II SA/Gd 1279/24

II SA/Gd 1279/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-04-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Krzysztof Kaszubowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 48 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 4 października 2024 r. nr WOP.7722.158.2024.MJ w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
M. P. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (dalej jako: "organ I instancji"), postanowieniem z dnia 7 czerwca 2024 r., wstrzymał M. P. (dalej jako: "strona", "skarżąca", "inwestorka") wstrzymał roboty budowlane przy budowie wiaty o konstrukcji drewnianej, która została zakotwiona na stalowych kotwach w gruncie rodzimym, o wymiarach 5,80 m x 6,30 m i pobudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina K., a także poinformował stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację wiaty w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia i o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, zgodnie z przepisem art. 49d ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.; dalej jako: "Prawo budowlane"). Dodatkowo poinformował o obowiązku wykonaniu niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz terenu budowy przed dostępem osób niepowołanych.
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako: "PWINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia 4 października 2024 r., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji oraz wstrzymał roboty budowlane przy budowie wiaty. Jednocześnie poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej.
Uzasadniając postanowienie organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem postępowania jest wiata o konstrukcji drewnianej, zakotwiona na stalowych kotwach w gruncie rodzimym, której wymiary wynoszą 5,80 m x 6,30 m, pobudowana na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina K. Obiekt został posadowiony przez inwestorkę w 2020 r. Jak wynika z informacji z rejestru gruntów, użytek i klasa działki nr [...] położonej w obr. K. Gmina K., oznaczone są jako łąki trwałe.
Przywołując treść przepisu art. 3 pkt 2 - 4 Prawa budowlanego organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowego obiektu nie można zaliczyć do budynków ani do obiektów małej architektury, dlatego należy go uznać za budowlę.
PWINB wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że przez pojęcie "wiaty" należy rozumieć lekką, zadaszoną konstrukcję, wspartą na słupach, częściowo lub zupełnie pozbawioną ścian. Wiata jest obiektem budowlanym nie stanowiącym ani budynku, ani obiektu małej architektury, czyli jest budowlą. W ustawie Prawo budowlane brak jest definicji wiaty, dlatego też należy uwzględniać utrwalone w orzecznictwie sądów stanowisko, że za podstawowe cechy wiaty uznaje się wsparcie danej budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian. Organ zwrócił uwagę, że orzecznictwo posiłkowo przywołuje definicję pojęcia "wiata" zawartą w punkcie 2 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów, zgodnie z którym została ona określona jako: "pomieszczenie naziemne, nieobudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle ścian pozbawione". Dodatkowo, w związku z brakiem ustawowej definicji wiaty uzasadnione jest także odwołanie się do określenia tego obiektu zamieszczonego w Uniwersalnym słowniku języka polskiego, gdzie wiata została określona jako lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach, niekiedy ze ściankami z boku.
Zdaniem PWINB w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że przedmiotowa budowla jest wiatą, albowiem obiekt ten spełnia wskazane powyżej przesłanki. W szczególności: przedmiotowa wiata jest konstrukcji drewnianej, szkieletowej. Jest ona połączona trwale z gruntem - zakotwiona na stalowych kotwach w gruncie rodzimym.
Następnie, przywołując treść przepisu art. 28 oraz art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. c Prawa budowlanego, PWINB wskazał, że z uwagi na fakt, że powierzchnia zabudowy wiaty wynosi 36,54 m2, to jej wybudowanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę.
Zdaniem PWINB organ I instancji, po stwierdzeniu, że przedmiotowy obiekt budowlany jest samowolą, prawidłowo wydał postanowienie w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, a także poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu oraz o konieczności dokonania opłaty legalizacyjnej.
PWINB zauważył jednocześnie, że z uwagi na fakt, że wiata wymagała jednak uzyskania pozwolenia na budowę, to zmianie ulega sposób obliczenia opłaty legalizacyjnej. Wyjaśniając kwestię związaną z ustaleniem wysokości opłaty legalizacyjnej organ odwoławczy, przywołując art. 49d oraz art. 59f pkt 1-3 Prawa budowlanego wskazał, że z uwagi na fakt, iż przedmiotowy obiekt budowlany – wiata nie jest budynkiem w myśl art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, lecz budowlą - zgodnie z art. 3 pkt 3, to obliczając opłatę legalizacyjną należy go zaliczyć do kategorii VIII - inne budowle.
Organ odwoławczy wyjaśnił dodatkowo, że uznanie wiaty jako budowli wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę powoduje nałożenie obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w oparciu o art. 48b ust. 2 Prawa budowlanego. PWINB wskazał jednocześnie, że procedura legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę czy zgłoszenia jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem strony. Jeżeli w ocenie strony tego rodzaju postępowanie jest z jakiegokolwiek względu dla niej zbyt uciążliwe, to legalizacji przeprowadzać nie musi, licząc się z konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki obiektu.
Następnie, przywołując treść przepisu art. 48a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, PWINB wskazał, że złożenie wniosku o legalizację możliwe jest w terminie 30 dni od daty wydania niniejszego postanowienia ostatecznego, czyli od dnia 4 października 2024 r.
Końcowo organ odwoławczy wyjaśnił, że wydanie postanowienia reformatoryjnego jest skutkiem uznania, że w niniejszej sprawy mamy do czynienia z wiatą wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika zawodowego, wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia organu I i II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia PWINB z 7 czerwca 2024 r. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wstrzymanie robót budowlanych przy budowie wiaty o konstrukcji drewnianej, która została zakotwiona na stalowych kotwach w gruncie rodzimym, o wymiarach 5,80 m x 6,30 m, pobudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym K. gmina K. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy nie podjął wszystkich niezbędnych czynności celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak również nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego błędnie uznając, że obiekt będący przedmiotem postępowania jest obiektem budowlanym stanowiącym wiatę, która wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W jej ocenie przy kwalifikowaniu spornego obiektu PWINB nie wziął w ogóle pod uwagę funkcji jaką ów obiekt pełni lub ma pełnić, w jakim celu został posadowiony na gruncie i w jaki sposób jest użytkowany. Zarzuciła ponadto naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zakwalifikowanie obiektu objętego postępowaniem jako obiekt budowlany - wiatę o powierzchni 5,80 m x 6,30 m, podczas gdy PWINB nie wskazał w jaki dokładnie sposób dokonał pomiaru powierzchni zabudowy obiektu. Jej zdaniem wymiary obiektu powinny być przy ponownym rozpoznawaniu sprawy ustalone samodzielnie przez odwoławczy po zewnętrznym obrysie słupów. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 w zw. z 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń w zakresie trwałego związania obiektu z gruntem i ustalenie, że obiekt ten jest posadowiony na kotwach stalowych zakotwionych w gruncie rodzimym. Kotwy stalowe same w sobie to łączniki konstrukcyjne służące do mocowania (kotwienia) przylegających do siebie elementów, stosowane np. przy montażu barierek, poręczy lub balustrad, a nie do obiektów pełniących funkcję wiat, a co za tym idzie nie można uznać, że ów obiekt jest trwale związany z gruntem, bowiem nie posiada on fundamentów.
Zarzuciła ponadto naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 48 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego - poprzez jego błędne zastosowanie i objęcie obiektu skarżącej postępowaniem legalizacyjnym, jako obiekt budowlany wybudowany bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodatkowo podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 29 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędnie niezastosowanie. Końcowo wskazała na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 49d ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że skarżąca w niniejszej sprawie powinna uiścić opłatę legalizacyjną, której stawka ulega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu, podczas gdy obiekt skarżącej objęty postępowaniem nie kwalifikuje się jako obiekt wymagający uzyskania pozwolenia na budowę.
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: "P.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako: "PWINB", "organ odwoławczy") z dnia 4 października 2024 r., uchylające rozstrzygnięcie organu I instancji oraz wstrzymujące roboty budowlane przy budowie wiaty o konstrukcji drewnianej, zakotwionej na stalowych kotwach w gruncie rodzimym, której wymiary wynoszą 5,80 m x 6,30 m, pobudowanej na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina K.
Oceniając wydane postanowienie w oparciu o kryterium legalności Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę prawną wydanego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.; dalej jako: "Prawo budowlane"). Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31.
Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Z samowolą budowlaną w rozumieniu powyższego przepisu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany lub jego część jest w budowie albo został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zgodnie z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, a także o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.
Z zaskarżonego do Sądu postanowienia wynika, że realizacja spornej wiaty wymagała pozwolenia na budowę.
Stosownie do treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b) Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących wiat o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.
W tych okolicznościach należy ocenić, czy organy orzekające w sprawie właściwie zidentyfikowały przedmiot postępowania, a więc – czy w okolicznościach sprawy mamy rzeczywiście do czynienia, jak to przyjęły organy, z wymagającą pozwolenia na budowę wiatą. W tej pierwszej kwestii wskazać należy, że ani Prawo budowlane, ani przepisy wykonawcze nie definiują pojęcia wiaty. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się natomiast, że brak ustawowej definicji wiaty oznacza, że jego kwalifikacja wymaga każdorazowo oceny organów. Analiza tego orzecznictwa wskazuje, że w sposób jednolity przyjmuje się, że wiata to samodzielna, lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym (deszczem, śniegiem, wiatrem). Podkreśla się także, że za podstawowe cechy wiaty uznaje się wsparcie danej budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian (tak: m. in. NSA w wyroku z 9 stycznia 2019 r., II OSK 3465/18; wszystkie przywołane w treści uzasadnienia orzeczenia dostępne są na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując kwalifikacji robót budowlanych jako realizacji wiaty organy administracji oraz sądy administracyjne posługują się również słownikową definicją tego pojęcia. Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego wiata to lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2020 r., II OSK 1082/19).
Ze sporządzonego w obecności skarżącej protokołu z oględzin wynika, że pracownicy organu nadzoru budowlanego w dniu 6 maja 2024 r. ustalili, że na terenie działki nr [...] znajduje się m. in.: wiata o konstrukcji drewnianej, która została umocowana na stalowych kotwach w gruncie rodzimym o wymiarach 5,80 m x 6,30 m. Przedmiotowa wiata została posadowiona na działce w 2022 r. Pod wiatą znajduje się przyczepa kempingowa ustawiona na stalowych wspornikach oraz kołach, ustawionych na wylewce betonowej, pełniąca funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 5,40 m x 2,40 m umieszczona od 2020 r. Takich ustaleń dokonano podczas oględzin nieruchomości, podczas których skarżąca nie wniosła uwag do treści protokołu. Do protokołu z oględzin załączono dokumentację fotograficzną wiaty, uwidaczniającą wskazany w protokole sposób jej zakotwiczenia w gruncie. W szczególności uwidocznione zostały znajdujące się w kotwach stalowych drewniane słupy, na których posadowiono dach. W dniu oględzin pod zadaszeniem wiaty, na części nieposiadającej drewnianej podłogi znajdowała się przyczepa kempingowa.
Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko organów, że sporny obiekt, biorąc pod uwagę jego charakterystykę uwidocznioną w protokole oględzin i dokumentacji fotograficznej, stanowi wiatę. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej brak jest przy tym podstaw do prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, gdyż ustalenia organu w zakresie opisu i charakterystyki tego obiektu, jego posadowienia i parametrów są jasne i wystarczające. Brak jest też podstaw do ponawiania obmiaru spornego obiektu w toku postępowania odwoławczego. Tym bardziej, że skarżąca brała udział w oględzinach przeprowadzonych w I instancji i nie zgłosiła w tym zakresie żadnych zastrzeżeń. Nie przedstawiła także jakichkolwiek dowodów podważających dokonane ustalenia. PWINB dokonał zatem oceny zebranego materiału dowodowego, przy czym organ ten nie powziął żadnych wątpliwości odnośnie wynikających z niego ustaleń.
Zgodnie z art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego, obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, w brzmieniu mającym zastosowanie do niniejszej sprawy, ustawodawca dał organom nadzoru budowlanego wybór wskazując, że obowiązki w procedurach art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 Prawa budowlanego mogą być nakładane na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Przepis ten umożliwia zatem skierowanie obowiązków do takiego podmiotu, który w danych okolicznościach może i powinien je ponosić, względnie także - można sądzić, że jest zainteresowany określonym rozstrzygnięciem sprawy.
Organy ustaliły, że właścicielką nieruchomości, na której znajduje się wiata, jest skarżąca. W trakcie oględzin ustalono przy tym, że skarżąca posadowiła wiatę w 2022 roku, co oznacza także, że jest jej inwestorem. Strona skarżąca nie kwestionuje przy tym, że nie posiada żadnej formy zgody organu administracji architektonicznej na realizację opisanych robót budowalnych.
Wiata posiada wymiary 5,80 m x 6,30 m co oznacza, że jej powierzchnia wynosi 36,54 m2, a zatem nie stanowi wskazanej w art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. c) Prawa budowlanego, tego typu konstrukcji o powierzchni zabudowy do 35 m2 - niewymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymagającej zgłoszenia, o którym mowa w art. 30. Tym samym roboty budowlane związane z budową wiaty o powierzchni powyżej 35 m2 wymagały pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Ustalenia organów administracji są zatem prawidłowe.
Stwierdzone w toku kontroli okoliczności obligowały organy administracji do zastosowania wobec skarżącej art. 48 ust. 1 pkt 1 i 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że mamy do czynienia z wypełnieniem hipotezy przepisów definiujących przypadek samowoli budowlanej. Na podstawie wyżej przytoczonych regulacji prawnych, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu robót w przypadku obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganej przepisami decyzji o pozwoleniu na budowę. Budowa wiaty o podanych wymiarach aktualizowała po stronie inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie w postanowieniu nakazującym wstrzymanie budowy informuje się strony o możliwości złożenia wniosku o legalizację nielegalnego obiektu budowlanego (zgodnie z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego), co nastąpiło w treści w wydanego wobec skarżącej postanowienia PWINB.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę, jako bezzasadną.