II OSK 1046/17

II OSK 1046/17 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2019-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-04-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Miładowski
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Świstak
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 229/16 - Wyrok WSA w Warszawie z 2016-12-07
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1, art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 151, art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 267
art. 7, 8 oraz art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3, art. 154
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 229/16 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku chlewni 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz uchyla zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz J. P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 229/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę J. P. (inwestor) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku chlewni. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w [...] orzekł o odmowie wydania nakazu rozbiórki budynku chlewni należącej do J.P., wskutek odwołania od niej K.P., decyzją MWINB z dnia [...] lipca 2002 r. została ona uchylona, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Kolejną decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. PINB w [...] nakazał inwestorowi wykonanie określonych robót budowlanych, na skutek odwołania K.P. organ odwoławczy orzekł o jej uchyleniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W wyroku przytoczono dalej, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. PINB w [...] ponownie nakazał inwestorowi wykonanie określonych robót budowlanych, zaś w wyniku postępowania odwoławczego MWINB decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. uchylił po raz kolejny decyzję organu I instancji w całości, a sprawę przekazał mu do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2010 r., VIII SA/Wa 567/09, WSA w Warszawie oddalił skargę J.P. na powyższą decyzję organu II instancji.
Kolejną decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. PINB w [...] nakazał skarżącemu wykonanie określonych robót budowlanych, zaś w wyniku postępowania odwoławczego MWINB decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. uchylił tę decyzję organu I instancji w całości, a sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2011 r., VIII SA/Wa 699/11, WSA w Warszawie oddalił skargę inwestora na w/w decyzję organu II instancji.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. PINB w [...] zobowiązał inwestora do złożenia ekspertyzy dotyczącej wykonanych robót i stanu technicznego budynku chlewni w zakresie kwestii niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia się warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia, a także czynności lub robót budowlanych mających doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem, w terminie 30 dni od doręczenia tego postanowienia. Następnie wobec bezczynności inwestora, w ramach konkursu ofert organ powiatowy wyłonił podmiot, któremu zlecił wykonanie ekspertyzy stanu technicznego budynku chlewni.
Sąd pierwszej instancji wskazał następnie, że w dniu 19 lutego 2015 r. do organu I instancji wpłynęła dokumentacja p.n. "uzupełnienie do inwentaryzacji powykonawczej budynku chlewni", wykonana przez L. T.
Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. PINB w [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy z wniosku K.P. w sprawie budowy budynku chlewni bez wymaganych zezwoleń, nakazał inwestorowi - J.P. doprowadzić budynek chlewni wybudowany na działce siedliskowej o nr ewid. [...] w [...] do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego poprzez wykonanie szczegółowo określonych w tej decyzji robót budowlanych, w terminie 6 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna, a przed przystąpieniem do użytkowania uzyskać pozwolenie na użytkowanie. Na skutek odwołania złożonego przez K.P. MWINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., orzekł o uchyleniu w/w decyzji organu I instancji w całości i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie organu odwoławczego, że na podstawie wydanego w sprawie wyroku VIII SA/Wa 699/11 organ I instancji był zobowiązany do uzupełnienia materiału dowodowego sprawy poprzez ustalenie, czy została spełniona w niniejszej sprawie przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 1974 r., Nr 38 poz. 229, ze zm., uPb z 1974) uniemożliwiająca legalizację spornego budynku. Zdaniem organu II instancji, wbrew ww. zaleceniom organ powiatowy zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność negatywnego oddziaływania chlewni na ludzi i mienie. Wyrokiem z dnia 7 września 2016 r., VIII SA/Wa 910/15, WSA w Warszawie oddalił skargę J.P. na w/w decyzję organu odwoławczego.
Ponownie rozpoznając sprawę PINB w [...] decyzją znak: [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., działając na podstawie art. 83 ust. 1, art. 103 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., uPb), art. 37 ust. 1 uPb z 1974 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., K.p.a.), nakazał skarżącemu przymusową rozbiórkę budynku chlewni wybudowanego na działce nr ewid. [...] w [...].
Organ I instancji stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym opinia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (PWIS) w [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. negatywnie oceniająca sporną inwestycję, a także charakter obiektu, jego wielkość i sposób użytkowania uzasadniają twierdzenie, że budynek chlewni będzie powodował niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
W odwołaniu o w/w decyzji J.P. podał, że wykonał wszystkie zalecenia organu, tylko do chwili obecnej "nikt tego nie odebrał". Podał, że żąda przeprowadzenia ekspertyzy – pomiaru drgań i wibracji, na które powołuje się organ I instancji w swej decyzji. Uważa, iż pismo z dnia 1 października 2015 r. K.P. wskazujące na uciążliwości jakie powoduje budynek chlewni jest "bzdurą", bo nie hoduje już świń i nie posiada żadnych maszyn, które powodowałyby hałas. Obecnie sporny budynek jest magazynem na zboże i sprzęt rolniczy, okoliczność tę miał już stwierdzić organ I instancji.
Wskazaną na wstępie decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. MWINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 uPb, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i orzekając co do istoty sprawy – nakazał inwestorowi przymusową rozbiórkę budynku chlewni.
Zdaniem organu odwoławczego organ powiatowy słusznie uznał, że negatywne stanowisko Państwowego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie lokalizacji chlewni na działce skarżącego w granicy z działką P. P. wypełnia przesłanki wydania nakazu rozbiórki spornego obiektu wskazanego w art. 37 ust. 1 pkt 2 uPb z 1974. Podał dalej, iż w toku postępowania (pismo z 9 lipca 2015 r.) wystąpił do PWIS w [...] o udzielenie informacji, czy podtrzymuje stanowisko wyrażone w ww. postanowieniu organu sanitarnego z 1995 r. W odpowiedzi na powyższe organ ten wskazał na walor prawomocności i ww. rozstrzygnięcia. Podkreślił także, że stanowisko Państwowej Inspekcji Sanitarnej wyrażone w ww. postanowieniu dot. lokalizacji budynku inwestorskiego było negatywne, a zatem obecność na działce nr [...] w [...] może nosić znamiona samowoli budowlanej. MWINB uznał, iż z uwagi na usytuowanie spornego budynku w sposób niedopuszczalny pogorszeniu uległy warunki użytkowe działki sąsiedniej. Organ II instancji wywiódł, że stan faktyczny sprawy wypełnia przesłankę z art. 37 ust. 1 pkt 2 uPb z 1974. Wyjaśnił jednocześnie, że w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji PINB podał wyłącznie art. 37 ust. 1 uPb z 1974, natomiast podstawę prawną nakazu rozbiórki z uwagi na niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych działki sąsiedniej stanowi art. 37 ust. 1 pkt 2 uPb z 1974, co uzasadniało orzeczenie reformatoryjne.
W skardze złożonej na decyzję MWINB (i jej uzupełnieniu) skarżący wniósł o jej uchylenie. Podał, że budowę rozpocząć miał po uprawomocnieniu się decyzji z dnia [...] listopada 1994 r. o pozwoleniu na budowę budynku chlewni, na co posiada dziennik budowy. Organ odwoławczy nie wziął pod uwagę faktu, że chlewnia nie istnieje od wielu lat, w sprawie nie zebrano w sposób wystarczający materiału dowodowego i nie rozpatrzono go wyczerpująco, zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 K.p.a. Przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę budynku z powodu jego uciążliwości obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było zbadanie stanu faktycznego – stwierdzenia aktualnego stanu użytkowania budynku, który od lat nie jest już użytkowany jako chlewnia.
Skarżący podniósł także, że sporny budynek zgodnie z obowiązkami nakładanymi na niego we wcześniejszych decyzjach został wyremontowany i wszelkie zagrożenia usunięto na tyle, że budynek jest obecnie bezpieczny. Nie zgadza się z wykonaniem rozbiórki na własny koszt. Zanegował także wykaz uciążliwości, jaki powodować ma budynek, podany przez K.P., niezrozumiałe są dla niego argumenty o hałasie, drganiach.
W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016 r. WSA w Warszawie oddalił skargę.
W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki w pierwszej kolejności stwierdził, że prawidłowe są ustalenia organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że prowadząc postępowanie po wydaniu wyroku z dnia 20 grudnia 2011 r., VIII SA/Wa 699/11, oddalającego skargę inwestora na decyzję MWINB nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. (uchylającą decyzję PINB z [...] kwietnia 2011 r.), organ I instancji związany był na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 - Ppsa) ustaleniami tego wyroku.
W przekonaniu sądu pierwszej instancji, organ powiatowy właściwie ocenił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza spełnienie ustawowej przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 uPb z 1974 r., że sporna inwestycja – budynek chlewni sytuowany w granicy działek [...] i [...] powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Dodatkowo zwrócono w wyroku uwagę, że organy umożliwiły skarżącemu (inwestorowi) przedstawienie – opinii wyrażającej odniesienie się do przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 uPb, a więc złożenie w tym celu stosownej opinii wykonanej przez biegłego. Skarżący nie przedstawił organowi stosownej opinii. Zdaniem sądu a quo nie może być przerzucany ciężar sporządzenia takiej opinii na organ, w sytuacji gdy koszt jej sporządzenia jest znaczny i w tym zakresie – w ocenie tegoż sądu – organ w celu dokonania ustaleń faktycznych, a więc ustalenia: niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia zwrócił się do zainteresowanych stron postępowania.
Oczywiście – w ocenie sądu wojewódzkiego – organ I instancji nieprawidłowo w swej decyzji wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia jako art. 37 ust. 1 uPb z 1974, zamiast art. 37 ust. 1 pkt 2 uPb z 1974. jednak organ odwoławczy prawidłowo to uchybienie usunął. W przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do wydania przez MWINB decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., zaś zarzuty zawarte w skardze uznał za bezzasadne, co w konsekwencji skutkowało jej oddaleniem.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J.P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości i wnosząc o:
1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji,
2. zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
Skargę kasacyjną skarżący opiera na podstawie kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 2 Ppsa, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1/ art. 1 § 1 i 2 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, 8 K.p.a., oraz art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. oraz 154 K.p.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nie uchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, pomimo, iż nie rozważono w sposób należyty całego materiału dowodowego:
- nieprawidłowości w sposobie prowadzenia postępowania przez organ I instancji, przejawiające się w wydaniu decyzji bez nie budzącego wątpliwości wyjaśnienia, czy w niniejszej sprawie istnieje przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 2 uPb z 1974 uniemożliwiająca legalizację spornego budynku i oparcie się w tej kwestii jedynie na piśmie K. P. z dnia 1 października 2015 r. określającego uciążliwości, jakie powoduje sporny budynek, które nie zostało przez organ w żaden sposób zweryfikowane,
- rozstrzygnięcie na podstawie stanowiska Państwowego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie lokalizacji chlewni (postanowienie z [...] kwietnia 1995 r.) z uwagi na jej uciążliwość i usytuowanie na granicy nieruchomości sąsiedniej, bez uwzględnienia faktu, iż przedmiotowy budynek pełni od 2010 r. rolę magazynu na zboże i maszyny rolnicze,
- pominięcie okoliczności, że w chwili obecnej w spornym budynku nie jest prowadzona chlewnia, a od 2010 r. budynek ten służy do przechowywania zboża oraz maszyn rolniczych, okoliczność ta powoduje, iż ustalanie negatywnego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie staje się bezprzedmiotowe, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniach obu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego, będących przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego;
2. art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 Ppsa, poprzez powtórzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacji organu II instancji, bez odniesienia się do niej w sposób wyczerpujący w kontekście konkretnych zarzutów skargi, zaś prezentowane w literaturze przedmiotu i judykaturze stanowisko bezsprzecznie nakłada na sąd obowiązek szczegółowego uzasadniania swojego stanowiska, zwłaszcza w sytuacji, gdy podzielając ocenę sprawy dokonaną przez organ w postępowaniu administracyjnym, nie podziela argumentów strony skarżącej, co sprawia, że przedstawienie w uzasadnieniu własnego stanowiska sądu nie można zastępować aprobatą stanowiska organów orzekających, jedynie poprzez ich powtórzenie.
Skarżący kasacyjnie wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonego wyroku do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, a także o przyznanie mu prawa pomocy w zakresie częściowego zwolnienia od kosztów sądowych. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 maja 2017 r, odrzucił wniosek, wskazując w motywach tego rozstrzygnięcia, że skarżący został już objęty ochroną tymczasową przed rozbiórką budynku przez sąd pierwszej instancji.
W uzasadnieniu środka odwoławczego skarżący kasacyjnie podnosi, że w rozpoznawanej sprawie organ nie wykazał, aby budynek stwarzał nie dające się usunąć niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. Organ odwoławczy ograniczył się jedynie do stwierdzenie, że "ze względu na usytuowanie spornego budynku pogorszeniu uległy warunki użytkowe działki sąsiedniej", powołując się w tym zakresie na treść pisma K.P. Wg skarżącego kasacyjnie nie może umknąć uwadze, że od wielu lat nie wykorzystuje budynku jako chlewni, a jako magazyn na zboże i maszyny rolnicze.
W obszernym piśmie z dnia 4 lutego 2019 r. skarżący kasacyjnie zwrócił się z prośbą do Sądu Naczelnego o uwzględnienie jego zeznań w tym piśmie, bo "nie wie czy będzie mógł się wypowiedzieć osobiście jaka jest prawda". J.P. wskazuje na okoliczności, w jakich doszło do wzniesienia budynku chlewni, krytycznie ocenia działania organów nadzoru budowlanego w aspekcie ostatnich ich orzeczeń, negatywnie ocenia także działania uczestnika – właściciela działki sąsiadującej.
Pełnomocnik skarżącego podczas rozprawy kasacyjnie wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej. Uczestnik postępowania – K.P. – przyznał, że skarżący kasacyjnie zmniejszył hodowlę, ale nie zna dokładnie sposobu wykorzystania obiektu, zmiana charakteru działalności w przedmiotowym budynku nie ma mieć znaczenia dla kierunku rozstrzygnięcia sprawy. Wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.
Skarga kasacyjna została oparta na częściowo usprawiedliwionych podstawach.
A. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 Ppsa poprzez powtórzenie w motywach zaskarżonego wyroku argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji nie jest trafny. Z pierwszego z tych przepisów wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z kolei w myśl art. 134 § 1 Ppsa "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a", to ostatnie zastrzeżenie odnosi się do skarg w przedmiocie pisemnych interpretacji podatkowych, zatem z uwagi na przedmiot niniejszej sprawy nie ma znaczenia. W judykaturze na ogół prezentowane jest stanowisko, wedle którego w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 Ppsa nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2017 r., I OSK 2535/16, LEX nr 2371161 i z dnia 17 września 2018 r., II OSK 3343/17, LEX nr 2591971), stanowisko to podziela także orzekający w tej sprawie Sąd.
W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiwsa 2010, Nr 3, poz. 39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mieć będziemy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Wobec zaskarżonego wyroku wniosku takiego wyciągnąć nie sposób.
W zaskarżonym wyroku przywołano stanowisko skarżącego odnośnie tej okoliczności, że obecnie budynek będący przedmiotem decyzji nakazowej nie stanowi już chlewni i nie ma wobec tego dowodu na jego uciążliwość, jako obiektu tego rodzaju. Sąd pierwszej instancji uznał taki wywód za niesłuszny, wywodząc iż postępowanie dotyczyło legalizacji budynku chlewni, a obecne przeznaczenie budynku nie ma znaczenia. Okoliczność ta nie dowodzi jednak skuteczności zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa, sąd wojewódzki przytoczył w ramach rekapitulacji stanu faktycznego sprawy stanowisko strony skarżącej, a ocena w tym zakresie sądu a quo została klarownie wyartykułowana. Odrębną zaś kwestią jest, czy ten pogląd sądu pierwszej instancji jest prawidłowy.
B. Za uzasadniony przyjdzie z kolei uznać zarzut naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa, w zw. z art. 7, 8 K.p.a., oraz art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., polegającego na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nie uchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, pomimo, że nie rozważono w sposób należyty całego materiału dowodowego, a zwłaszcza organy nadzoru budowlanego podjęły decyzje nakazowe w zakresie rozbiórki budynku skarżącego bez nie budzącego wątpliwości wyjaśnienia czy w niniejszej sprawie istnieje przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 2 uPb z 1974 uniemożliwiająca jego legalizację. Wbrew stanowisku zajętemu przez sąd wojewódzki w zaskarżonym wyroku oraz stanowisku uczestnika wyrażonego podczas rozprawy przed sądem drugiej instancji, nie jest obojętne, jaki był charakter tego budynku w momencie wydawania decyzji organów nadzoru budowlanego, skoro decyzja nakazowa ma charakter konstytutywny, a organ ją wydający winien uwzględniać stan faktyczny z daty jej wydania.
W zaskarżonym wyroku VIII SA/Wa 229/16 akcentowano nakaz związania organu powiatowego ustaleniami zawartymi w uprzednio wydanych wyrokach w sprawie, ponadto sąd a quo wywodził, że "nie stwierdzono zmiany stanu faktycznego lub prawnego, które wyłączałoby związanie wyrokiem" (s. 9 zaskarżonego wyroku). Z art. 153 Ppsa wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Taki sam jednak skutek będzie miała zmiana istotnych okoliczności faktycznych. Wbrew sądowi pierwszej instancji fakt zaprzestania prowadzenia w przedmiotowym budynku hodowli trzody i wykorzystywanie tego budynku na cele magazynowe, co konsekwentnie wywodzi skarżący, a czemu zdaje się nie zaprzeczać uczestnik, mogła mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Organy nadzoru budowlanego motywując nakaz rozbiórki przedmiotowego budynku z uwagi na niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust.1 pkt 2 uPb z 1974) brały pod uwagę okoliczność, że budynek ten jest chlewnią, w której prowadzona jest hodowla trzody. Na tego rodzaju uciążliwości wskazywało stanowisko uczestnika, zajęte na piśmie, którego fragmenty przywołano w decyzjach organów obu instancji. Dodatkowo w zaskarżonej decyzji (jak i w decyzji organu powiatowego) powołano się na stanowisko Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W., podtrzymującego w istocie pogląd wyrażony w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 1995 r. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...]. Rzecz jednak w tym, że wywody organów – zaakceptowane przez sąd wojewódzki – a odwołujące się do argumentacji w obu tych aspektach, bazują na stwierdzeniu, że budynek ten jest chlewnią. Tymczasem już w odwołaniu (co odnotowano w zaskarżonym wyroku), jak i w skardze J.P. utrzymywał, że hodowli w tym budynku zaprzestał, a budynek wykorzystuje na magazyn zboża i sprzętu rolniczego. Oczywiste jest, że innego rodzaju skutki może wywoływać korzystanie z budynku na cele magazynowe, inne zaś budynku, w którym prowadzono by intensywną hodowlę trzody. To zaś ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego – art. 37 ust. 1 pkt 2 uPb, na co w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazywano. Oparcie się w tej kwestii przez organy na piśmie K.P. określającego uciążliwości, jakie powoduje sporny budynek, a którego stanowisko w istocie nie zostało zweryfikowane, przy niezasadności posłużenia się w tym celu wyłącznie motywami, którymi kierował się organ nadzoru sanitarnego wydając postanowienie w 1995 r. negatywnie opiniując lokalizację chlewni warchlaków (a zatem 20 lat wcześniej, niż data sporządzenia pisma uczestnika), przyjdzie ocenić jako naruszające przepisy art. 7, 8 77 § 1 i 80 K.p.a. Przyjdzie ponadto zauważyć, że stanowisko organu nadzoru budowlanego w kwestii konieczności podjęcia określonych czynności dowodowych w aspekcie uciążliwości, jakie wywołać ma budynek inwestora było niekonsekwentne. Po tym, jak inwestor z uwagi na koszty odmówił wykonania ekspertyzy w tym kierunku (pismo z dnia 18 grudnia 2014 r., k. 247, tom V) ograniczając się do przedstawienia uzupełnienia do inwentaryzacji powykonawczej budynku chlewni, PINB w [...] przeprowadził w dniu 16 stycznia 2015 r. oględziny budynku chlewni. Następnie we wrześniu 2015 r. organ powiatowy zwracając się do różnych podmiotów o cenę wykonania ekspertyzy dotyczącej oceny niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz niedopuszczalnego pogorszenia się warunków zdrowotnych i użytkowanych dla otoczenia w następstwie uzyskanych odpowiedzi poniechał przeprowadzenia takiej ekspertyzy (akta administracyjne nie zawierają takiej oceny). Protokół oględzin wykonanych przez organ I instancji w dniu 16 stycznia 2015 r. nie zawierają żadnych ustaleń odnośnie przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 uPb z 1974.
Nie dostrzegając tych uchybień sąd wojewódzki dopuścił się naruszenia przepisu art. 151 Ppsa przez jego zastosowanie i oddalenie skargi oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa wskutek jego niezastosowania. W tych okolicznościach trafny jest zarzut skarżącego kasacyjnego naruszenia większości przepisów K.p.a. wyłuszczonych w pkt 1 skargi kasacyjnej i brak przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organy nadzoru budowlanego, w ramach którego ustalono by w sposób nie budzący wątpliwości istnienie zagrożeń, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 uPb z 1974, a które ma powodować budynek inwestora.
C. Zarzutu naruszenia przez organy art. 154 K.p.a. nie uzasadniono w skardze kasacyjnej, nie dostrzegając ponadto, że dzieli się ona na dwa paragrafy, przeto zarzut ten nie poddaje się kontroli.
D. Organ I instancji prowadząc ponownie postępowanie powinien przeprowadzić oględziny z udziałem stron, dokonując ustaleń odnośnie charakteru przedmiotowego budynku i prowadzonej w nim działalności przez inwestora. W toku oględzin – umożliwiając zainteresowanym stronom wyłuszczenie ich argumentacji – należy dążyć do wyjaśnienia, jakie uciążliwości w aspekcie przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 uPb mają prowadzić do ewentualnego nakazu rozbiórki. Ustalenia w tym zakresie będą determinować kierunek podjętego rozstrzygnięcia. Uchylenie decyzji obu instancji nie przesądza zarazem o merytorycznym kierunku rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej.
E. Z powyższych powodów i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku.
E. Sąd ma świadomość spornych interesów stron oraz wyjątkowej długotrwałości prowadzonego postępowania przez organy nadzoru budowlanego, nie jest to jednak powód, dla którego należałoby odstąpić od respektowania zasady prawdy obiektywnej oraz uwzględniania zmieniających się okoliczności faktycznych dotyczących wykorzystania budynku inwestora. Dotychczasowy tok postępowania uzasadnia objęcie sprawy szczególną uwagą organów nadzoru budowlanego i dążeniem do szybkiego jej rozstrzygnięcia.
F. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa, uwzględniając fakt zwolnienia przez sąd wojewódzki skarżącego od kosztów sądowych.