II OSK 1042/16

II OSK 1042/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2018-02-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-05-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski
Robert Sawuła /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Po 713/15 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2015-12-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 647
art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 267
art. 10 par. 1, art. 79 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 713/15 w sprawie ze skargi K.E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 713/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K.E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:
Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. znak [...] Prezydent Miasta P., na podstawie art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) w zw. z art. 64 oraz art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ww. ustawy, a także art. 104 k.p.a. (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) ustalił na rzecz M.K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolno stojącej, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], arkusz [...], obręb [...], położonej w [...] przy ul. [...].
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła K.E.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej także "SKO") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. SKO wyjaśniło zarazem, że organ pierwszej instancji wyczerpująco ustalił stan faktyczny, przeprowadzając poprawną analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Prawidłowo zastosowano także przepisy prawa materialnego. Zaznaczono przy tym, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być jedynie sprzeczność inwestycji z dotychczasową funkcją terenu. Sama funkcja terenu nie powinna być interpretowana zawężająco, w szczególności poprzez przyjęcie, że dopuszczalne jest jedynie powstanie budynków tego samego rodzaju, co istniejące. Nie można zatem uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją, a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Celem ustawodawcy jest bowiem zachowanie ładu przestrzennego, a nie blokowanie inwestycji w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy wskazał także, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dostęp do drogi publicznej należy rozumieć jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Bezzasadne, jak wskazano, są zatem zarzuty dotyczące braku dostępu do drogi publicznej. Jednocześnie SKO zaznaczyło, że jedynie subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu nie może ograniczać prawa właścicieli lub innych podmiotów uprawnionych do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego.
Skargę na powyższą decyzje złożyła K.E., zarzucając wydanej przez SKO decyzji naruszenie: art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 i 81 k.p.a.; art. 79 § 1 i 2 k.p.a.; art. 11 w zw. z art. 103 § 2 k.p.a.; art. 7 w zw. z art. 8 i 80 k.p.a.; art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 61 ust. 1 ww. ustawy.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".
W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Szczegółowy sposób badania, czy planowane przedsięwzięcie spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej ustawy, został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).
W ocenie Sądu analiza funkcji i cech zabudowy została dokonana prawidłowo. Prawidłowo bowiem wyznaczono obszar analizowany, a przedmiotowa inwestycja kontynuuje funkcję istniejącej zabudowy – na badanym obszarze występuje funkcja mieszkaniowa, uzupełniona zabudową gospodarczą i gospodarczo-garażową. Trafnie także wyznaczono obowiązującą linię zabudowy. Sąd wyjaśnił, że rozważany budynek mieszkaniowy ma być zrealizowany na miejscu istniejącego obecnie budynku, który z kolei zostanie rozebrany. Trafnie zatem organy administracji publicznej uznały, że obowiązująca linia zabudowy powinna pozostać bez zmian. Nieprzekraczalna linia zabudowy została natomiast wyznaczona w odległości 23,00m od ul. [...], w linii zabudowy istniejącego budynku przeznaczonego do rozbiórki oraz w odległości 82,00 m wyznaczonej przez tylną ścianę istniejącego w głębi działki budynku usługowego. Tym samym planowana zabudowa nie modyfikuje w istotny sposób dotychczasowego ładu przestrzennego, stanowiąc kontynuację istniejącego układu architektoniczno-urbanistycznego. Jednocześnie podkreślono, że w głębi działek w obszarze analizowanym w większości zlokalizowane są dodatkowe obiekty budowlane, pełniące przeważnie funkcję gospodarczo-garażową.
Sąd nie podzielił ponadto zarzutu wprowadzenia "trzeciej" linii zabudowy. Kolejność linii zabudowy należy bowiem liczyć względem drogi publicznej, do której przylega dana nieruchomość. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że działka nr [...] zlokalizowana jest przy ul. [...]. Z tej perspektywy rozważany budynek usytuowany jest jako drugi obiekt budowlany. Jednocześnie, jak sygnalizowano powyżej, rozebranie dotychczasowego obiektu budowlanego i wybudowanie na jego miejscu planowanego budynku nie doprowadzi do ustanowienia dodatkowej linii zabudowy.
Dalej Sąd stwierdził, że nie naruszono prawa także w stosunku do pozostałych parametrów planowanej zabudowy. Analiza urbanistyczna wskazuje, że w badanym obszarze dominują budynki z dachami płaskimi, choć występuje również zabudowa o dachach stromych. Organy administracji publicznej uznały natomiast, że projektowany budynek mieszkalny powinien mieć dach stromy o kącie nachylenia od 25° do 35°. Dalej Sąd wskazał, że w badanym obszarze zabudowa mieszkaniowa posiada maksymalnie jedną kondygnację nadziemną i wysokość ok. 8 m do najwyższego punktu. Z kolei budynki garażowe i gospodarcze mają jedną kondygnację nadziemną i wysokość 3 m. Organy administracji publicznej przyjęły, że planowany budynek mieszkaniowy będzie miał tylko jedną kondygnację i wysokość maksymalnie 5,5 do kalenicy dachu. W powyższym zakresie, w ocenie Sądu, rozważane przedsięwzięcie będzie zatem również nawiązywało do istniejącej zabudowy.
Za bezzasadne Sąd uznał także zarzuty skarżącej co do tego, że inwestycja nie spełnia wymogu dostępu do drogi publicznej. Zdaniem Sądu, z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że obsługa komunikacyjna tego budynku może odbywać się z ul. [...] za pośrednictwem drogi wewnętrznej na nieruchomości inwestora. Takie rozwiązanie jest wystarczające w świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Sąd nie przychylił się również do zarzutu braku zawiadomienia skarżącej o oględzinach dokonywanych w toku postępowania. Należy bowiem zaznaczyć, że czynności podejmowane w ramach sporządzania analizy urbanistycznej nie stanowią oględzin w rozumieniu art. 85 k.p.a.
Za trafny Sąd uznał natomiast zarzut dotyczący częściowego ograniczenia prawa skarżącej do aktywnego udziału w każdym stadium postępowania. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika bowiem, że w toku postępowania odwoławczego pełnomocnik skarżącej kilkakrotnie występował do SKO o przedłożenie kompletu akt administracyjnych w celu zapoznania się ze sprawą – pisma z dnia 23 stycznia 2015 r., 15 maja 2015 r. Niemniej SKO przez blisko 6 miesięcy nie było w stanie zadośćuczynić temu żądaniu. Za każdym razem udostępniano pełnomocnikowi skarżącej tylko III tom akt administracyjnych, z pominięciem tomu I i II, co potwierdza protokół z dnia 4 marca 2015 r. Okoliczność tę potwierdza również pismo skarżącej z dnia 21 stycznia 2015 r. Co więcej, kiedy akta administracyjne zostały już skompletowane, pismami z dnia 11 i 12 czerwca 2015 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o zakreślenie siedmiodniowego terminu na zapoznanie się z materiałem dowodowym i zaprezentowanie stanowiska strony. SKO nie przychyliło się jednak do tego wniosku, wydając w dniu [...] czerwca 2015 r. decyzję administracyjną. Takie działanie SKO, zdaniem Sądu, stanowiło naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., jednakże nie miało ono wpływu na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, kwestionując wydany wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1/ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z:
a) naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaakceptowanie jako zgodnej z prawem decyzji, wydanej bez oparcia w materiale sprawy oraz w szczególności na podstawie oczywiście błędnej wykładni ww. przepisu, i przyjęcie jakoby teren inwestycji posiadał zapewniony faktyczny (fizyczny) oraz prawny dostęp do drogi publicznej w rozumieniu tego przepisu, pomimo że:
- ustalono jedynie, że nieruchomość styka się z drogą publiczną (co nie stanowi o dostępie terenu inwestycji, położonego w drugiej linii zabudowy, w rozumieniu ww. przepisu);
- organ administracji w swojej decyzji oparł się na błędnie zacytowanym i oczywiście błędnie zrozumianym orzeczeniu sądu administracyjnego wbrew treści tego orzeczenia (w sposób sugerujący, że w niniejszej sprawie do drugiej linii zabudowy zapewniony jest i wystarczający "bezpośredni dostęp do drogi publicznej" poprzez to, że nieruchomość styka się z droga publiczną),
- a nadto organ administracji w istocie nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie istotnym dla prawidłowego zastosowania ww. przepisu przy prawidłowej jego wykładni;
podczas gdy zarówno to cytowane przez organ administracji orzeczenie i pozostałe orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdza jednolitą linię orzeczniczą, zgodnie z którą to konkretny teren inwestycji powinien posiadać realny (fizyczny
i prawny) dostęp do drogi publicznej (a nie tylko cała nieruchomość, na której mieści się m.in. teren inwestycji, który tego dostępu fizycznie i prawnie może nie posiadać i w niniejszej sprawie nie posiada);
b) ponadto naruszanie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego wadliwe stosowanie w związku z błędnymi ustaleniami faktycznymi, wskazanymi w punkcie 1.e. zarzutów niniejszej skargi, ewentualnie w związku z błędną wykładnią odnośnych kryteriów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa;
2/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte uzasadnienie wyroku i niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w sytuacji w której strona postępowania wskazywała określoną (prawidłową) wykładnię istotnych przepisów prawa materialnego (wskazanych wyżej w punkcie 1. zarzutów skargi), w oparciu o jednolitą linię orzecznictwa sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, a Sąd pierwszej instancji wydał w niniejszej sprawie zaskarżony wyrok w oparciu inną wykładnię, odbiegającą od dotychczasowego orzecznictwa, nie wyjaśniając w uzasadnieniu wyroku przesłanek i sposobu przyjęcia wykładni przepisów odbiegającej od jednolitej linii orzecznictwa sądowego; w tym zakresie Sąd pierwszej instancji w istocie w ogóle nie rozpoznał zarzutów skargi administracyjnej oraz pominął jej uzasadnienie (w tym powołane orzecznictwo sądów administracyjnych);
3/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 151 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z:
a) poważnym naruszeniem w toku postępowania przez organ administracji art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 i art. 8 k.p.a. poprzez:
- uniemożliwianie stronie postępowania czynnego udziału w postępowaniu i zajęcia stanowiska w sprawie, w szczególności poprzez nieudostępnianie akt sprawy zarówno stronie postępowania jak i jej pełnomocnikowi (tj. dwóch z trzech tomów akt, tj. tomów I-II), a następnie udostępnienie – po monitach pełnomocnika strony postępowania (telefonicznych i pisemnych) – pozostałych dwóch tomów akt, jednak w sposób uniemożliwiający zajęcie stanowiska i wypowiedzenie się w sprawie (tj. akta zostały udostępnione w piątek 12 czerwca 2015 r., decyzja zaś wydana została we wtorek [...] czerwca 2015 r.);
- niepowiadomienie strony postępowania w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o zakończeniu postępowania w sprawie i możliwości wypowiedzenia się w sprawie w odpowiednim terminie, zwykle siedmiodniowym (i to w sytuacji gdy organ pismem z dnia 28 stycznia 2015 r. wskazał, iż sprawa zostanie zakończona do dnia 30 czerwca 2015 r., a zatem organ oczywiście miał możliwość zawiadomienia pełnomocnika i realnego umożliwienia mu wypowiedzenia się w sprawie i jednocześnie zakończenia postępowania w pierwotnie wyznaczonym terminie w czerwcu);
- oparcie decyzji na zgromadzonym materiale sprawy pomimo faktycznego uniemożliwienia zajęcia stanowiska i wypowiedzenia się co do treści zgromadzonego materiału sprawy;
- podważenie zaufania do organów państwa, albowiem w sytuacji gdy pełnomocnikowi umożliwiono dostęp do akt sprawy (trzech tomów akt) w piątek (12 czerwca 2015 r.) mógł on oczekiwać co najmniej siedmiodniowego terminu do wypowiedzenia się (pomijając brak zawiadomienia ze strony organu administracji tym zakresie oraz treść wcześniejszego pisma SKO z dnia 28 stycznia 2015 r. o rozpoznaniu sprawy do 30 czerwca 2015 r., podczas gdy decyzja została wydana w dniu [...] czerwca 2015 r.);
b) poważnym naruszeniem przez organ administracji art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie oględzin nieruchomości będącej przedmiotem decyzji oraz oględzin nieruchomości sąsiednich, bez powiadomienia strony postępowania o przeprowadzeniu tej czynności i uniemożliwieniu jej udziału w tej czynności, co przyczyniło się do tego, że organ nie dokonywał istotnych ustaleń w sprawie;
c) poważnym naruszeniem przez organ administracji art. 11 k.p.a. w zw. z art. 103 § 3 k.p.a. poprzez najpierw długotrwałe prowadzenie postępowania, podczas którego przez wiele miesięcy organ nie zdołał udostępnić stronie postępowania i jej pełnomocnikowi akt sprawy, ani zawiadomić o takiej możliwości, a następnie podjęcie tego postępowania (zarządzeniem z dnia 10 czerwca 2015 r. o wyznaczeniu składu orzekającego) i wydanie w niecały tydzień decyzji merytorycznej, w której organ nie ustosunkowuje się do zarzutów i nie wyjaśnia wątpliwości podniesionych przez stronę postępowania w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji ani wcześniejszych pismach (i to z nieadekwatną sugestią o możliwości obrony swoich praw w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę);
d) poważnym naruszeniem art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 80 k.p.a. oraz ww. przepisami k.p.a. - poprzez niedokonanie rzetelnych i wyczerpujących ustaleń
faktycznych, w szczególności w zakresie:
- nieustalenia, czy doszło do zapewnienia przez inwestora prawnego i faktycznego dostępu z terenu inwestycji do drogi publicznej, i to w sytuacji, gdy ma to szczególnie istotne znacznie dla interesu strony postępowania, z uwagi na prawdopodobne, wadliwe, niezgodne z prawem i niespełniające wymogów oraz warunków bezpieczeństwa urządzenie dojścia (wjazd) na teren inwestycji;
- nieustalenia faktycznej lokalizacji istniejącego zjazdu z drogi publicznej do działki
i nieustalenia czy z tego zjazdu jest zapewnione faktyczne i prawne, tj. realne (zgodnie z jednolitą linią orzecznictwa) połączenie terenu inwestycji z drogą publiczną;
- błędnego ustalenia obowiązującej linii zabudowy w zakresie przedłużenia istniejącej linii zabudowy, błędnego ustalenia geometrii dachu, niewskazania cech geometrii dachu oraz błędnego ustalenia wysokości budynku;
- a także nieustalenia uzbrojenia terenu inwestycji i poprzestanie na gołosłownym stwierdzeniu, że uzbrojenie istnieje (w miejscu budynku, które będzie podlegał rozbiórce), podczas gdy istniejący budynek ma funkcję gospodarczą, planowany zaś funkcję mieszkaniową, a nadto nie został ustalony ani zakres ani faktyczne uzbrojenie terenu dla potrzeb planowanego budynku mieszkalnego;
- oraz nieustalenie faktycznej powierzchni zabudowy istniejącej i planowanej na przedmiotowej nieruchomości (pomimo istnienia niezgodności w tym zakresie pomiędzy wnioskiem, a posiadaną przez organ ewidencją i niewyjaśnienie rozbieżności i podstawy ustaleń w tym zakresie).
W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO wniosło o jej oddalenie w całości, podkreślając, iż zarzuty wniesionego środka odwoławczego pozostają w tej sprawie nieusprawiedliwione.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do normy art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w § 2 ww. artykułu, a zatem przeszedł do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Zaś wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego zauważyć należy, że w sprawie nie mógł zostać podzielony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., art. 151 tej ustawy oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w powiązaniu z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ramach tego zarzutu skarga kasacyjna kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, że teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Zdaniem skarżącej teren inwestycji takiego dostępu faktycznego i prawnego nie posiada.
Na etapie ustalania warunków zabudowy istotne jest stwierdzenie wystąpienia przesłanek warunkujących możliwość przyszłej realizacji inwestycji. Jedną z nich jest właśnie stwierdzenie tego, czy planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej. Dostęp ten, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako dostęp zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być bowiem dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny (porównaj: wyrok NSA z dnia 12.12.2017 r. sygn. akt II OSK 712/17, LEX nr 2431812). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że na tym etapie procesu inwestycyjnego dostęp przedmiotowej inwestycji do drogi publicznej jest zapewniony. Jak wskazał to Sąd pierwszej instancji przedmiotowy obiekt budowlany ma być usytuowany w głębi działki nr [...]. Obsługa komunikacyjna tego budynku może odbywać się z ulicy [...] za pośrednictwem drogi wewnętrznej na nieruchomości inwestora. O takiej możliwości świadczy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w tym m.in. stanowisko Zarządu Dróg Miejskich wyrażone w piśmie z dnia 12 marca 2014 r., w treści którego wprost stwierdzono, że obsługa komunikacyjna działki na [...] na której planowany jest do realizacji drugi budynek mieszkalny jednorodzinny wolno stojący winna odbywać się na dotychczasowych zasadach, tzn. jednym istniejącym zjazdem z ul. [...]. Nie bez znaczenia dla oceny powyższego jest także i to, że planowany budynek będzie położony na działce nr [...] pomiędzy już istniejącymi domem jednorodzinnym i budynkiem biurowo-wystwienniczym. Kwestia braku dostępu do drogi publicznej tego ostatniego obiektu biurowo-wystawienniczego była podnoszona przez skarżącą w sprawie o sygn. akt II OSK 738/14, co wiadome jest z urzędu składowi orzekającemu w tej sprawie, jednakże stanowisko skarżącej nie zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny podzielone, a jej skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1162/13 została wyrokiem z dnia 1 grudnia 2015 r. oddalona.
Czynione zatem zarzuty, iż Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił prawidłowość ustaleń organów administracji w zakresie dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej pozostają więc nieusprawiedliwione, skoro przedmiotowy dostęp do drogi publicznej jest realny i – jak ustalono – wystarczający na potrzeby planowanej inwestycji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.
Co do podstawy kasacyjnej przywołanej w punkcie 1 lit. b petitum skargi kasacyjnej podnieść należy, iż sposób sformułowania tego zarzutu powoduje, że nie jest możliwe dokonanie kontroli w tym zakresie. Zarzut ten wskazuje na naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w powiązaniu "... z błędnymi ustaleniami faktycznymi wskazanymi w punkcie 1.e. zarzutów niniejszej skargi, ew. w związku z błędną wykładnią odnośnych kryteriów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa". W niniejszej skardze kasacyjnej brak jest punktu "1.e.", nie wiadomo także czego konkretnie dotyczą "odnośne kryteria zasady dobrego sąsiedztwa". Ponadto norma art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, posiada rozbudowaną wewnętrznie konstrukcję, albowiem składa się z kilku mniejszych jednostek redakcyjnych, zatem zarzut w tym zakresie winien precyzyjnie wskazywać na naruszenie konkretnego przepisu, czego w opisanym wyżej zakresie nie uczyniono. Naczelny Sąd Administracyjny związany zarzutami skargi kasacyjnej, o czym była mowa wyżej, nie może domniemywać zakresu zaskarżenia, czy też rekonstruować brakujących jednostek redakcyjnych.
Nie jest także zasadny kolejny zarzut wniesionego środka odwoławczego, a to zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób wskazywany przez autora skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może zostać skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15.02.2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20.08.2009 r. sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28.09.2010 r. sygn. akt I OSK 1605/09; z dnia 13.10.2010 r. sygn. akt II FSK 1479/09, dostępne w CBOSA).
Zdaniem skarżącej Sąd naruszył omawiany przepis, gdyż sporządził uzasadnienie wyroku w sposób nienależyty i nie wyjaśnił podstawy oprawnej rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy strona wskazywała na prawidłową wykładnię istotnych przepisów prawa materialnego, a Sąd wydał wyrok w oparciu o inną wykładnię, odbiegającą od dotychczasowego orzecznictwa, nie wyjaśniając przesłanek i sposobu przyjęcia wykładni przepisów odbiegającej od jednolitej linii orzecznictwa. W ocenie skarżącej w tym zakresie Sąd nie odniósł się także do zarzutów skargi.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia zostało skonstruowane w sposób odpowiadający wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, wskazując przesłanki jakie legły u podstaw przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Podał przy tym, dlaczego jego zdaniem inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Natomiast z faktu, że żaden z zarzutów skargi nie został przez ten Sąd podzielony, nie można wywieść naruszenia wskazanego art. 141 § 4 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w powiązaniu z szeregiem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 10 § 1 w zw. z art. 81 i 8; art. 79 § 1 i 2; art. 11 w zw. z art. 103 § 3; art. 7 w zw. z art. 8 i 80 w sposób sformułowany w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej.
Za trafną w realiach tej sprawy należy uznać ocenę Sądu pierwszej instancji co do tego, że organ odwoławczy naruszył normę art. 10 § 1 k.p.a., z której wynika obowiązek organów do zapewnienia stronom czynnego udziału w sprawie w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jednakże naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Stanowiska tego skarga kasacyjna nie podważyła, skupiając się w swoich wywodach na utrudnieniach w zapoznaniu się strony z całością akt administracyjnych na etapie postępowania przed organem odwoławczym (zapoznanie się z całością akt sprawy przed SKO przez pełnomocnika strony nastąpiło ostatecznie w dniu [...] czerwca 2015 r.) oraz na fakcie niezakreślenia pełnomocnikowi strony terminu do zaprezentowania swojego stanowiska. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, który Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela, iż zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek w postaci uchylenia wyroku wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych i zaniechanie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zobacz: wyrok NSA z dnia 24.01.2018 r. sygn. akt II OSK 1408/17). W ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że naruszenie przywołanego przepisu zasadniczo oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Nie każde bowiem naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej poddanej kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (zob. np.: wyrok NSA z dnia 18.05.2006 r. sygn. akt II OSK 831/05; wyrok NSA z dnia 24.05.2007 r. sygn. akt II GSK 4/07; wyrok NSA z dnia 23.11.2007 r. sygn. akt I OSK 1614/06; wyrok NSA z dnia 22.03.2012 r. sygn. akt II GSK 431/12; wyrok NSA z dnia 11.01.2013 r. sygn. akt II GSK 1142/11). Tymczasem w niniejszej sprawie takich okoliczności skarga kasacyjna nie wskazuje, a zatem zarzut ten nie mógł odnieść oczekiwanego przez stronę skutku.
W sprawie nie mógł zostać także podzielony zarzut naruszenia art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. dotyczącego obowiązku organu zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia m.in. oględzin oraz prawa strony do udziału w przeprowadzeniu dowodu. Z treści tego zarzutu oraz uzasadnienia do niego wynika, że został on powiązany z czynnościami urbanisty przygotowującego materiał do sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o czym świadczy wskazywany przez skarżącą dowód na k. 258 i następnych. Na kartach tych znajduje się analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W treści tej analizy wskazano, że jako materiały dowodowe i pomocnicze zostały załączone zdjęcia z terenu wykonane w dniu 2 października 2014 r. przed D.C. (architekta). Zdjęcia te znajdują się w aktach sprawy.
Mając na uwadze powyższe wyjaśnić należy, że co do zasady oględziny, o jakich stanowi art. 85 k.p.a., mają na celu ustalenie stanu faktycznego poprzez naoczne sprawdzenie stanu rzeczy przez organ prowadzący postępowanie. W tym przypadku wiedza specjalistyczna nie jest konieczna. Natomiast urbanista w tej sprawie dokonywał wizji lokalnej obszaru analizowanego. Natura powyższych środków dowodowych powoduje, że w odmienny sposób należy się zapatrywać na udział stron we wspomnianych czynnościach postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wizja lokalna przeprowadzona przez architekta lub urbanistę na obszarze analizowanym nie ma charakteru dowodu w sprawie. Należy ją traktować jako jedną z czynności poprzedzających sporządzenie analizy urbanistycznej, co trafnie wyjaśnił Sąd pierwszej instancji. Niesporne jest, że ustalenia dokonane w toku wizji lokalnej mają charakter pomocniczy i służą w głównej mierze porównaniu i uzupełnieniu informacji uzyskanych przez autora analizy w toku oględzin map oraz innych dokumentów źródłowych. Dowodem w sprawie jest wyłącznie analiza, z uwzględnieniem przeprowadzonej wizji przy której obecność stron nie jest konieczna. Strona ma natomiast prawo odnieść się do tego dowodu po jego sporządzeniu. Przyjęcie, że strona ma prawo do udziału w sporządzaniu analizy urbanistycznej byłoby, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprzeczne z naturą tego środka dowodowego. Udział strony w postępowaniu dowodowym polegającym na sporządzeniu analizy jest zagwarantowany, jeśli strona ma możliwość odniesienia się do tej analizy po jej sporządzeniu, a przed rozstrzygnięciem w sprawie. A zatem brak było podstaw do zawiadamiania skarżącej o miejscu i terminie dokonania omawianej czynności.
Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjny w powiązaniu z art. 11 i art. 103 § 3 k.p.a. wskazać trzeba, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy art. 103 § 3 k.p.a. – (tak na stronie 4 skargi kasacyjnej). Natomiast przepis art. 11 k.p.a. nie został przez organ naruszony. Zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.) sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym sprawy wydanie innej decyzji było niemożliwe. Wszystko to organ powinien uczynić po to, aby doprowadzić do dobrowolnego wykonania nałożonych w takiej decyzji obowiązków. Chodzi więc w tej zasadzie o to, aby uniknąć konieczności przymusowego ich wykonania w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Istota tej zasady sprowadza się w praktyce do prawidłowego i wyczerpującego uzasadniania decyzji i postanowień. Organ odpowiada za naruszenie tej zasady, jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności mających przekonać stronę o zasadności decyzji, np. odstąpi od uzasadnienia decyzji - por. wyrok NSA z dnia 22.10.1981 r. sygn. akt I SA 2147/81 (opubl. ONSA 1981, z. 2, poz. 104). Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Nie wymaga się zaś od niego osiągnięcia rezultatu, to znaczy przekonania strony o tym, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem (porównaj: wyrok NSA z dnia 29.06.2010 r. sygn. akt I OSK 124/10, LEX nr 594984).
Mając na uwadze powyższe wskazać trzeba, że również i zarzut naruszenia art. 11 k.p.a. należy uznać za nieusprawiedliwiony.
Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjny w powiązaniu z art. 7 w zw. z art. 8 i 80 k.p.a. w sposób opisany w punkcie 3 lit. d petitum skargi kasacyjnej. Zarzuty w tym zakresie należy uznać za niemogące odnieść oczekiwanego przez skarżącą skutku polemikę ze stanowiskiem Sądu akceptującym zaskarżoną decyzję.
Ponadto zaznaczyć należy, iż powołany w powiązaniu z innymi przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie został również w tej sprawie naruszony. Niespornym jest, że przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych ma charakter ustrojowy. Określa on jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że powołany wyżej art. 1 § 1 i 2 wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli.
Przede wszystkim jednak podkreślić trzeba, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, a to, iż wydał wyrok, który został zakwestionowany skargą kasacyjną, nie oznacza naruszenia ww. normy ustrojowej.
Tym samym uznać należało w tej sprawie, iż Sąd pierwszej instancji po przeprowadzeniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji właściwie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., skoro nie zasługiwała ona na uwzględnienie.
Reasumując, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie mógł zostać podzielony przez Naczelny Sąd Administracyjny. Tym samym skarga kasacyjna nie podważyła zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia Sądu pierwszej instancji. Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.