu rozstrzygnięcia nie jest jednoznaczna i bywa to akceptowane w orzecznictwie, co oznacza, że oparcie się na Wyroku TK przy wydaniu rozstrzygnięcia nie jest naruszeniem oczywistym, a wtedy rażącym,
- Wojewoda powoływał się na § 9 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w jego aktualnym brzmieniu oraz na § 81 pkt 10 ww. rozporządzenia w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych na marginesie swoich rozważań, już po stwierdzeniu zaistnienia innych naruszeń popełnionych przy wydaniu Decyzji PNB i zakwalifikowanych jako rażące, a powołanie się przez niego na te przepisy w żaden sposób nie wpłynęło na rozstrzygnięcie sprawy,
- relewantna dla niniejszej sprawy merytoryczna treść § 9 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu aktualnym i w brzmieniu z chwili wydania pozwolenia na budowę jest taka sama,
- w chwili wydania decyzji PNB obowiązywał przepis o treści analogicznej do § 81 pkt 10 ww. rozporządzenia w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych;
2) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi zamiast uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającym na uznaniu, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy decyzja PNB została wydana z:
a) rażącym naruszeniem art. 34 ust. 1 p.b., art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., art. 35 ust. 3 p.b. i art. 55 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., polegającym na wydaniu decyzji pomimo, że Inwestor nie legitymował się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wymaganą przez przepisy, tj. decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, o której mowa w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz dysponował jedynie decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, o której mowa w ustawie z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a gdyby uznać, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, o której mowa w ustawie z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, mogła służyć za podstawę udzielania pozwolenia na budowę, to rażącym naruszeniem art. 34 ust. 1 p.b., art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., art. 35 ust. 3 p.b. i art. 55 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., jest zatwierdzenie projektu budowlanego, który nie spełniał wymagań określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż przewidywał realizację trzech kondygnacji nadziemnych, zamiast pięciu,
b) rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d) p.b., art. 5 ust. 1 pkt 2 lid. b) p.b. i § 22 ust. 1-3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegającym na wydaniu pozwolenia na budowę pomimo, że dla inwestycji nie przewidziano miejsc na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych (brak śmietnika),
3) art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku jakiegokolwiek wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego zdaniem Sądu powołanie się przez Wojewodę na § 9 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w jego aktualnym brzmieniu oraz na § 81 pkt 10 ww. rozporządzenia w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych stanowi naruszenie o charakterze rażącym, a w szczególności braku jakiegokolwiek wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakie szczególnie negatywne skutki społeczno-gospodarcze to naruszenie wywołało (ich wystąpienie było obligatoryjnym warunkiem dla zakwalifikowania naruszenia Wojewody Mazowieckiego jako rażącego).
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył ,co następuje :
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.
Zasadnie skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji błędną ocenę, iż w sprawie nie doszło do naruszenia art. 139 k.p.a. Odnosząc się do stanowiska skarżącej kasacyjnie wyjaśnić na wstępie należy, że Wspólnota Mieszkaniowa zwróciła się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta udzielającej pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu tego wniosku Wojewoda stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Stołecznego została wydana z naruszeniem prawa i odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczny upływ czasu. Wojewoda uzasadniając swoje stanowisko powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 46/13. Składając odwołanie od decyzji Wojewody, ta sama Wspólnota, kwestionując możliwość zastosowania w niniejszej sprawie art. 158 § 2 k.p.a. domagała się od organu odwoławczego stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta. Po rozpatrzeniu odwołania GINB uchylił decyzję Wojewody i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności. GINB uznał, że decyzja Wojewody została wydana bez podstawy prawnej, bowiem wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wyeliminował art. 156 § 2 k.p.a., ani też nie rozszerzył jego stosowania do wszystkich przypadków określonych w art. 156 § 1 k.p.a. To w ocenie GINB pozwalało mu na odmienną ocenę wystąpienia przesłanek nieważności decyzji i orzeczenie na niekorzyść odwołującej się Wspólnoty. Dodatkowo zaznaczenia wymaga, że Sąd I instancji dokonał odmiennej oceny podstaw do orzeczenia na niekorzyść odwołującej się, bowiem uznał, że organ I instancji zastosował przepisy w brzmieniu nieobowiązującym w dniu wydania decyzji Prezydenta Miasta, co w ocenie Sądu I instancji stanowić miało rażące naruszenie prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną nie podzielił stanowiska Sądu I instancji jak również stanowiska GINB.
Zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Podkreślenia wymaga, że zakaz reformationis in peius służy ochronie interesów strony, która odwołała się od decyzji. Jest jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego, stanowiącą doniosłą gwarancję dla składającego odwołanie. Podmiot składający odwołanie powinien bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez niego odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś przypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia (Wyrok NSA z 17 listopada 2022 r., I GSK 279/19, LEX nr 3508734). Wydanie decyzji na niekorzyść strony możliwe jest jedynie, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Skorzystanie przez organ z tej instytucji winno ograniczać się do absolutnie wyjątkowych sytuacji.
"Niekorzyść", o której mowa w ww. przepisie to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpi przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z projektowanym rozstrzygnięciem organu odwoławczego (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016, art. 139; wyroki NSA: z dnia 22 stycznia 2020 r., II OSK 3487/18; z dnia 25 maja 2016 r., I OSK 759/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozstrzygając sprawę na niekorzyść strony odwołującej się, organ odwoławczy zobowiązany jest szczegółowo wykazać w uzasadnieniu swej decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 in fine k.p.a.
Okoliczność wydania decyzji na niekorzyść odwołującej się Wspólnoty pozostaje poza sporem w niniejszej sprawie. Sporne pozostają okoliczności przywołane przez GINB oraz Sąd I instancji, mające stanowić podstawę do odstąpienia od zasady wynikającej z art. 139 k.p.a.
Odnosząc się pierwszej kolejności do stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnić należy, że Sąd I instancji uznał, iż rażące naruszenie prawa przez Wojewodę wynika z dokonania oceny kwestionowanej w postępowaniu nieważnościom ostatecznej decyzji administracyjnej przez pryzmat przepisów nieobowiązujących w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji nie precyzuje jednak o jakie konkretnie przepisy chodzi i w tym zakresie uzasadnienie Sądu wymyka się kontroli instancyjnej. Uzasadnienie wyroku sugeruje jedynie, że może być to przepis § 9 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Jeżeli jednak naruszenie tego przepisu, z uwagi na jego zastosowanie w niewłaściwym brzmieniu, miałoby zostać uznane za rażące, powinnością Sądu I instancji było dokonanie analizy treści przepisu zastosowanego przez organ z jego właściwym brzmieniem i ocena, czy jego późniejsza nowelizacja mogła mieć jakikolwiek wpływ na wydane przez Wojewodę rozstrzygnięcie. Tego typu oceny Sąd I instancji nie przeprowadził. Dodatkowo zauważyć trzeba, że Sąd I instancji powołał się na inne okoliczności mające przemawiać za orzeczeniem na niekorzyść Wspólnoty, aniżeli uczynił do GINB w uzasadnieniu decyzji poddanej kontroli Sądu I instancji. Podkreślenia wymaga, że to organ zobowiązany jest do uzasadnienia, w czym upatruje zaistnienie przesłanek pozwalających na wydanie orzeczenia na niekorzyść strony odwołującej się. Rolą Sądu I instancji jest natomiast ocena, czy wskazane przez organ przesłanki, uzasadniały wydanie decyzji na niekorzyść odwołującej się. Jeżeli Sąd tej argumentacji nie podziela, to oznacza, że decyzja jest wadliwa. Nie jest natomiast rolą Sadu poszukiwanie za organ administracji kolejnych okoliczności mających przemawiać za odstąpieniem od zasady wynikającej z art. 139 k.p.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również okoliczności przywołane przez GINB, nie stanowiły podstawy do odstąpienia od zasady wynikającej z art. 139 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił argumentacji GINB, jakoby Wojewoda wyciągnął błędne wnioski z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13. Wyrokiem tym Trybunał, za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, uznał art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji upłynął znaczny upływ czasu, a była ona podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Na dzień rozstrzygania sprawy przez organy administracji, ustawodawca nie wykonał tego orzeczenia, utrzymując tym samym niezgodny z Konstytucją RP stan pominięcia prawodawczego, sprowadzający się do braku wyznaczenia ram czasowych dla domagania się stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że w sytuacji, gdy w danej sprawie znajdują zastosowanie przepisy prawa, co do których Trybunał Konstytucyjny orzekł o ich niekonstytucyjności, to bez względu na charakter tego orzeczenia obowiązkiem tak organów, jak i sądów, jest konieczność jego uwzględnienia i na jego podstawie zrekonstruowania normy prawnej, której treść będzie odpowiadać zgodności z Konstytucją RP. Niedopuszczalne jest niejako założenie z góry (przed podjęciem jakiejkolwiek próby odkodowania normy w jej brzmieniu konstytucyjnym), że wyroki Trybunału Konstytucyjnego określonego rodzaju, na przykład zakresowe, nie podlegają wykonaniu przez sądy do momentu uchwalenia przez ustawodawcę brakującej części regulacji (wyrok NSA z 21 czerwca 2023 r., III OSK 3262/21, LEX nr 3589388). Dlatego też wprawdzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego skierowany jest do ustawodawcy, jednakże nie może ujść uwadze, że ów upływ czasu, o którym mowa w tym orzeczeniu, musi być brany pod uwagę przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że wykonywanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy. Jeśli ustawodawca tego obowiązku nie realizuje, to ciężar wykonania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przenosi się na sądy i inne organy stosujące prawo. Sytuacja prawna jednostki, która była adresatem niekonstytucyjnej regulacji, nie może być bowiem uzależniona od woli i sprawności parlamentu w wykonaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.
Należy podkreślić, że działanie organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa oznacza przede wszystkim działanie zgodne z Konstytucją (legalność konstytucyjną), a w razie wątpliwości co do jej zgodności – z uwzględnieniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (K. Działocha, Pojęcie wykonywania orzeczeń TK (w:) red. K. Działocha, S. Jarosz-Żukowska, Wykonywanie orzeczeń TK w praktyce konstytucyjnej organów państwa, Warszawa 2013, Wyd. Sejmowe, s. 22). Oznacza to, że prawodawca – będąc związany wyrokami TK – nie powinien ignorować ich brzmienia, w tym przede wszystkim stwierdzanych przez Trybunał stanów niezgodności z Konstytucją. Brak jego reakcji nie oznacza, że stan niekonstytucyjności przestaje istnieć. Wprost przeciwnie, to na organach władzy publicznej spoczywa wówczas powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP.
Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że na aprobatę zasługiwało stanowisko Wojewody, iż uwzględniając wyrok Trybunału Konstytucyjnego, należało przyjąć, że znaczny upływ czasu jaki upłynął od wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, stanowił negatywną przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Zasadnie przy tym Wojewoda uznał, że termin 10 lat z perspektywy aktualnego brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. jest najwłaściwszym, do którego należało odnieść ramy czasowe przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ustawodawca nie stanowi w art. 156 § 2 k.p.a. o innej długości terminu przedawnienia. Uznanie art. 156 § 2 k.p.a. za niekonstytucyjny w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od wydania tej decyzji, stwarza możliwość zastosowania art. 158 § 2 k.p.a. Błędnie zatem ocenił GINB, iż decyzja organu I instancji wydana została z rażącym naruszeniem prawa o którym mowa w art. 139 k.p.a., co pozwalałoby na wydanie decyzji na niekorzyść odwołującego.
Mając na uwadze, że skutecznie skarżąca kasacyjnie zakwestionowała powołane w toku postępowania okoliczności mające przemawiać za odstąpieniem od zasady wynikającej z art. 139 k.p.a., zbędnym było odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących kwalifikowanego naruszenia prawa przy wydawaniu przez Prezydenta Miasta decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.