II OSK 1045/22

II OSK 1045/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma /sprawozdawca/
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II SA/Gd 373/21 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2022-01-12
Skarżony organ
Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w  części i skargę w tym zakresie oddalono
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 373/21 w sprawie ze skargi J. K. i A. K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 30 października 2020 r. nr XXIII/200/2020 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu północno-wschodniego wsi [...] I. uchyla pkt 1 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie oddala skargę; II. uchyla pkt 3 zaskarżonego wyroku; III. zasądza od J. K. i A. K. solidarnie na rzecz Gminy [...] kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 373/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi J. K. i A. K. : w punkcie 1. stwierdził nieważność § 6 ust. 1 pkt 3 uchwały Rady Gminy Liniewo (zwanej dalej "Radą") z dnia 30 października 2020 r., nr XXIII/200/2020 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu północno-wschodniego wsi Garczyn (Dz. Urz. Woj. Pom. poz. 5272, zwanej dalej także planem "uchwałą" lub "planem") w odniesieniu do części działki nr [...] objętej terenem elementarnym o oznaczeniu 1RM oraz § 13 zaskarżonej uchwały w zakresie terenu elementarnego o oznaczeniu 1RM obejmującego część działki nr [...] w [...]; w punkcie 2. oddalił skargę w pozostałym zakresie; natomiast w punkcie 3. zasądził od Rady solidarnie na rzecz skarżących J. K. i A. K. kwotę 797 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Powyższy wyrok wydano w następujących okolicznościach.
Plan zaskarżyli J. K. i A. K. , jako właściciele działki nr [...] objętej księgą wieczystą [...], położonej w jego granicach i na terenie oznaczonym symbolem 1MR i 3R. Wnieśli o stwierdzenie nieważność uchwały w całości, ewentualnie w części, w jakiej wprowadza on opisane w skardze zakazy i ograniczenia dla terenów zabudowy zagrodowej, albo w części, w jakiej wprowadza zakaz w odniesieniu do nieruchomości skarżących. Przeciwko planowi skarżący podnieśli zarzuty naruszenia:
1. art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę zaskarżonej uchwały tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm., dalej "u.p.z.p.") poprzez pominięcie obligatoryjnego elementu planu miejscowego, jakim jest określenie linii zabudowy w części tekstowej;
2. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy, na skutek nieproporcjonalnej ingerencji w sferę uprawnień właścicielskich: wyznaczenie na rażąco niskim poziomie wskaźnika intensywności zabudowy (przedział 0,15-0,25) na terenach o oznaczeniu 1RM i wprowadzenie tam zakazu zabudowy służącej produkcji zwierzęcej w rozmiarach od 40 DJP, w sytuacji, gdy okoliczności nie przemawiają za tak daleko idącymi ograniczeniami prawa własności. To zdaniem skarżących stanowi uchybienie zasadzie wolności budowlanej;
3. art. 2 Konstytucji (zasada ochrony interesów w toku, zasada ochrony praw nabytych, zasada lojalności władzy publicznej wobec obywatela jako komponentu zasady demokratycznego państwa prawnego) poprzez wprowadzenie wskaźnika intensywności zabudowy oraz zakazu odnoszącego się do wskaźnika DJP jedynie w celu udaremnienia zamiarów inwestycyjnych skarżących (w kontekście wniosku o wydanie decyzji środowiskowej z dnia 24 stycznia 2019 r.). Skarżący zauważyli też, że procedura planistyczna nakierowana była na zablokowanie procesu inwestycyjnego. Przy tym postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań prowadzone było z naruszeniem zasady szybkości, tak by w dacie wydawania decyzji Wójt Gminy Liniewo (zwany dalej "Wójtem") mógł powoływać się na niezgodność przedsięwzięcia z planem;
4. § 12 pkt 19 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej "r.MI") i uchybienie wymogom procedury planistycznej polegające na braku uzasadnienia uchwały, a poprzestanie jedynie na uzasadnieniu jej projektu;
5. art. 17 pkt 5 u.p.z.p. poprzez brak sporządzenia prognozy finansowej skutków uchwalenia planu miejscowego.
W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Ustosunkowując się do poszczególnych jej zarzutów uznała je za niezasadne.
W piśmie procesowym z dnia 21 października 2021 r. skarżący uzupełnili skargę dodatkowo zarzucając organowi naruszenie: art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez przekroczenie władztwa planistycznego polegającego na pominięciu interesu indywidualnego kosztem nieuzasadnionego prymatu interesu publicznego w zw. w z art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez uznanie, że rada gminy może dowolnie kształtować sposób zagospodarowania terenu, którego nie jest właścicielem oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 21 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności spowodowane dowolnym określeniem sposobu zagospodarowania nieruchomości objętych planem przy jednoczesnym pominięciu stanowiska zgłaszanego przez właścicieli nieruchomości.
W odpowiedzi na wezwanie Sądu, w dniu 16 listopada 2021 r., organ przesłał tekst Studium, dokumentację formalno-prawną i dokumentację graficzną oraz dokument analizy urbanistycznej.
Jak zaznaczono na wstępie, zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 373/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w określonej części, natomiast w pozostałym zakresie oddalił skargę.
Sąd nie miał wątpliwości, że J. K. i A. K. są legitymowani do wniesienia skargi stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w dacie złożenia skargi tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej "u.s.g."). Zastrzegając, że orzeka w granicach naruszonego interesu prawnego, Sąd pierwszej instancji ustalił, że skarżący są właścicielami działki nr [...] w [...] ([...]). Nieruchomość ta znajduje się w granicach planu i oznaczona jest w części symbolem 1RM, a w części symbolem 3R, przy czym skarżący kwestionują ustalenia planu dotyczące terenu 1RM. W szczególności zarzucają, że ograniczenie obsady inwentarza do 40 DJP narusza prawo własności.
Przechodząc do kontroli legalności uchwały, lecz nawiązując do art. 101 ust. 1 u.s.g., Sąd przypominał też, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia może mieć miejsce, jeżeli następuje w zgodzie z prawem, w granicach władztwa planistycznego przysługującego gminie (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Gmina ma prawo do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w ramach czego może dokonywać władczego przeznaczenia terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Samodzielność uchwałodawcza uznawana jest za podstawową i immanentną cechę samorządu gminnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyjaśnił, że w opozycji do tego prawo własności jest zarazem najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych. Mimo to, prawo to nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia w tym zakresie przewiduje bowiem art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowiący, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, to jest zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości.
Przedstawiwszy szerzej konstytucyjną zasadę proporcjonalności w odniesieniu do władztwa planistycznego gminy (art. 31 ust. 3 Konstytucji) oraz akcentując fakt oddziaływania planów miejscowych na prawo własności nieruchomości, które jest chronione w Konstytucji (art. 64 Konstytucji), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, że zasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez Radę władztwa planistycznego oraz dotyczące zasady proporcjonalności. Dotyczy to wprowadzenia na terenie działki nr [...], w części oznaczonej symbolem 1RM, ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Naruszono przez to art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP.
Sąd wywodził, że działka nr [...] oznaczona jest w planie w części symbolem 3R – tereny rolnicze, a w części symbolem 1RM – tereny zabudowy zagrodowej. W obrębie terenu 3R przewidziano całkowity zakaz wznoszenia obiektów budowlanych, za wyjątkiem inwestycji celu publicznego. W obszarze 1RM zaprojektowano przeznaczenie podstawowe: zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, dopuszczając adaptacje istniejących obiektów budowlanych i zagospodarowania terenu. Jednocześnie plan ustala dla tego obszaru miedzy innymi nieprzekraczalne linie zabudowy wyznaczone na rysunku planu, maksymalną obsadę inwentarza w granicach terenu poniżej 40 DJP oraz zgodnie z przepisami odrębnymi, wskaźnik intensywności zabudowy w przedziale 0,15-0,25, maksymalną wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej na poziomie 0,17 oraz 50% powierzchni działki budowlanej, jako minimalna powierzchnię terenu biologicznie czynnego.
Sąd pierwszej instancji wskazał następnie, że wedle wyjaśnień skarżących obszar działki nr [...] stanowi teren gospodarstwa popegeerowskiego, z którym związali oni swoje plany inwestycyjne polegające na przebudowie istniejącego na części działki objętej strefą planistyczną 1RM zespołu trzech budynków inwentarskich przeznaczonych do chowu warchlaków i tuczników o obsadzie łącznej 361 DJP wraz z niezbędną infrastrukturą. Wskazaną inwestycję skarżący objęli wnioskiem z dnia 24 stycznia 2019 r. o ustalenie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia. Sąd dodał, że z urzędu ma wiedzę odnośnie decyzji Wójta z dnia 18 lutego 2021 r. o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań z powodu sprzeczności z planem, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku 5 sierpnia 2021 r. (SKO Gd/1681/21) utrzymało w mocy. Na datę wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji zarejestrowano skargę na tę decyzję (II SA/Gd 603/21).
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że mając na uwadze uwarunkowania działki skarżących, ich plany inwestycyjne oraz przyjęte przepisy planu ocena zarzucanego nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania, czy ustalone w planie ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony takich wartości jak bezpieczeństwo i porządek publiczny lub ochrona środowiska, zdrowie i moralność publiczna, a także wolność i prawa innych osób. Oceniając, czy doszło do przekroczenia władztwa planistycznego, Sąd zaznaczył, że uwzględnia wszystkie okoliczności, w tym argumentację stron postępowania zainicjowanego skargą oraz uzasadnienie projektu planu miejscowego (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyjaśnił, że uwzględniając całokształt okoliczności sprawy, w tym chronologię czynności podejmowanych przez organy gminy w toku procedury planistycznej, doszedł do przekonania, iż kwestionowany plan w części odnoszącej się do terenu 1RM stanowi reakcję na konkretne, nieobojętne dla środowiska i interesów osób trzecich, plany inwestycyjne właścicieli działki nr [...], która ma na celu ograniczenie przysługującego im prawa własności do tego stopnia, że to zamierzenie nie jest możliwe do zrealizowania. W ocenie Sądu pierwszej instancji wobec tego szczególnie istotne było przedstawienie w uzasadnieniu projektu planu sposobu uwzględnienia wymogów związanych z ochroną środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3) oraz prawem własności (art. 1 ust. 2 pkt 7), a także wymogu z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., czyli w jaki sposób organ, ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, ważył interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania. Zdaniem Sądu, obowiązkom tym Rada nie sprostała.
Sąd zwrócił uwagę na zarzut skargi, że nie sporządzono uzasadnienia podjętej uchwały, a tylko uzasadnienie jej projektu. Zarazem jednak zaznaczył, że prawo nie zobowiązuje do sporządzania odrębnego uzasadnienia uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – wymagane jest jedynie takie uzasadnienie odnoście projektu uchwały. Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Z kolei w myśl art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wójt (burmistrz albo prezydent miasta) sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem, przy czym w uzasadnieniu przedstawia się w szczególności sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4 u.p.z.p.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że sporządzenie uzasadnienia uchwały w sprawie planu miejscowego służy umożliwieniu zapoznania się z przesłankami, jakimi kierował się organ przygotowujący plan, mając na uwadze podstawowe zasady wyrażone w art. 1 u.p.z.p. Zadaniem uzasadnienia jest przede wszystkim pokazanie, że projekt planu jest aktualny, a także że spełnia ustawowe wymogi planowania i zagospodarowania przestrzennego w aspekcie aktualności polityki przestrzennej gminy i stanu jej faktycznego zagospodarowania oraz możliwości finansowych. Uzasadnienie projektu planu powinno być jasne i wyczerpujące. Powinny w nim znaleźć się informacje o tym, jakie były rozważane alternatywne rozwiązania prawne w odniesieniu do obszaru objętego planem.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że pomimo tego, iż dokumentacja planistyczna formalnie zawiera uzasadnienie projektu uchwały, to jednak nie spełnia ono wymogów art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Sąd akcentował przede wszystkim, że nie zobrazowano nim należycie procesu ważenia interesu publicznego z interesami prywatnymi skarżących oraz nie przedstawiono okoliczności i uwarunkowań, które przesądziły o kształcie rozwiązań planistycznych dla części działki nr [...] znajdującej się w jednostce 1RM, wykluczających plany inwestycyjne skarżących. Wskazano bowiem, że określając sposób zagospodarowania i korzystania z objętych planem terenów rozważono interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Ponadto, wskazano, że w projekcie planu uwzględniono między innymi wymagania ochrony środowiska poprzez ustalenie zasad ochrony. Z tego wynika, że wprowadzone ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżących stanowią wyraz ochrony środowiska, a także interesów okolicznych mieszkańców. Jednakże, powołując się na te wartości w uzasadnieniu projektu planu – zdaniem Sądu pierwszej instancji – nie wyjaśniono, dlaczego w konkretnej sytuacji wprowadzono tak daleko idące ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, jak zakaz lokalizowania przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz zakaz chowu lub hodowli zwierząt o obsadzie inwentarza powyżej 40 DJP (przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko). ok
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sporządzone uzasadnienie uchwały nie wykazuje, w jaki sposób zrealizowano ciążący na Radzie wymóg wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, gdyż nie sformułowano argumentacji przemawiającej za tak daleko idącym ograniczeniem prawa własności skarżących. Również stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie procesowym z dnia 16 listopada 2021 r. takich argumentów nie ujawnia. Z wyjaśnień organu wynika, że rozwiązania w strefie 1RM, w której przewidziano funkcję zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, zmierzały do uniemożliwienia skarżącym realizacji konkretnej inwestycji. Zatem wyjaśnienia organu nakierowane były na wykazanie zasadności wyeliminowania z Garczyna hodowli zwierząt o obsadzie 361 DJP. Nie wskazano natomiast argumentów, które przemawiałyby ograniczeniem obsady inwentarza do 40 DJP, czyli dopuszczeniem hodowli i chowu zwierząt stanowiącym przedsięwzięcia, które w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839, dalej "r.ws.przed.") nie są ani przedsięwzięciami mogących zawsze (od 210 DJP, § 2 ust. 1 pkt 51 lit. b r.ws.przed.) ani potencjalnie (od 40 do 210 DJP, § 3 ust. 1 pkt 104 lit. a r.ws.przed.) znacząco oddziaływać na środowisko.
Sąd pierwszej instancji zaznaczył zarazem, że powołano się wprawdzie na wnioski składane przez mieszkańców Garczyna, niewielką odległość istniejących budynków inwentarskich od zabudowy mieszkaniowej wsi oraz wartości środowiskowe wymagające ochrony, lecz w zaistniałej sytuacji, gdy organ procedował co do terenu o charakterze rolnym, w zakresie którego miał wiedzę o planowanym przez właściciela sposobie jego rolniczego zagospodarowania, było to niewystarczające do wykazania, że ograniczenia praw skarżących dokonano z poszanowaniem zasady proporcjonalności, dążąc do ochrony wartości w postaci środowiska i zdrowia przy zastosowaniu rozwiązań planistycznych najmniej dotkliwych dla podmiotu prawa. W takiej sytuacji uzasadnienie projektu powinno szczegółowo wykazywać motywację organu planistycznego tak, aby możliwe było stwierdzenie, czy wyważono interesy publiczne i prywatne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dodał, że wbrew argumentacji pism procesowych organu, wartości środowiskowe nie znajdują uzasadnienia w dokumentacji planistycznej. Z prognozy oddziaływania na środowisko wynika, że teren planu nie jest objęty żadną z form ochrony przyrody – nie prognozuje się także wystąpienia oddziaływania na obszary Natura 2000, gdyż najbliższy tego rodzaju obszar oddalony jest od przedmiotowego terenu o 3,39 km. Co więcej, w prognozie wskazano, że teren objęty planem, a więc także teren 1RM, nie odznacza się wysokimi walorami przyrodniczymi. To podważa stanowisko, że istnieją takie walory środowiska naturalnego, które sprzeciwiają się dopuszczeniu obsady inwentarza na terenie 1RM większej niż 40 DJP, a przynajmniej nie wynikają one z dokumentacji planistycznej, z uzasadnienia projektu uchwały ani argumentacji organu zaprezentowanej w pismach procesowych.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, takie ograniczenia prawa własności działki nr [...], jakie zawarto w planie w ramach jednostki 1RM, w tym wykluczenie realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie znajdują też uzasadnienia w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Liniewo. Sąd zaznaczył, że obszar planu znajduje się w studialnej strefie polityki przestrzennej nr 3 – południowej, która jest predystynowana szczególnie do rozwoju rolnictwa ekologicznego i agroturystyki, rozwoju turystyki pobytowej, z zachowaniem równowagi przyrodniczej w otoczeniu jezior. Także sam Garczyn uznany został za jeden z ośrodków kluczowych dla turystyki sieciowej (kajakarstwo, turystyka piesza i rowerowa). W kierunkach zagospodarowania wskazano w Studium na racjonalne wykorzystanie rolniczej przestrzeni produkcyjnej poprzez: reparcelację byłych terenów popegeerowskich; polaryzację struktury agrarnej przez tworzenie dużych gospodarstw farmerskich (o preferowanej wielkości 20-3- ha) oraz małych, rodzinnych gospodarstw specjalistycznych; wspieranie produkcji ekologicznej, zdrowej żywności; tworzenie gospodarstw doświadczalnych, wzorcowych, związanych z rynkiem zbytu obszaru metropolitalnego. Sąd pierwszej instancji zauważył, że wprawdzie strefa, w której znajduje się Garczyn i działka nr [...], jest według Studium obszarem kluczowym dla turystyki sieciowej i jej rozwoju, to nie można jednak pomijać faktu, że są to nadal tereny rolnicze, które również mają podlegać ochronie oraz określonej polityce przestrzennej, w tym poprzez reparcelację byłych terenów popegeerowskich (czyli proces odwrotny do parcelacji, podziału gruntów rolnych). Teren działki nr [...] stanowi natomiast obszar byłego PGR, w związku z czym ustalając sposób jego zagospodarowania należało uwzględnić kierunki rozwoju przewidziane w Studium dla gruntów rolnych oraz istniejący sposób jego zabudowy i zagospodarowania wpływający na możliwości jego wykorzystania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skonkludował, że wprowadzenie tak daleko posuniętych ograniczeń w prowadzeniu działalności rolniczej związanej z produkcją zwierzęcą na terenie o charakterze rolniczym, który nie jest objęty formą ochrony przyrody i stanowi zagospodarowany obszar byłego PGR (zespół trzech dużych budynków inwentarskich), wymagający, zgodnie ze Studium, restrukturyzacji, wymagało szczegółowego wskazania okoliczności, które w konkretnych uwarunkowaniach uzasadniały taki rozmiar ingerencji w prawa właścicielskie, czego w rozważanym wypadku nie uczyniono. Tym bardziej, że na pozostałej części działki nr [...] objętej jednostką 3R o przeznaczeniu wyłącznie rolnym, wykluczono zabudowę obiektami budowlanymi.
Sąd pierwszej instancji, uzupełniając powyższe, dodał, że uznaje, iż w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne daleko idące ograniczenie prawa własności nieruchomości, aż do wprowadzenia zakazów zabudowy włącznie (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Jednakże wprowadzone ograniczenia muszą być umotywowane, między innymi w uzasadnieniu projektu planu miejscowego stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Sporządzone w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie projektu planu nie wyjaśnia przyczyn daleko idącego ograniczenia prawa własności nieruchomości skarżących. Podobnie w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie procesowym z dnia 16 listopada 2021 r. nie wskazano przekonujących powodów takiego ograniczenia. Organ powołuje się na opozycję społeczności lokalnej względem inwestycji z uwagi na obawy przed uciążliwościami odorowymi. Zwraca w tym kontekście uwagę na walory turystyczne i krajobrazowe miejscowości, w której chów trzody miałby być prowadzony. Pomija się jednakże podnoszone przez skarżących w skardze takie okoliczności, jak to, że w toku postępowania dotyczącego oceny planowanego przez skarżących przedsięwzięcia pod kątem ochrony środowiska Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku postanowieniem z 30 marca 2020 r. uzgodnił planowaną inwestycję o łącznej obsadzie inwentarza 361 DJP, wyrażając tym samym jego akceptację we wskazanym rozmiarze ze względów środowiskowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, że Gmina nie wykazała, w jaki sposób organ uchwałodawczy kształtując postanowienia planu odnoszące się do części działki nr [...] objętej jednostką 1RM, wyważył interesy prywatne skarżących jako jej właścicieli oraz interesy publiczne, wyrażające się w ochronie środowiska oraz sprzeciwach okolicznych mieszkańców. Z dokumentacji planistycznej nie wynika bowiem, aby walory przyrodnicze na obszarze Garczyna były tego rodzaju, że uzasadniają ograniczenia w obsadzie inwentarza poniżej progu kwalifikującego przedsięwzięcia do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (poniżej 40 DJP). Poza tym nie uwzględniono charakteru rolnego zarówno działki nr [...] oraz pozostałych gruntów w miejscowości Garczyn, jak również stanu istniejącego zainwestowania na działce nr [...], stanowiącego pozostałości po byłym PGR. Dokumentacja planistyczna nie potwierdza również, aby organ, uwzględniając całokształt uwarunkowań działki nr [...], poszukiwał dla jej zagospodarowania rozwiązań najmniej dolegliwych dla właścicieli, a zarazem zasadnych ze społecznego punktu widzenia, uwzględniającego bliskość ewentualnej hodowli względem zabudowy mieszkaniowej. W ocenie Sądu pierwszej instancji prawidłowe rozwiązanie konfliktu pomiędzy interesami skarżących a mieszkańców miejscowości wymagało kompleksowego spojrzenia na całą działkę nr [...], której wielkość i charakter umożliwiają wypracowanie rozwiązań mogących satysfakcjonować ścierające się interesy, bez konieczności przyjmowania postanowień uniemożliwiających właścicielom racjonalne wykorzystanie rolniczej przestrzeni produkcyjnej.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji wnikliwa analiza dokumentacji planistycznej oraz treści pism procesowych stron postępowania potwierdza, że organ procedował zaskarżony plan w reakcji na konkretny kształt projektowanej inwestycji skarżących, dążąc do uniemożliwienia realizacji obsady inwentarza w rozmiarze 361 DJP, co starał się w przedstawionej argumentacji wyjaśnić. Organ nie podjął natomiast próby wykazania przyczyn ograniczenia chowu zwierząt do poziomu znacznie niższego niż 361 DJP, dopuszczając wyłącznie obsadę inwentarza poniżej 40 DJP. Konieczne natomiast było wykazanie, że wprowadzenie takich ograniczeń jest jedynym sposobem, aby chronić środowisko, warunki życia i zdrowie ludzi, a więc wyjaśnienie dlaczego niezbędne jest ograniczenie właściciela w jego prawie do swobodnego zagospodarowania należącego do niego gruntu i wykorzystania istniejących zabudowań we wskazanym rozmiarze, zwłaszcza w sytuacji, gdy pozostała część działki nr [...] objęta strefą 3R jest wyłączona z zabudowy obiektami budowlanymi, które mogłyby służyć hodowli, a wyspecjalizowany organ ochrony środowiska zaakceptował przedsięwzięcie o obsadzie inwentarza 361 DJP.
Przyjmując opisaną ocenę za podstawę orzeczenia Sąd stwierdził, że zasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ uchwałodawczy gminy władztwa planistycznego oraz zasady proporcjonalności. Zasady te wymagają bowiem wprowadzania takich rozwiązań planistycznych, które będą najmniej dotkliwe dla właścicieli, ale jednocześnie akceptowalne z punktu widzenia potrzeb społecznych. Zdaniem Sądu, wprowadzając w § 13 planu w zakresie terenu 1RM ograniczenia w zagospodarowaniu części działki nr [...] organ uchwałodawczy nie wykazał, aby był to jedyny sposób zadośćuczynienia wymogom ochrony środowiska oraz zdrowia i życia ludzi na tym terenie. Brak należytego wyważenia interesów publicznych i interesu prywatnego we wskazanym wypadku powoduje, że wprowadzone rozwiązania planistyczne dla terenu 1RM godzą w prawo własności przysługujące skarżącym do działki nr [...]. Uznać je należy za dowolnie, podjęte z naruszeniem władztwa planistycznego oraz zasady proporcjonalności w ograniczaniu praw obywateli. Powyższe naruszenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał za istotne naruszenie zasad sporządzania planu uzasadniające stwierdzenie nieważności postanowień § 13 planu w zakresie wyznaczonym interesem prawnym skarżących, to jest w zakresie terenu oznaczonego symbolem 1RM dla działki nr [...], obręb 0002 Garczyn, gmina Liniewo.
Ponadto, Sąd dokonał oceny pozostałych przepisów planu w granicach wyznaczonych interesem prawnym skarżących i uznał, że również § 6 ust. 1 pkt 3 planu, w odniesieniu do części działki nr [...] objętej terenem elementarnym 1RM, wprowadzone zostały z przekroczeniem władztwa planistycznego i naruszeniem zasady proporcjonalności. Regulacja ta przewiduje zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oraz nowych przedsięwzięć kwalifikowanych jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem infrastruktury technicznej stanowiącej inwestycję celu publicznego. Zestawienie tego przepisu planu z treścią § 13 w zakresie przeznaczenia terenu, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu 1RM prowadzi do wniosku, że w rzeczywistości plan dopuszcza wyłącznie realizację inwestycji inwentarskich, które są indyferentne z punktu widzenia procedur środowiskowych.
Jednocześnie jednak wyłączając możliwość realizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco i mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, organ nie uzasadnił, ani w projekcie uchwały, ani w pismach składanych przed Sądem, z jakich względów konieczne było wprowadzenie tak daleko idącego zakazu i jakie wartości zakaz ten ma chronić, które są istotniejsze niż prawo własności i prawo do zabudowy przysługujące właścicielom działki nr [...].
Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że powyższa ocena jest konsekwencją stanowiska Sądu co do przekroczenia władztwa planistycznego i naruszenia zasady proporcjonalności na skutek dopuszczenia w § 13 planu w zakresie terenu 1RM obsady inwentarza tylko do 40 DPJ, a więc – jak wynika z r..ws.przed. – w rozmiarze wymykającym się ocenom środowiskowym. W przypadku wskazanych postanowień planu organ nie wykazał przekonująco przyczyn, które stały za wprowadzeniem wynikających z nich ograniczeń w zagospodarowaniu i hodowli.
Uzupełniając powody przemawiające za uwzględnieniem skargi w części Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dodał, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie jest także przekonujące, gdy chodzi o zasadność zastosowania dla jednostki 1RM wskaźników zabudowy w postaci intensywności zabudowy w przedziale 0,15-0,25, maksymalnej wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej 0,17 oraz minimalnej powierzchni terenu biologicznie czynnego 50% działki budowlanej.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że argumentowanie wartości wskazanych wskaźników potrzebą zadośćuczynienia wymogom ładu przestrzennego przy jednoczesnym stworzeniu skarżącym satysfakcjonujących warunków inwestowania, nawet w sytuacji podziału tej części działki nr [...] na działki 1 ha, jest "niewiarygodne". Zdaniem Sądu zasadnicze postanowienia dla jednostki 1RM nie przewidują możliwości podziału działki na mniejsze, co pozostaje w zgodności ze Studium, które przewiduje, w ramach racjonalnego wykorzystania rolniczej przestrzeni produkcyjnej, reparcelację byłych terenów popegeerowskich, czyli proces odwrotny do podziałów większych gospodarstw rolnych na mniejsze działki. W tej sytuacji brak określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek, jak to uczyniono w innych jednostkach planu, na przykład 2MN, 4MN, 5MN, 6MN, nie oznacza, że w jednostce 1RM podziałów można dokonywać w sposób nieograniczony. Ponadto, konfrontacja powierzchni części działki objętej jednostką 1RM (3,9041 ha), minimalnej powierzchni biologicznie czynnej – 50% (1,95205 ha), maksymalnej wielkości powierzchni zabudowy – 0,17 (0,6636 ha) z wyznaczonymi na rysunku planu nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, prowadzi do wniosku, że możliwości wykonywania prawa własności przez skarżących we wskazanej strefie zostały w sposób nieuzasadniony ograniczone. Organ przy tym nie wykazał zakresu możliwości inwestycyjnych skarżących w kontekście już istniejącej na terenie działki nr [...] w strefie 1RM zabudowy gospodarczej (3 wielkopowierzchniowe budynki inwentarskie). Również argumentacja odnosząca się do wielkość działki nr [...] nie jest w stanie obronić stanowiska organu, albowiem lektura postanowień odnoszących się do innych jednostek planistycznych potwierdza, że przewidziane wskaźniki zabudowy w strefie 1RM, w sposób nieproporcjonalny odbiegają od wskaźników określonych dla innych stref.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Liniewo (zwana dalej "Gminą") zarzucając naruszenie:
1. art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji błędną ocenę Sądu pierwszej instancji, że organ planistyczny w sposób wadliwy uzasadnił projekt planu;
2. art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnej ocenie Sądu pierwszej instancji, że w procesie planistycznym organ nie wyważył sprzecznych interesów podczas, gdy w aktach sprawy są dowody na ważenie przez organ interesów prywatnych i publicznych;
3. art. 1 ust. 2 pkt 3, pkt 5 i pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnej ocenie Sądu pierwszej instancji, że wprowadzając § 6 ust. 1 pkt 3 i § 13 planu w odniesieniu do działki nr [...] w zakresie terenu elementarnego oznaczonego 1 RM, który dopuszcza chów i hodowlę zwierząt w ilości nie więcej niż 40 DJP, organ naruszył zasadę proporcjonalności;
4. art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnej ocenie Sądu pierwszej instancji, że w procesie planistycznym organ przekroczył granice przysługującego mu władztwa planistycznego;
5. art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe zastosowanie wymienionych przepisów w zakresie w jakim Sąd pierwszej instancji ocenił, że w odniesieniu do unormowań zawartych w § 13 organ w sposób dowolny wyznaczył normy powierzchniowe oraz obszary biologicznie czynne.
6. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. i z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji faktu prowadzenia spotkań konsultacyjnych mających na celu wypracowanie kompromisu, czyli rozwiązań alternatywnych w sytuacji, gdy rzekomy brak tych rozwiązań był jedną z podstaw do stwierdzenia nieważności planu;
7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. art. 20 ust. 1 i 17 ust. 12 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sprawowanej przez Sąd pierwszej instancji i wydanie rozstrzygnięcia, które doprowadziło do stwierdzenia nieważności § 6 ust. 1 pkt 3 oraz § 13 planu w zakresie terenu 1 RM w odniesieniu do działki o nr [...].
Mając na uwadze powyższe Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w wskazanej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Wystąpiła także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Na skargę kasacyjną Gminy odpowiedź złożyli J. K. i A. K. domagając się jej oddalenia i przedstawiając polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Pomiędzy zarzutami skargi kasacyjnej występują pewne przedmiotowe powiązania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny pogrupuje je i stosownie do tego rozpozna.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zgrupowanego zespołu zarzutów naruszenia: art. 15 ust. 1, art. 1 ust. 3, art. 3 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzuty te są powiązane przedmiotowo.
Gmina, nie kwestionując, że uchwała planistyczna formalnie wymaga uzasadnienia (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.) zaznacza w skardze kasacyjnej, że nie jest tak, iż motywy planu nie mogą być w pewnych przypadkach wywiedzione z innych dokumentów zebranych w aktach planistycznych. Z tym łączy następczo zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (uwagi dotyczące powiązanych nim art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. – zob. niżej). Gmina uważa, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prezentując stan sprawy pominął istotne okoliczności dotyczące prowadzenia w toku procedury planistycznej spotkań konsultacyjnych. Fakt, że te spotkania konsultacyjne miały miejsce rzutuje natomiast zasadniczo na ocenę, czy w toku przygotowania planu zadośćuczyniono wymogowi z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., to jest czy "ważono interes publiczny i interesy prywatne". Wreszcie, zdaniem Gminy, całościowe spojrzenie na dokumentację planistyczną i analiza przyjętych rozwiązań pozwalają stwierdzić, że nie doszło do naruszenia władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.).
W tym miejscu wypada wtrącić pewną porządkową uwagę dotyczącą elementów składowych zrzutu naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 P.p.s.a. Otóż punkt 1. sentencji wyroku Sądu pierwszej instancji, który kwestionuje Gmina, zawiera orzeczenie uwzględniające skargę, a więc nie jest to rozstrzygnięcie zapadłe na podstawie art. 151 P.p.s.a. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący tego przepisu można zatem rozumieć co najwyżej w ten sposób, że zdaniem Gminy wskazana regulacja powinna być zastosowana (powinno dojść do oddalenia skargi) wobec braku zaistnienia innych podstaw uwzględnienia skargi. Całkowicie wadliwe jest jednak nadal powiązanie tej regulacji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., który określa podstawę prawną uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie z powodu naruszenia przepisów postępowania. Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie podstawą prawną punktu 1. sentencji wyroku był art. 147 § 1 P.p.s.a. Tego ostatniego jednak w skardze kasacyjnej nie przedstawiono jako naruszonego, ani nawet w żadnym miejscu nie przywołano.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając opisany wyżej zarzut skargi kasacyjnej skoncentruje się na naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. i skupi uwagę na tym, co bezpośrednio przedstawiono w argumentacji na jego poparcie. Należy więc zastanowić się, czy rzeczywiście – jak twierdzi Gmina – doszło do pominięcia przez Sąd istotnych elementów stanu sprawy, to jest pominięcia faktu prowadzenia spotkań konsultacyjnych mających na celu wypracowanie kompromisu pomiędzy interesem mieszkańców wsi Garczyn, a więc interesem publicznym (reprezentowanym instytucjonalnie przez Gminę) a interesem prywatnym skarżących – w kwestii możliwych rozwiązań, w tym alternatywnych, dla ich zamierzeń inwestycyjnych na działce nr [...].
Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest obszerne i przygotowano je niewątpliwie z dużym nakładem pracy Sądu pierwszej instancji. Odnosząc się do kwestii podniesionych w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zmuszony jest mimo to przyznać, że dotknięte jest ono pewnym brakiem, gdy chodzi o przedstawienie "stanu sprawy". Zaistniałe pominięcie okazało się istotne, gdyż wpłynęło na dalsze rozważania dotyczące naruszenia przez Radę władztwa planistycznego oraz zasady proporcjonalności.
W motywach zaskarżonego wyroku, co wyartykułowano w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku bardzo stanowczo uwagę przypisuje znaczeniu regulacji zawartej w art. 1 ust. 3 u.p.z.p., stanowiącej, że: "Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne". Sąd podkreślał również, że proces "ważenia interesu publicznego i interesów prywatnych" powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały planistycznej stosownie do art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Tak przygotowany materiał jest w ocenie Sądu pierwszej instancji bardzo ważny, gdyż służy weryfikacji uchwały w kontekście zachowania granic władztwa planistycznego oraz zadośćuczynienia konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności. Tymczasem, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku: "sporządzone uzasadnienie [zaskarżonej uchwały] nie wykazuje, w jaki sposób zrealizowano ciążący na organie wymóg wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, gdyż nie sformułowano argumentacji przemawiającej za tak daleko idącym ograniczeniem prawa własności skarżących". Sąd zaznaczał też, że "Gmina nie wykazała, w jaki sposób organ uchwałodawczy kształtując postanowienia planu odnoszące się do części działki nr [...] objętej jednostką 1RM, wyważył interesy prywatne skarżących jako jej właścicieli oraz interesy publiczne, wyrażające się w ochronie środowiska oraz sprzeciwach okolicznych mieszkańców".
Wreszcie w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku: "Dokumentacja planistyczna nie potwierdza również, aby organ, uwzględniając całokształt uwarunkowań działki nr [...], poszukiwał dla jej zagospodarowania rozwiązań najmniej dolegliwych dla właścicieli, a zarazem zasadnych ze społecznego punktu widzenia, uwzględniającego bliskość ewentualnej hodowli względem zabudowy mieszkaniowej. W okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, prawidłowe rozwiązanie konfliktu pomiędzy interesami skarżących a mieszkańców miejscowości wymagało kompleksowego spojrzenia na całą działkę nr [...], której wielkość i charakter umożliwiają wypracowanie rozwiązań mogących satysfakcjonować ścierające się interesy, bez konieczności przyjmowania postanowień uniemożliwiających właścicielom racjonalne wykorzystanie rolniczej przestrzeni produkcyjnej".
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tak stanowcza ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, jak cytowana wyżej, nie jest zasadna. Wbrew wyrażonemu stanowisku, dokumentacja planistyczna potwierdza, że organ planistyczny, uwzględniając całokształt uwarunkowań działki nr [...], poszukiwał dla jej zagospodarowania rozwiązań najmniej dolegliwych dla właścicieli, a zarazem zasadnych ze społecznego punktu widzenia. Wprawdzie dokumentacja planistyczna w rozważanym zakresie, co do jednego z dokumentów, pozostawała wybrakowana (nie włączono do niej protokołu z konsultacji z 10 grudnia 2019 r. – o czym niżej), lecz nie jest tak, że nie było w niej istotnych informacji na temat podejmowanych przez Gminę (to konkretnie Wójta) działań w sferze wykonania wymogu z art. 1 ust. 3 u.p.z.p.
W aktach planistycznych odnaleźć można ogłoszenie Wójta z dnia 13 stycznia 2020 r. informujące o spotkaniu konsultacyjnym zaplanowanym na 29 stycznia 2020 r. w Szkole Podstawowej w [...]. Następnie do akt włączono protokół z przeprowadzonych konsultacji. Wydarzenie miało charakter publiczny, a w spotkaniu uczestniczyły 22 osoby, w tym mieszkańcy Garczyna, właściciele nieruchomości, Wójt, radni, kierownik Referatu Rolnictwa i Gospodarki Nieruchomościami, urbanista będący autorem planu, jak i też przedstawiciel skarżących w roli inwestorów. Reprezentujący ich T. S. przedstawił się zarazem jako autor raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, przez co można stwierdzić, że była to odpowiednia osoba mogąca wypowiedzieć się o aspektach konkretnej inwestycji na działce nr [...], z którą plan mógł potencjalnie kolidować. W toku spotkania konsultacyjnego w dniu 29 stycznia 2020 r. Wójt przedstawił zaistniałą sytuację apelując o "zrozumienie stron i polubowne załatwienie sprawy", aby "w miejscowości zapanował spokój". Następnie przedstawiciel Gminy informował, że istnieje wyrażone w uwagach i wnioskach do planu oczekiwanie ograniczenia produkcji trzody w obrębie Garczyna. Ze strony inwestorów, a więc od skarżących, padła natomiast propozycja możliwej lokalizacji inwestycji w oddaleniu od istniejących obiektów, lecz warunkowano to "dużo większą skalą" przedsięwzięcia. Przedstawiciel skarżących przedstawił rozwiązanie alternatywne "pod lasem" (północno wschodnia część działki nr [...]) zaznaczając, że zakłada to ilość produkcji "wielokrotnie większą niż wcześniej planowana". Wójt zwrócił więc stronom uwagę, że omawiane spotkania konsultacyjne zorganizowano właśnie "ze względu na duże rozbieżności interesów między mieszkańcami wsi Garczyn a inwestorem chlewni". Następnie wypowiedział się działający w imieniu inwestorów T. S., który przyznał, że: "Inwestycja jest konfliktowa ze względu na bliskość zabudowań mieszkaniowych. Propozycja jest taka, aby przesunąć inwestycję około 800 m na wschód pod ścianę lasu, ale wiąże się z tym, że te zabudowania istniejące byłyby magazynowe. Nowe obiekty ze względu na koszty musiałyby być o wiele większej produkcji do 2000 DJP z biogazownią". Propozycja inwestorów zakładająca inną lokalizacją inwestycji, przy wielokrotnie większej skali, spotkała się ze zdecydowanym sprzeciwem mieszkańców, już nie tylko Garczyna, ale też przedstawicielki sąsiednich wsi, do których inwestycja byłaby w drugim wariancie zbliżona i na które, z uwagi na wielokrotnie większą skalę, mogłaby oddziaływać.
Kontynuując wątek dotyczący dokumentacji znajdującej się w aktach zwrócić należy uwagę na wypowiedź Gminy w odpowiedzi na skargę, której nie odnotowano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mianowicie, w toku procedury planistycznej doszło już także wcześniej do spotkania konsultacyjnego z przedstawicielami zainteresowanych mieszkańców i inwestora w celu wypracowania porozumienia co do rozwiązań planu. Gmina wskazała na takie dokumenty jak ogłoszenie z dnia 3 grudnia 2019 r. o spotkaniu konsultacyjnym oraz protokół z niego. Fakt ten nie został przywołany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, a powinien zostać wzięty pod uwagę, jak i powinien stanowić podstawę do wezwania organu do uzupełnienia akt planistycznych względnie przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu z urzędu. Brakujące dokumenty związane z ogłoszeniem o spotkaniu konsultacyjnym z dnia 3 grudnia 2019 r. wraz z protokołem ze spotkania z dnia 10 grudnia 2019 r. zostały przedstawione przy skardze kasacyjnej. Z protokołu ze spotkania z dnia 10 grudnia 2019 r., podobnie jak z protokołu ze spotkania konsultacyjnego z dnia 29 stycznia 2020 r., wynika – inaczej jak to zostało przedstawione przez Sąd pierwszej instancji – że organ planistyczny (Wójt) podejmował znaczące i realne wysiłki, aby "ważyć interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania" (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Z protokołu spotkania konsultacyjnego z dnia 10 grudnia 2019 r. wynika, że uczestniczyły w nim wszystkie zainteresowane podmioty: mieszkańcy wsi Garczyn, właściciele nieruchomości, radni Gminy, Wójt, sekretarz gminy, kierownik Referatu Rozwoju Rolnictwa i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Gminy Liniewo, urbanista - autor projektu planu, jak i też przedstawiciel inwestora w osobie T. K. Wskazano, że odbyła się "długotrwała dyskusja wokół problemów środowiskowych, wylewania gnojowicy, biogazowni, produkcji zwierzęcej". Wójt zaproponował, aby inwestor przeanalizował możliwość innej lokalizacji inwestycji na działce nr [...], na przykład pod lasem. Mieszkańcy Garczyna uznali, że mogliby ewentualnie taki wariant przyjąć, pod warunkiem ograniczenia ilości sztuk tuczników. Zaproponowano też alternatywne wersje planu miejscowego (propozycja inwestora), a uczestnicy zapowiedzieli powtórne spotkanie konsultacyjne.
Jak zostało to wyjaśnione wyżej, do drugiego spotkania konsultacyjnego doszło właśnie 29 stycznia 2020 r., lecz z uwagi na przedstawiony przez inwestorów warunek przeniesienia produkcji w ramach działki nr [...] dalej od Garczyna (w kierunku wschodniej części działki inwestorów) wyrażający się w żądaniu dopuszczenia wielokrotnie większej skali (do 2000 DJP) i zapowiedź realizacji biogazowni – stronom nie udało się dojść do porozumienia.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest więc tak, jak to przedstawił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że w toku procedury planistycznej nie ważono interesu publicznego i interesów prywatnych. Protokoły z obu spotkań konsultacyjnych wskazują, że organ planistyczny podejmował realne działania w celu publicznego i transparentnego wypracowania kompromisowych rozwiązań planistycznych, w tym z uwzględnieniem kwestii dotyczących zadośćuczynienia postulatom zapewnienia ochrony nieruchomości mieszkańców Garczyna przed odziaływaniami związanymi z projektem inwestycji na działce nr [...] i zarazem z uwzględnieniem propozycji wariantu dla lokalizacji zakładu inwestora.
Dodać w tym miejscu należy, że także sama zaskarżona uchwała nie jest pozbawiona pewnych treści, które bezpośrednio dotyczą problemu lokalizacji zakładu J. K. i A. K. . Zamiary inwestorów zostały opisane w załączniku nr 2 do uchwały, będącym jej integralną częścią. Przedstawiono tam złożone przez skarżących uwagi dotyczące dopuszczenia realizacji przedsięwzięcia odchowu warchlaków i tuczników o obsadzie łącznej 361 DJP w budynkach dawnego PGR inwentarskich (w planie teren 1RM). Negatywnie rozstrzygając o tym postulacie Rada zaznaczyła, że projekt planu ma na celu zachowanie równowagi pomiędzy istniejącą funkcją rolną a funkcją mieszkalną wsi Garczyn.
Podsumowując powyższy wątek Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżony wyrok uzasadniono z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a., ponieważ niepełny okazał się element stanowiący "przedstawienie stanu sprawy". Wbrew przyjętym ustaleniom, organ planistyczny podejmował działania mające na celu wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, a działania te znalazły odzwierciedlenie w zebranej dokumentacji procesu planistycznego. Rzutowało to następnie na ocenę zadośćuczynienia w procedurze planistycznej wymogom z art. 1 ust. 3 i zachowania granic władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.).
Naczelny Sąd Administracyjny nie zaprzecza oczywiście temu, co eksponował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy oczekiwać od rady gminy przedstawienia w uzasadnieniu uchwały planistycznej sposobu realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4 u.p.z.p., a więc między innymi wymogu ważenia interesu publicznego i interesów prywatnych z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Trzeba się zgodzić, że jeżeli elementów tych w uzasadnieniu uchwały zabraknie, to będzie to równoznaczne z uchybieniem art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W okolicznościach niniejszej sprawy zbyt restrykcyjne okazały się jednak wnioski Sądu pierwszej instancji z tego wywiedzione. Braki w obrębie materii (problematyki) uzasadnienia uchwały planistycznej mogą utrudnić kontrolę jej legalności, lecz o "istotnym" naruszeniu zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – w związku z uchybieniem art. 15 ust. 1 u.p.z.p. – można twierdzić dopiero wtedy, gdy nie tylko w oparciu o uzasadnienie uchwały planistycznej, ale też w oparciu o akta planistyczne, nie da się potwierdzić, że zrealizowano wymogi z art. 1 ust. 2-4 (w tym zwłaszcza art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). "Istotność" naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, która warunkuje stwierdzenie jego nieważności stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p., wyraża się w ustaleniu, że zidentyfikowane uchybienie ma wymierny wpływ na treść wydanego aktu.
Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy należy zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – jak to wynika z wywodu zwłaszcza na stronach 19-27 uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia – skoncentrował się na braku wykazania przez Radę w motywach uchwały powodów, dla których przyjęto określone rozwiązania ograniczające prawo własności skarżących. Eksponowano w tym kontekście przede wszystkim przepis zawarty w § 13 planu w zakresie terenu elementarnego o oznaczeniu 1RM, ustalający maksymalną obsadę inwentarza w granicach terenu: poniżej 40 DJP. Zdaniem Sądu pierwszej instancji ograniczenie to jawi się jako naruszające władztwo planistyczne (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) oraz konstytucyjną zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), a to przede wszystkim dlatego, że ustalonego limitu 40 DJP nie umotywowano poprzez wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych oraz nie przedstawiono innych dostatecznych racji za tym przemawiających, na przykład identyfikowalnych wymagań ochrony środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postrzegał wręcz działanie Wójta i Rady jako inicjatywę nakierowaną na zablokowanie zamierzeń inwestycyjnych J. K. i A. K. a, które to zamierzenia zmaterializowały się przez złożenie przez skarżących wniosku z dnia 24 stycznia 2019 r. o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przebudowy istniejącego na części działki objętej strefą planistyczną 1RM (działka nr [...]) zespołu trzech budynków inwentarskich przeznaczonych do chowu warchlaków i tuczników o obsadzie łącznej 361 DJP. Jak wiadomo uchwalenie planu uniemożliwiło kontynuację tego procesu inwestycyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela oceny sprawy zaprezentowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Zdaniem obecnie orzekającego Sądu przez uchwalenie planu nie doszło do naruszenia art. 1 ust. 3 oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p. – a zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie są trafne.
Przede wszystkim, co już wyjaśniono, organ planistyczny w toku procedury planistycznej zadośćuczynił wymogowi z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Z protokołów dwóch spotkań konsultacyjnych, które odbyły się przy udziale przedstawicieli gminy, mieszkańców Garczyna, autora planu i przedstawiciela inwestora, wynika, że sporny plan nie jest próbą narzucenia porządku planistycznego bezrefleksyjnie i z góry, z lekceważeniem prawa własności i związanych z nim interesów w toku. Naczelny Sąd Administracyjny oczywiście dostrzega, i nie sposób temu zaprzeczyć, że plan jest reakcją na zamierzenia inwestycyjne J. K. i A. K. . Można się zgodzić, że uchwalanie planu miejscowego warunkach takiej kolizji z interesem prywatnym określonych podmiotów wymaga dokładnej weryfikacji pod kątem zachowania granic władztwa planistycznego i możliwości naruszenia wywodzonej z przepisów Konstytucji zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3). Nie zmienia to jednak faktu, że uchwalenie planu miejscowego w kontrze do interesów prywatnych właściciela nieruchomości jest dopuszczalne – rzecz jasna przy zachowaniu transparentności i rzetelności procedury planistycznej. Przepisy u.p.z.p. nie ograniczają uprawnień planistycznych gminy z powodu rozpoczęcia procesu inwestycyjnego przez właściciela działki. Podkreślić trzeba, że plan miejscowy jest aktem o wyższej randze choćby od decyzji lokalizacyjnych, stąd też jego wejście w życie powoduje ich wygaśnięcie na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Prawo nie przewiduje tu natomiast odwrotnej korelacji – decyzje o warunkach zabudowy nie blokują uchwalenia planu. Ważna jest przy tym regulacja z art. 65 ust. 2 u.p.z.p., w myśl którego decyzja o warunkach zabudowy nie podlega wygaśnięciu dopiero wówczas, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.
Jak wiadomo, A. K. i J. K. nie starali się jeszcze o decyzję lokalizacyjną, natomiast rozpoczęli dopiero proces inwestycyjny na działce nr [...] występując wnioskiem z dnia 24 stycznia 2019 r. o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia o obsadzie łącznej 361 DJP. Ich uprawnienie do zagospodarowania nieruchomości w taki zamierzony sposób było więc tylko perspektywiczne, a podjęte działania dotyczyły etapu wstępnego – środowiskowego.
Odnosząc się do powyższego, należy zaznaczyć, że planowanie przestrzenne w gminie następuje w oparciu o przyznane gminie, w sferze jej zadań własnych, władztwo planistyczne (art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), które realizowane jest w formie ustanawiania prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Zwrócenie uwagi na to zagadnienie jest ważne, bowiem należy mieć świadomość, że planowanie przestrzenne to nie tyle proces stosowania prawa w określonych przez nie granicach, ale też proces jego stanowienia na szczeblu gminnym. W ramach przyznanych gminie uprawnień ta może według własnego uznania kształtować i prowadzić politykę przestrzenną, której instrumentem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Gmina jest w planowaniu przestrzennym oczywiście związana normami wyższego rządu – ustawami i Konstytucją RP. Dotyczy zarówno zagadnień uregulowanych przepisami szczególnymi, jak i też ogólnych zasad planowania przestrzennego i stanowienia prawa jako takiego.
Naczelny Sąd Administracyjny oczywiście nie kwestionuje, że w planowaniu przestrzennym gmina powinna podejmować środki proporcjonalne do założonych celów, zwłaszcza gdy dochodzi do ograniczenia prawa własności (art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Prawo własności jest również w samej u.p.z.p. wymienione jako jedna z priorytetowych wartości, które powinien uwzględniać organ planistyczny (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.).
Naczelny Sąd Administracyjny, rozumiejąc perspektywę J. K. i A. K. , którzy na skutek uchwalonego planu nie będą mogli kontynuować założonych celów inwestycyjnych, nie zgadza się jednak z wyrażonym przez Sąd pierwszej instancji poglądem, że w konkretnych realiach sprawy można twierdzić o nadużyciu władztwa planistycznego.
Zaskarżony plan obejmuje miejscowość Garczyn i pokrywa zespół działek przy skrzyżowaniu dróg. W jego obrębie znajdują się liczne działki z istniejącą zabudową mieszkalną bądź pod taką zabudowę przeznaczone. Teren objęty symbolem 1RM w granicach działki nr [...] znajduje się w granicach istniejącej wsi i stanowi teren dawnego PGR.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można nie dostrzegać, że nieruchomość J. K. i A. K. położona jest w bliskim sąsiedztwie zabudowy mieszkalnej. To właśnie z tego powodu projektowana przez skarżących inwestycja polegająca na przebudowie budynków dawnego PGR z przeznaczeniem na funkcję chowu warchlaków i tuczników o obsadzie łącznej 361 DJP wzbudziła sprzeciw mieszkańców Garczyna.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego występująca w przestrzeni kolizja pomiędzy zabudową mieszkaniową a planowanym zintensyfikowaniem produkcji w ramach zabudowy gospodarczej na działce nr [...], nawet jeżeli wystąpić ma na terenach wiejskich, może usprawiedliwiać ingerencję gminy w oparciu o instrumenty planistyczne.
Zgodnie z art. 1 in fine u.p.z.p. (w brzmieniu na datę uchwalenia zaskarżonej uchwały) fundamentem polityki przestrzennej i przeznaczania terenów na określone cele są ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Wymagania ładu przestrzennego są też najwyżej cenioną wartością uwzględnianą w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Przez ład przestrzenny rozumie się natomiast takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.).
J. K. i A. K. w dacie wejścia w życie planu byli właścicielami działki rolnej, co do której istniała hipotetyczna dopiero perspektywa jej inwestycyjnego wykorzystania na cele chowu warchlaków i tuczników o obsadzie łącznej 361 DJP. Skarżący, chcąc zrealizować zamierzenie inwestycyjne, które nie jest obojętne, gdy chodzi o ład przestrzenny ("uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze") powinni liczyć się z koniecznością spełnienia warunków określonych prawem. Nie jest więc tak, że z tytułu własności działki nr [...] J. K. i A. K. posiadali już automatycznie niejako przynależne prawo do definitywnej realizacji założonego procesu inwestycyjnego. Podjęte w tej sferze działania ograniczyły się do starań o uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która nie jest decyzją ze sfery zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego usprawiedliwiony jest w powyższym kontekście zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 ust. 1 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie, że w procesie planistycznym organ przekroczył granice przysługującego mu władztwa planistycznego. Wykazanie, że doszło do naruszenia władztwa planistycznego powinno opierać się na kryterium zgodności z prawem, przy czym naruszenie ogólnych reguł planowania przestrzennego powinno być jednoznaczne i wyrażać się w nadużyciu przez gminę uprawnień do stanowienia prawa miejscowego na podstawie u.p.z.p. Takie nadużycie może przejawiać się w jaskrawym naruszeniu czyjego prawa (z reguły prawa własności) w sposób nieproporcjonalnie dotkliwy w stosunku do założonego celu, względnie w sposób nieuzasadniony, czyli którego nie można racjonalnie umotywować. Ocena, czy doszło do nadużycia władztwa planistycznego wymaga każdorazowo dokładnej analizy konkretnego przypadku.
Nawiązując do poczynionych na poprzednich stronach ustaleń Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w przypadku zaskarżonego obecnie planu nie doszło do naruszenia władztwa planistycznego w zakresie przeznaczenia i warunków zabudowy działki skarżących. O ile nie ulega wątpliwości, że przepisy planu nie spełniają oczekiwań J. K. i A. K. , to jednak nie ma też podstaw do oceny, że gmina wprowadzając je, nie wyważyła należycie wartości, które uwzględnia się w planowaniu przestrzennym, a konkretnie, że nie zadośćuczyniła wymogowi z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. W toku procedury planistycznej nie tylko utrwalano pisma zainteresowanych zwaśnionych stron (inwestorów, mieszkańców Garczyna), ale Wójt dwukrotnie organizował publiczne spotkania konsultacyjne z czynnym udziałem przedstawicieli inwestora, właścicieli nieruchomości, przedstawicieli gminy oraz autora planu. Prezentowano alternatywne rozwiązania wychodzące naprzeciw zamierzeniom inwestycyjnym skarżących. Jak wynika z protokołów konsultacji przedstawiano skarżącym rozwiązania otwierające możliwość zagospodarowanie działki nr [...] na cele chowu warchlaków i tuczników, tyle, że w innej lokalizacji. To spotkało się z kontrpropozycją wysuniętą przez przedstawicieli inwestorów, która była z kolei nie do przyjęcia przez lokalną społeczność, bowiem zakładała wielokrotne zwiększenie produkcji do 2000 DJP i budowę biogazowni. Działania inwestorów można więc w gruncie rzeczy poczytać jako nakierowane na forsowanie rozwiązania lokalizacji zakładu chowu warchlaków i tuczników w obrębie zabudowań dawnego PGR w granicach wsi Garczyn. Na to ostatecznie nie przystała Gmina, dopuszczając na terenie 1RM produkcję do limitu 40 DJP.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe kryterium ustalone w planie nie narusza prawa. Jak już zaznaczono – planowanie przestrzenne następuje w procesie stanowienia prawa. Plan miejscowy jest instrumentem polityki przestrzennej i reguluje lokalne uwarunkowania przestrzenne (art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Gmina ustalając w planie miejscowym przeznaczenie terenów i określając sposoby ich zagospodarowania oraz warunki zabudowy (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) ma prawo wprowadzić na wybranych przez siebie terenach ograniczenia w zabudowie, a nawet zakaz zabudowy, i nie ma obowiązku udowadniania, że takie rozwiązanie w danym przypadku było bezwzględnie konieczne. Ten aspekt planowania przestrzennego uzmysławia przykład sytuacji bardziej skrajnej, lecz w praktyce nierzadkiej, to jest gdy gmina decyduje się ustalić na określonym obszarze park miejski czy teren zieleni, którym przecież towarzyszy z reguły całkowity zakaz zabudowy. Jeżeli zaistnieją potrzeby ładu przestrzennego, które wyznaczenie takich obszarów uzasadnią, wówczas i takie dotkliwe ograniczenia prawa własności mogą być w planach wprowadzane. Zgodzić się oczywiście należy, że plan miejscowy powinien znajdować umocowanie w realnych potrzebach. Dlatego taki nacisk kładzie się na wymóg wyważenia celów, którym służy i naruszeń, które powoduje, zwłaszcza sferze prawa własności.
Uzupełniająco można dodać, że w opisanym wyżej kontekście, jako zbyt daleko idące jawią się zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenia, że: "Konieczne natomiast było wykazanie, że wprowadzenie takich ograniczeń [limitu obsady 40 DJP] jest jedynym sposobem, aby chronić środowisko, warunki życia i zdrowie ludzi". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma też przesądzającego znaczenia argument, że planowana przez J. K. i A. K. inwestycja o łącznej obsadzie inwentarza 361 DJP została uzgodniona pod kątem ochrony środowiska przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w drodze postanowienia. Nie jest to powód, dla którego tego typu inwestycja musi być dopuszczona w planie miejscowym.
Gdy chodzi natomiast o dobór wartości maksymalnej obsady inwentarza dla terenu 1RM i wynoszący 40 DJP, to stwierdzić należy, że nie jest on przypadkowy i arbitralny. Odpowiada on umownemu, przyjętemu w przepisach prawa ochrony środowiska progowi, powyżej którego przedsięwzięcia chowu i hodowli zwierząt zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Należy też uznać go za dopuszczalny i uzasadniony zamiarem ograniczenia intensywności chowu i hodowli na poziome korespondującym z potrzebą ochrony przed uciążliwościami terenów o innych przeznaczeniach, zwłaszcza zabudowy mieszkalnej Garczyna, otaczających przecież obszar 1RM. Warto też zaznaczyć, że limit 40 DJP nawiązuje do kryterium określonego w § 3 ust. 1 pkt 104 lit. a r.ws.przed., gdzie kwalifikację przedsięwzięć, jako potencjalnie mogących znacząco oddziaływać na środowisko, uzależnia nie tylko od wielkości obsady, ale też od bliskiej odległości budynków mieszkalnych. Obszar 1RM w ramach działki nr [...] jest zlokalizowany blisko budynków mieszkalnych w odległości mniejszej niż określona w § 3 ust. 1 pkt 104 lit. a r.ws.przed. To usprawiedliwiało posiłkowanie się ustalonym dla takich przypadków kryterium wielkości obsady.
Podsumowując stwierdzić należy, że zrozumiałym założeniem planu jest wyłącznie z zespołu zabudowy Garczyna przedsięwzięć o obsadzie równej lub wyższej od 40 DJP, zwłaszcza, że w świetle przepisów środowiskowych, są to przedsięwzięcia umownie charakteryzujące się znaczącym oddziaływaniem na środowisko. Warto wreszcie dodać, że zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 54), przez oddziaływanie na środowisko rozumie się również oddziaływanie na zdrowie ludzi. Organ planistyczny przeto kierując się troską o jakość życia mieszkańców Garczyna był uprawniony do wprowadzenia w planie miejscowym ograniczeń co do lokalizacji uciążliwych przedsięwzięć w obrębie tej miejscowości – zachowując w ten sposób przestrzeń wsi w "harmonijnej całości" i w "uporządkowanych relacjach", gdy chodzi o "uwarunkowania i wymagania funkcjonalne [oraz] społeczno-gospodarcze". Wszystkie te wartości mają w planowaniu przestrzennym znaczenie priorytetowe, co wynika z art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. i są wyżej nawet pozycjonowane od prawa własności (por. art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Warto również wspomnieć, że proponowana przez J. K. i A. K. lokalizacja przedsięwzięcia chowu i hodowli właśnie w budynkach inwentarskich położonych w [...] – jak wynika z protokołów spotkań konsultacyjnych – wywołała realny i poważny sprzeciw społeczności lokalnej. Kolizja między funkcjami terenów mieszkalnych i 1RM w obrębie Garczyna nie jest więc tylko hipotetyczna. Sam nawet przedstawiciel inwestora w toku spotkania konsultacyjnego odbytego w dniu 29 stycznia 2020 r. dostrzegał, że lokalizacja inwestycji jest "konfliktowa".
Gdy chodzi o kwestię ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego J. K. i A. K. , warto także ubocznie odnotować okoliczność podniesioną w skardze kasacyjnej i nie zaprzeczoną przez skarżących. Gmina – choć wprowadza ograniczenia co do korzystania z działki skarżących nr [...] w obrębie Garczyna – to jednak tworzy im dogodne warunki prowadzenia działalności w zakresie produkcji zwierzęcej w samej gminie, a nawet w bliskiej okolicy wsi Garczyn. Jak podano, skarżący prowadzą już tego typu działalność w oddalonej o około 2 km miejscowości Orle, na działce nr [...]. Skarżącym gmina zapewnia w tamtym miejscu odpowiednie możliwości planistyczne do prowadzenia aktywności gospodarczej. Wyznaczony w planie miejscowym w otoczeniu wsi Orle obszar 4RU/P przeznaczono właśnie na cele obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych (zob. uchwałę nr XVII/93/2008 Rady Gminy Liniewo z dnia 16 kwietnia 2008 r. w sprawie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych na północny-zachód od miejscowości Orle w gminie Liniewo, Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 75, poz. 1981). Wójt zaznaczył też, że przedsięwzięcie tam położone podlega rozbudowie na podstawie wydanej w dniu 31 marca 2021 r. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (RRiGN.6220.5.15.2019), a maksymalna dopuszczona wielkość obsady to 2 750,88 DJP. Wszystko to wskazuje, że Gmina, w szerszym ujęciu, nie lekceważy planów inwestycyjnych skarżących.
W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że przedstawione wywody dotyczące limitu skali prowadzonej działalności "poniżej 40 DJP" przyjętego w § 13 dla jednostki strukturalnej 1RM, odnoszą się zarazem do przepisu § 6 ust. 1 pkt 3 planu (rozpatrywanego w relacji do działki nr [...] i jednostki 1RM), który również został zakwestionowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w punkcie 1. sentencji wyroku. W § 6 ust. 1 pkt 3 planu wprowadzono zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wyrażono w nim więc w istocie tę samą normę – 40 DJP stanowi bowiem próg wielkości obsady, od którego przedsięwzięcia chowu i hodowli zwierząt pod pewnymi warunkami można zaliczyć się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 104 lit. a r.ws.przed.).
Podsumowując przedstawiony wywód Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że uznał za trafne zarzuty naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 15 ust. 1, art. 1 ust. 3 oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Doszedł bowiem do przekonania, że w toku procedury planistycznej i następnie uchwalając plan Rada nie naruszyła władztwa planistycznego i zasady proporcjonalności.
Kwestii ważenia wartości uwzględnianych w planowaniu przestrzennym dotyczył również zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 3, pkt 5 i pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Grupa przywołanych tu przepisów u.p.z.p. dotyczy uwzględnienia w planowaniu przestrzennym odpowiednio wymagań ochrony środowiska, wymagań ochrony zdrowia i prawa własności, natomiast przepis Konstytucji wyraża zasadę proporcjonalności. Gdy chodzi o wymienione przepisy u.p.z.p., to wprawdzie na regulacje te Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powoływał się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jednakże trudno byłoby twierdzić, że je naruszył. Sąd pierwszej instancji nie premiował jednoznacznie jednych wartości ponad inne. Eksponowanym powodem uwzględnienia skargi była kwestia ważenia interesu publicznego i interesów prywatnych (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.), a wartości uwzględniane w planowaniu przestrzennym korelujące z tymi interesami, stanowiły kontekst wywodu Sądu.
Co do zarzutu naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się natomiast na poprzednich stronach niniejszego uzasadnienia dochodząc do konkluzji, że uchwalenie planu nie naruszyło zasady proporcjonalności, która w tym właśnie przepisie ustawy zasadniczej została wyrażona.
Odrębnej uwagi wymagał zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe zastosowanie wymienionych przepisów w zakresie w jakim Sąd pierwszej instancji ocenił, że w odniesieniu do unormowań zawartych w § 13 planu organ w sposób dowolny wyznaczył normy powierzchniowe oraz obszary biologicznie czynne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest trafny. Wywód na stronach 29-31 uzasadnienia zaskarżonego wyroku mający przekonać, że przyjęte w obrębie jednostki 1RM wskaźniki wyznaczono nieprawidłowo – jest zbyt daleko idący. Dla terenów zabudowy zagrodowej ustalono wskaźnik intensywności zabudowy w przedziale 0,15-0,25, maksymalną wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej do 0,17 i minimalną powierzchnię terenu biologicznie czynnego – 50 % powierzchni działki budowlanej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalone wskaźniki mieszczą się w rozsądnych granicach i nie uniemożliwiają zabudowy. Trudno więc w oparciu o ogólne wartości uwzględniane w planowaniu przestrzennym zakwestionować takie przepisy planu. Przekonująca jest argumentacja Gminy przedstawiona pierwotnie w odpowiedzi na skargę i nieco rozwinięta w skardze kasacyjnej (strona 17). Skarżąca kasacyjnie twierdzi, że przyjęte wskaźniki intensywności zabudowy oraz maksymalnej wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do działki budowlanej określono mając na uwadze stosunkowo dużą powierzchnię działki nr [...]. Gmina trafnie argumentuje, że w pewnych przypadkach, gdy chodzi o działki o dużych dysproporcjach w powierzchni, uzasadnione może być różnicowanie wskaźników zabudowy, które bazują na metrażu powierzchni działki. Gmina wyraziła usprawiedliwioną obawę, że przy równych (stosunkowych) wskaźnikach zabudowy mogłoby dojść do nieproporcjonalnego powiększenia realnie dopuszczonej powierzchni zabudowy na działce o dużej powierzchni (w rozważanym przypadku działce nr [...]), a zabudowa taka naruszyłaby ład przestrzenny.
Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił natomiast od szerszej analizy ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. art. 20 ust. 1 i 17 ust. 12 u.p.z.p. "poprzez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sprawowanej przez Sąd pierwszej instancji i wydanie rozstrzygnięcia, które doprowadziło do stwierdzenia nieważności § 6 ust. 1 pkt 3 oraz § 13 planu w zakresie terenu 1 RM w odniesieniu do działki o nr [...]". Po pierwsze zarzut ten dotyczy analizowanego już na wstępie części merytorycznej niniejszego uzasadnienia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., którego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie stosował. Dobór i postać naruszenia pozostałych przepisów jest natomiast niezrozumiała. Sensu zarzutu nie wyjaśniono też w motywach skargi kasacyjnej. Można się jedynie domyślać, że Gmina miała na myśli wywody Sądu pierwszej instancji dotyczące rozpatrzenia uwag do planu. Zagadnienie to miało w sprawie charakter drugorzędny.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w granicach skargi kasacyjnej i uznając podniesione w niej zarzuty za usprawiedliwione, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. w punkcie I. sentencji niniejszego wyroku orzekł o uchyleniu punktu 1. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i w tym zakresie oddalił skargę. Orzeczenie zawarte w punkcie II. sentencji niniejszego wyroku było następstwem takiego orzeczenia. Wobec oddalenia skargi, rozstrzygnięcie o zasądzeniu kosztów postepowania musiało zostać uchylone.
W punkcie III. orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. zasądzono od J. K. i A. K. solidarnie na rzecz Gminy Liniewo kwotę 510 zł, na którą złożyły się:
– kwota uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej wynosząca 150 zł (potwierdzenie uiszczenia wpisu na k. 157 akt sądowych)
– wynagrodzenie radcy prawnej reprezentującej skarżącą kasacyjnie gminę (360 zł) ustalone stosownie do § 14 ust. 1 lit. c i ust. 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).
Gmina nie uiszczała opłaty skarbowej od złożonego dokumentu pełnomocnictwa (z uwagi na zwolnienie z art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 2111), stąd kwoty takiej do kosztów nie doliczono.