II OSK 1046/10

II OSK 1046/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-05-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Stahl
Marzenna Linska - Wawrzon
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 622/09 - Wyrok WSA w Warszawie z 2010-01-18
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
art. 140 w zw. z art. 143 i 144
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 34 ust. 4, art. 35 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 622/09 w sprawie ze skargi E. I. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 622/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.I. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oraz przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M.R., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę w łącznej wysokości 305 zł.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy.
W dniu [...] 2003 r. Starosta Nakielski decyzją nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] S.A. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] zlokalizowanej w miejscowości C., gmina S., wraz z zasilaniem na działce numer ew. [...] obejmującej wskazane w treści tej decyzji urządzenia.
Na skutek odwołania wniesionego przez G.C. Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] 2003 r., znak [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję nr [...] Starosty Nakielskiego z dnia [...] 2003 r.
Decyzją z dnia [...] 2008 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił E.I. stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] 2003 r., znak [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z ustaleniami obowiązującego na dzień wydania weryfikowanej decyzji o pozwoleniu na budowę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. uchwalonego przez Radę Miejską w S. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] 1999 r. (Dz. Urz. Woj. Kujawsko-Pomorskiego Nr [...], poz. [...]) dla terenu oznaczonego symbolem [...] uciążliwość wynikająca z działalności usługowo-produkcyjnej nie może wykraczać poza granice działki. Wskazał również, że z raportu o oddziaływaniu na środowisko Stacji Bazowej Telefonii Komórkowej Nr [...] C. wynika, że obszary promieniowania o przekroczonej dopuszczalności wartości gęstości mocy wykraczają poza teren działki, na której znajduje się stacja bazowa telefonii komórkowej.
W ocenie organu wykroczenie pola promieniowania poza obszar działki o nr ew. [...] nie narusza rażąco przepisów miejscowego planu zagospodarowania terenu, albowiem te obszary promieniowania występują w wolnej przestrzeni w miejscach niedostępnych dla ludzi. Poza tym przedmiotowa decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego nie zawiera żadnej wady kwalifikowanej, została wydana przez właściwy organ, zawiera podstawę prawną, nie jest trwale niewykonalna, nie dotyczy sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą. Zatem, zdaniem organu, brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku E.I. i stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.
Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] 2009 r. wydał decyzję, znak [...], w treści której utrzymał w mocy wydaną przez siebie decyzję z dnia [...] 2008 r. W uzasadnieniu organ podtrzymał argumentację zawartą w poprzedniej decyzji i stwierdził brak podstaw do jej uchylenia i zmiany.
Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł E.I. zarzucając jej naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2, 7, 77 i 107 § 3 k.p.a.poprzez jego niezastosowanie.
W skardze podniesiono, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym ma być realizowana inwestycja oznaczonego symbolem [...] ustalono, że uciążliwość wynikająca z działalności usługowo-produkcyjnej nie może wykraczać poza granice działki. Natomiast w niniejszej sprawie organ uznał, że uciążliwości wykraczają poza granice działki, lecz nie jest to rażące naruszenie planu przestrzennego. Zdaniem skarżącego jest on stroną postępowania na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Ponadto powołując się na art. 143 k.c. skarżący podniósł, że nie zgadza się z opinią organu, iż posiada prawo do dysponowania nieruchomością w miejscach dostępnych dla ludności, czyli około 2,1 metra nad niezabudowanym obszarem oraz 2,1 metra nad dachem budynku.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że kontrolowana decyzja zapadła w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, określonym w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 16 k.p.a., ustanawiającym jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego - zasadę trwałości decyzji ostatecznych - uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych, dlatego też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe.
Ponadto Sąd wyjaśnił, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., przy czym niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek określonych w powyższym przepisie. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy "co do istoty" jak w postępowaniu odwoławczym. Organ orzeka wyłącznie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem.
Biorąc pod uwagę okoliczności przedmiotowej sprawy, zdaniem Sądu I instancji, zasadnicze znaczenie ma ocena zaistnienia przesłanki określonej w pkt 2 art. 156 § 1 k.p.a., przewidującej jako przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji wydanie jej "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Do rażącego naruszenia prawa dochodzi więc wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa. Przy czym przez rażące naruszenie prawa w rozumieniu powołanego przepisu należy rozumieć takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.
Sąd zauważył także, że przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego była decyzja o pozwoleniu na budowę. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, w zależności od rodzaju inwestycji oraz jej oddziaływania na środowisko, poprzedzone jest z reguły koniecznością uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji, szeregu uzgodnień, opinii, w tym również wydawanych na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska. W toku tego postępowania zapadają decyzje i postanowienia, które, jeśli są ostateczne, wiążą organy architektoniczno budowlane. Oznacza to, iż przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę organ zobowiązany jest uwzględnić rozstrzygnięcia zawarte w tych aktach administracyjnych. Zdaniem Sądu z akt sprawy wynika, że jak trafnie przyjął organ nadzoru budowlanego, inwestycja w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej nie naruszała art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Powołany przepis stanowi, że pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska. Postępowanie takie zostało przeprowadzone zgodnie z art. 32 ustawy Prawo Ochrony Środowiska, zaś Wojewoda Kujawsko-Pomorski uzgodnił projekt budowy stacji bazowej telefonii komórkowej i raport oddziaływania na środowisko w zakresie ochrony środowiska w decyzji z dnia [...] 2003 r. Ponadto Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. decyzją z dnia [...] 2003 r. uzgodnił projekt inwestycji. Inwestor złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W ocenie Sądu inwestycja nie naruszyła również zapisów planu miejscowego obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z zapisów planu wynikało, iż teren inwestycji był przeznaczony pod działalność produkcyjną i usługową, z ograniczeniem ewentualnej uciążliwości do granic działki inwestora. Ponieważ jedyna uciążliwość w rozumieniu ustawy Prawo Ochrony Środowiska, jak wynika z zapisów Raportu oddziaływania na środowisko, wiąże się z przekroczeniem elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego, rozważenia wymagało, czy promieniowanie w miejscach niedostępnych ludziom, a zatem uciążliwe również tylko w tym obszarze narusza zapisy planu, i tym samym art. 34 ust. 1 oraz 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Raport oddziaływania inwestycji na środowisko wskazuje, iż przekroczenie promieniowania wynikającego z działania stacji bazowej nie będzie występowało w miejscach działalności człowieka. Uznano zatem, iż promieniowanie to nie jest uciążliwe w rozumieniu zapisów planu miejscowego. Nie ogranicza bowiem możliwości zagospodarowania terenów wokół stacji bazowej, nie wpłynie również na komfort zamieszkania w pobliżu tej stacji. Zatem wbrew stanowisku Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego inwestycja nie narusza zapisów planu miejscowego, i tym samym nie został naruszony przepis art. 34 ust. 1 oraz 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.
Skoro zatem w przedmiotowej sprawie nie można mówić o naruszeniu prawa, to w ocenie Sądu nie mogła mieć miejsca jego kwalifikowana postać jaką jest rażące naruszenie prawa. Sąd zgodził się z organami orzekającymi w sprawie, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd stwierdził, że nie podziela zarzutów w niej podniesionych, zwłaszcza, że nie zostały one uzasadnione. W ocenie Sądu organ oparł się na prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym, zakreślonym zakresem postępowania nieważnościowego. Skarżący nie wskazał, jakie okoliczności i jakie dowody nie zostały przez organ uwzględnione. Zatem ogólnikowe sformułowanie zarzutów uniemożliwia Sądowi ocenę ich zasadności. Sąd wskazał także, że uzasadnienie zarzutów stanowi polemikę ze stanowiskiem organu, bez wskazania przepisów, które w ocenie skarżącego zostały naruszone w sposób rażący. Przywołane przez skarżącego wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadły w innym stanie faktycznym, i dotyczą określenia przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W niniejszej sprawie prawa skarżącego jako strony w postępowaniu nieważnościowym nie były kwestionowane.
Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2009 r. jest zgodna z prawem. Decyzja Starosty Nakielskiego z dnia [...] 2003 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca [...] S.A. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], jak również utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] 2003 r. nie są dotknięte żadną z wad nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tych względów, w ocenie Sądu, zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a skargę należało oddalić w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.
Skargę od powyższego wyroku wywiódł E.I., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez:
a) błędną wykładnię i niezastosowanie art. 140 k.c. w zw. z art. 143 k.c. oraz art. 144 k.c. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że przekroczenie elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego na działce gruntu należącej do skarżącego nie narusza jego interesu, w aspekcie ograniczenia dysponowania tą nieruchomością jako właściciel;
b) niewłaściwe zastosowanie art. 34 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że projekt budowlany spełniania wymagania określone w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz że zachodzi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności jego § 4 pkt 3 oraz z powyższą decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pomimo, iż projekt budowlany zakłada przekroczenie elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego na działkach sąsiednich, w tym na działce należącej do skarżącego.
Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że nie można podzielić argumentacji Sądu I instancji, iż zaskarżona decyzja nie naruszyła zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ uciążliwość (w postaci elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego) nie będzie występowała w miejscach dostępnych ludziom. Skoro kontrolowana decyzja nie naruszyła zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to tym samym - zdaniem Sądu - nie naruszyła art. 34 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego kasacyjnie decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę stacji telefonii komórkowej w sposób nieuprawniony ingeruje w treść prawa własności skarżącego określoną w art. 144 k.c. I nie ma przy tym znaczenia, że uciążliwość będzie występowała w miejscach niedostępnych dla ludzi. Skarżący zwrócił bowiem uwagę, że zgodnie z art. 143 k.c. prawo własności będzie się rozciągało także nad powierzchnię działki, a więc również ta ingerencja będzie naruszała jego konstytucyjne prawo własności. Zdaniem skarżącego elektromagnetyczne promieniowanie niejonizujące zakłóca korzystanie z jego nieruchomości ponad przeciętną miarę i narusza tym samym art. 144 k.c.
Nadto autor skargi kasacyjnej podniósł, że w dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę brak było stosownych przepisów. Rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Leśnych i Leśnictwa z dnia 11 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ochrony przed promieniowaniem szkodliwym dla ludzi i środowiska, dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku oraz wymagań obowiązujących przy wykonywaniu pomiarów kontrolnych promieniowania (Dz. U. Nr 107, poz. 676) obowiązywało do dnia 30 czerwca 2003 r. Natomiast rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów weszło zaś w życie 29 listopada 2003 r. W konsekwencji, zdaniem autora skargi kasacyjnej, w dacie wydania decyzji Starosty Nakielskiego nr [...] (w dniu [...] 2003 r.) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], jak również utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody Kujawsko - Pomorskiego (w dniu [...] 2003 r.) nie istniały przepisy, które upoważniałyby organy oraz inwestora do ingerowania we własność osób trzecich, w tym skarżącego.
Autor skargi kasacyjnej podniósł ponadto, że wykładnia pojęcia terenu dostępnego dla ludności dokonywana przez organy administracyjne i Sąd I instancji jest błędna, skoro przyjmują one, iż niedostępna dla skarżącego przestrzeń rozciągająca się nad powierzchnią jego gruntu. Takie oddziaływanie na nieruchomość skarżącego jest bezprawnym ograniczeniem jego prawa własności. Ponadto zwrócono uwagę, że ani organy ani Sąd nie przywołały żadnego przepisu który by im pozwalał na wkraczanie w sferę prawa skarżącego do dysponowania swoją nieruchomością.
Skarżący kasacyjnie wskazał ponadto, że z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób wyraźny wynika, iż teren inwestycji był przeznaczony pod działalność produkcyjną i usługową, z ograniczeniem ewentualnej uciążliwości do granic działki inwestora. W planie miejscowym został więc ustanowiony wyraźny zakaz udzielania pozwoleń na realizację inwestycji, które miałyby w jakikolwiek sposób negatywnie oddziaływać na działki sąsiednie. Temu ograniczeniu odpowiada decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która zawiera identyczne uregulowanie tego zagadnienia jak plan miejscowy. Zatem skoro projekt budowlany zakładał, iż będzie dochodziło do przekroczenia promieniowania elektromagnetycznego na działki sąsiednie, w tym działkę skarżącego, to decyzja Starosty Nakielskiego z dnia [...] 2003 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca [...] S.A. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], jak również utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] 2003 r. naruszyły zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a tym samym naruszyły art. 34 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W ocenie autora skargi kasacyjnej odstępstwo pozwolenia na budowę od warunków zabudowy jest rażącym naruszeniem prawa. Na poparcie powyższego poglądu skarżący kasacyjnie przywołał wyroki NSA o sygn. akt II OSK 858/2005, II OSK 859/2005 i II OSK 866/200.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej ustawy. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Natomiast skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.
Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego o jakim mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie jak i niezastosowanie wskazanych przepisów art. 140 k.c. w związku z art. 143 k.c. oraz art. 144 k.c. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wprawdzie wskazany wyżej przepis wyraźnie o tym nie stanowi, naruszenie prawa materialnego może polegać na niezastosowaniu tego przepisu prawa, który winien być zastosowany. Jeżeli więc w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji, to niezastosowanie przez Sąd przepisu prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej.
Niewątpliwie jak trafnie wskazano to w motywach zaskarżonego wyroku przedmiotowa sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Kujawsko- Pomorskiego z dnia [...] 2003 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty Nakielskiego nr [...] z dnia [...] 2003 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] S.A. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] "C." gm. S. na działce nr [...] obejmującej budowę wieży stalowej o wysokości 72 m. i żelbetonowego kontenera oraz montaż odpowiednich anten.
Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc).
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym, (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987 r., nr 1, poz. 35 i z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43).
Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący.
Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96; z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, z. 1, poz. 23).
W rozpoznawanej sprawie główny zarzut odnosi się do sprzeczności kwestionowanych decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla spornej inwestycji oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. uchwalonego przez Radę Miejską w S. uchwałą z dnia [...] 1999 r. nr [...] (Dz. Urzędowy Województwa Kujawsko Pomorskiego z 1999 r. Nr [...], poz. [...]). W planie tym teren działki nr [...] we wsi C. oznaczono symbolem [...] i przeznaczono pod realizację działalności produkcyjnej i usługowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej w szczególności z jednym z wielu zastrzeżeń, że uciążliwość wynikająca z tej działalności usługowo – produkcyjnej nie może wykraczać poza teren działki (§ 4 pkt 3 planu). Zdaniem skarżącego skoro obszar promieniowania o przekraczalnej dopuszczalności wartości gęstości mocy wykracza poza teren działki, na której zrealizowano sporną stację to jest to rażące naruszenia prawa.
Niewątpliwie zapisy prawa miejscowego Gminy S. zezwalały na uciążliwość wynikającą z realizacji jakiegokolwiek obiektu dla działalności usługowej i produkcyjnej wyłącznie w granicach działki, aby umożliwić swobodne korzystanie z nieruchomości sąsiedniej o jakim mowa w art. 140 k.c.
W rozpoznawanej sprawie ujawniono w oparciu o Raport o Oddziaływaniu na Środowisko Stacji Bazowej Telefonii Komórkowej Nr [...] C. (załącznik nr 3), że obszar promieniowania o przekroczonej dopuszczalności wartości gęstości mocy wykracza poza teren działki inwestora lecz znajduje się na wysokości powyżej 46 m.
W tych okolicznościach jak trafnie uznał to Sąd I instancji podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w tej sprawie miała więc kwestia czy promieniowanie w miejscach niedostępnych dla ludzi a zatem uciążliwe wyłącznie w tym obszarze narusza zapisy § 4 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. i tym samym art. 34 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, iż uciążliwość związana z przekroczeniem elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego, w wolnej niedostępnej dla ludności przestrzeni nie narusza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym i przepisu art. 34 ust. 1 oraz 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Występowanie promieniowania na wysokości ponad 40 m. nad działką nie jest uciążliwością o jakiej mowa w zapisach w/w prawa miejscowego, bowiem w żaden sposób przy uwzględnieniu istniejących uwarunkowań nie ogranicza to możliwości zainwestowania terenów wokół działki na której znajduje się stacja bazowa, jak też korzystania z nieruchomości sąsiedniej zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Przede wszystkim decydujące znaczenie ma tutaj jedynie określenie wartości gęstości mocy pola elektromagnetycznego w miejscach dostępnych dla ludzi a więc na powierzchni ziemi a zatem w tych miejscach co do których odnosi się również treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie nie stwierdzono jakichkolwiek przekroczeń. Występowanie pół elektromagnetycznych o parametrach wyższych od dopuszczalnej w wolnej niedostępnej dla ludzi przestrzeni, niezależnie od parametrów te pola charakteryzujących nie jest uciążliwością w rozumieniu przepisów ochrony środowiska. Tym bardziej nie jest to uciążliwość uniemożliwiająca wykorzystanie terenu działki na całej powierzchni.
Dlatego też nie można uznać, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 140, 143 i 144 kodeksu cywilnego odnoszących się do treści i wykonywania prawa własności. Przede wszystkim jednakże Sąd I instancji nie dokonywał wykładni tych przepisów albowiem nie było to niezbędne do oceny legalności decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności. Nie można również uznać, że należało je zastosować w rozpoznawanej sprawie, albowiem ocenie podlegała kwestia rażącego naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane zaś przepisy dotyczące treści i wykonywania prawa własności w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie mogły stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym zarzut błędnej wykładni i niezastosowania art. 140 k.c. w zw. z art. 143 k.c. oraz art. 144 k.c. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. pozostaje nieusprawiedliwiony.
Powoływane natomiast w motywach skargi kasacyjnej orzeczenia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych uwzględniające przy ocenie legalności rozstrzygnięć administracyjnych wskazane wyżej przepisy kodeksu cywilnego nie dotyczyły tożsamego stanu prawnego i faktycznego jak w tej sprawie jak też pozwalały jedynie na ewentualną ocenę uprawnienia skarżących do bycia stroną postępowania administracyjnego lecz ten element niniejszego postępowania nie jest kwestionowany, natomiast orzeczenia te nie uzasadniają tezy o wystąpieniu w tej sprawie rażącego naruszenia prawa.
Przy uwzględnieniu powyższych rozważań nieusprawiedliwionym pozostaje również kolejny zarzut skargi kasacyjnej niewłaściwego zastosowania art. 34 ust. 1 oraz art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 98 z 2000 r. poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Norma art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu, jeżeli była ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Projekt budowlany - główny dokument dołączany do wniosku o pozwolenie na budowę, powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oczywiście o ile jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy podkreślić, że organ administracji architektoniczno-budowlanej jest związany ustaleniami tej decyzji i niedopuszczalne jest wydanie pozwolenia na budowę niezgodnie z tymi ustaleniami. Nieuwzględnienie wymagań określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mogło skutkować odmową wydania pozwolenia na budowę. Jednakże w tej sprawie wydano przedmiotową decyzję zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu podjętą przez Burmistrza Miasta i Gminy S. w dniu [...] 2003 r. (wydaną jeszcze w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 15 z 1999 r. poz. 139 ze zm.), albowiem projekt budowlany spełniał wymagania wskazanej wyżej decyzji lokalizacyjnej.
Natomiast norma art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane określa zakres działania organu administracji architektoniczno-budowlanego przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę. Ocenie może podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie. Dopuszczalne jest jedynie sprawdzenie zgodności projektu budowlanego (a więc projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 1 pkt 1 i 2 ). Taka zgodność wystąpiła w tej sprawie w szczególności, iż inwestycję tę realizowano na terenie przeznaczonym na cele działalności produkcyjnej i usługowej zatem nie można mówić w tej sytuacji o rażącym naruszeniu prawa w/w normy Prawa budowlanego. Natomiast powstałe na wysokości ponad 40 m. przekroczenie dopuszczalnej wartości gęstości mocy nie stanowi takiej uciążliwości o jakiej mowa we wskazywanym wyżej § 4 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. z dnia [...] 1999 r. nr [...] pozwalając, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy w istocie przyjąć, że uciążliwość mieści się w granicach działki nr [...] we wsi C. To z kolei nie pozwala przyjąć w tej sprawie wystąpienia naruszenia prawa art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.
Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że wydanie pozwolenie na budowę w zależności od rodzaju inwestycji oraz jej oddziaływania na środowisko poprzedzone jest z reguły koniecznością uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji, szeregu uzgodnień, opinii w tym również wydanych na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska. To prowadzi do wniosku, że przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, organ zobowiązany jest uwzględniać rozstrzygnięcia zawarte w tych aktach administracyjnych. Tym samym Sąd I instancji trafnie wskazując na przeprowadzone uprzednie postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymagane przepisami ochrony środowiska zauważył, że Wojewoda Kujawsko - Pomorski uzgodnił projekt budowy stacji bazowej telefonii komórkowej i raport oddziaływania na środowisko w zakresie ochrony środowiska w decyzji z dnia [...] 2003 r. Uwagi te zostały uczynione aby wyjaśnić, iż to właśnie w tym postępowaniu należało uwzględnić uregulowania rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 11 sierpnia 1998 r. w sprawie szczególnych zasad ochrony przed promieniowaniem szkodliwym dla ludzi i środowiska, dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku, oraz wymagań obowiązujących przy wykonywaniu pomiarów kontrolnych promieniowania (Dz. U. Nr 107, poz. 676) które obowiązywały do dnia 30 czerwca 2003 r. To, iż w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę przez Starostę Nakielskiego (dnia [...] 2003 r.) i Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego ([...] 2003 r.) rozporządzenie to nie obowiązywało w żaden sposób nie może przekreślać wcześniejszego etapu postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, a prawomocne rozstrzygnięcia wydane w tym zakresie (w tym uzgodnienie projektu budowy i raportu oddziaływania w decyzji z dnia [...] 2003 r.) oparte również na tym akcie podustawowym, niewątpliwie wiązały organ architektoniczno-budowlany przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem kwestia nieobowiązywania wskazanego wyżej rozporządzenia w obrocie prawnym w chwili podejmowania decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma znaczenia przy ocenie zastosowania w tej sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Poza tym przepisy w/w aktu podstawowego nie stanowił podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Dlatego też mając powyższe na uwadze przyjąć należy, iż skarga kasacyjna jako nie posiadającą usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258–261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.