II OSK 1041/14

II OSK 1041/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-12-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-04-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Miron /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/
Wanda Zielińska - Baran
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Łd 718/13 - Wyrok WSA w Łodzi z 2013-12-11
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 183 par. 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 184, art. 258-261
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 28
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 267
art. 97 par. 1 pkt 4, art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 718/13 w sprawie ze skargi S.A., Z.A. i R.A. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 718/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę S. A., Z. A. i R. A. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] czerwca 2013r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania R. A., Z. A. oraz S. A. od decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia [...] maja 2011r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. F. i P. F. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego wraz z kanalizacją lokalną do szczelnego zbiornika na ścieki oraz napowietrznym przyłączem energetycznym, na działce o nr [...], położonej w miejscowości [...], w gminie N., umorzył postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda wskazał, iż decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Starosta Łódzki Wschodni zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. i P. F. pozwolenia na budowę ww. pawilonu handlowego. W złożonym odwołaniu R. A., Z. A. oraz S. A., właściciele działki sąsiedniej o nr [...], wyjaśnili, iż w Sądzie Okręgowym w Łodzi oraz w Trybunale w Strasburgu toczy się postępowanie dotyczące tego, kto jest faktycznym właścicielem działki o nr [...], na której planowana jest realizacja spornego pawilonu handlowego. Ich zdaniem, jest to okoliczność uzasadniająca wstrzymanie procesowania w sprawie tegoż pozwolenia na budowę do czasu rozstrzygnięcia sprawy własności działki inwestycyjnej przez sąd. Wyjaśnili nadto, iż dla działki nr [...], Sąd Rejonowy dla Łodzi - Śródmieście prowadzi dwie księgi wieczyste. Według księgi wieczystej nr [...] właścicielem przedmiotowej działki jest Gmina Nowosolna, a użytkownikiem wieczystym E. i P. F., którzy nabyli to prawo na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2010r. Natomiast zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] przedmiotowa działka, oznaczona jako działka nr [...] stanowi własność S. i Z. A. oraz Radosława Adamczewskiego. W związku z tym, odwołujący się w dniu 21 marca 2011 r. wnieśli pozew o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Zdaniem odwołujących się, do czasu rozstrzygnięcia sprawy o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, nie jest możliwe stwierdzenie, czy inwestorzy mają prawo do dysponowania przedmiotową działką gruntu na cele budowlane. Niezależnie od powyższego odwołujący się wskazali, iż ich legitymacja, jako stron przedmiotowego postępowania wynika z faktu, iż są oni właścicielami nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, objętego pozwoleniem na budowę. Tym samym organ I instancji niesłusznie odmówił im przymiotu strony w tym postępowaniu, a zaskarżona decyzja została wydania z naruszeniem zasad postępowania.
Wojewoda Łódzki decyzją dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie.
R. A., Z. A. oraz S. A. decyzję tę zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 2 grudnia 2011 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1067/11, uchylił powyższą decyzję wskazując na konieczność wyjaśnienia interesu prawnego skarżących w niniejszym postępowaniu.
Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] ponownie umorzył postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie. Jednakże w wyniku wniesionej przez R. A., Z. A. oraz S. A. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi powyższa decyzja Wojewody Łódzkiego została uchylona wyrokiem z dnia [...] września 2012 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 486/12.
W uzasadnieniu tegoż wyroku WSA w Łodzi stwierdził, iż organ ponownie rozpoznając sprawę naruszył przepis art. 153 ustawy z dnia 30 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako: "p.p.s.a."), bowiem zignorował całkowicie wywód sądu, dotyczący konieczności umożliwienia skarżącym wskazania i wypowiedzenia się co do przymiotu strony, co jest warunkiem możliwości wykluczenia przesłanek z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Odmawiając skarżącym udziału w postępowaniu uniemożliwiono im jednocześnie dowiedzenie i wyjaśnienie kwestii oddziaływania inwestycji na ich nieruchomość, a tym samym potwierdzenia bądź wykluczenia tezy, co do przymiotu strony w spornym postępowaniu. Nadto sąd wskazał, iż skarżący w postępowaniu sądowoadministracyjnym podnieśli nie tylko kwestię posadowienia i wpływu wylotu szamba w stosunku do działki nr [...], której są właścicielami, ale przede wszystkim to, że postanowieniem z dnia 5 grudnia 2011 r. w sprawie sygn. akt [...] w dziale III księgi wieczystej nr KW [...] dokonano wpisu ostrzeżenia o toczącym się przed Sądem Rejonowym dla Łodzi-Widzewa w Łodzi postępowaniu o usunięcie niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Powyższy wpis dokonany został już po wymienionym wcześniej wyroku WSA z dnia 2 grudnia 2011 r., a więc w toku ponownego rozpatrywania sprawy przed organem, co, zdaniem sądu, spowodowało zaistnienie nowego stanu prawnego, dotyczącego nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr KW [...]. Poza tym organ nie odniósł się do argumentacji skarżących o oddziaływaniu wylotu szamba, posadowionego przez inwestorów, jak twierdzą bezpośrednio przy granicy działki.
W toku ponownego postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie ustalono, iż postępowanie w sprawie uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, toczące się przed Sądem Rejonowym dla Łodzi-Widzewa w Łodzi VIII Wydział Cywilny pod sygnaturą akt [...] nie zostało prawomocnie zakończone. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Sąd zawiesił owo postępowanie na podstawie art. 177 § 1 pkt 3 i § 2 k.p.c. wyznaczając stronie powodowej termin do złożenia do odpowiedniego organu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej pod rygorem niepodjęcia postępowania. Powodowie złożyli ww. wniosek o stwierdzenie nieważności. Nadto do akt sprawy złożono kserokopię Aktu Własności Ziemi z dnia [...] stycznia 1975 r., z którego wynika, iż S. A. oraz Z. A. są właścicielami nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...][...][...], i [...] obrębu [...] oraz nr [...] obrębu [...] o powierzchni 7,94 ha, położonych w [...] powiat [...]. Poza tym Wójt Gminy Nowosolna, pismem z dnia 26 marca 2013 r. poinformował, iż Z. i S. małż. A. stali się właścicielami gospodarstwa rolnego położonego w obrębie [...] gm. N, w skład którego wchodziły działki o nr [...][...][...][...], i [...] o łącznej powierzchni 7,94ha na podstawie Aktu Własności Ziemi Nr [...] z dnia [...] stycznia 1975 r., na podstawie którego została urządzona księga wieczysta nr [...]. W powyższym piśmie wskazano ponadto, iż działki te zostały wniesione przez małżonków A. do scalenia gruntów, które zostało zatwierdzone decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] października 1979 r., a za wniesiony do scalenia powyższy wkład gruntowy został wydzielony ekwiwalent, stanowiący grunt położony również w obrębie [...], oznaczony nr działek [...] i [...] o łącznej powierzchni 7,57 ha. Do powyższego pisma załączono wypis z rejestru ewidencji gruntów [...] i [...] z dnia 26 marca 2013 r., zawierający informację o aktualnych właścicielach działek oraz wyrysy z mapy ewidencyjnej nr [...] i [...]. Organ stwierdził, iż z tych dokumentów wynika, że właścicielem działki o nr [...], na której zlokalizowany jest sporny pawilon handlowy jest Gmina Nowosolna, a jej użytkownikiem wieczystym są E. i P. F. Zatem samo powołanie przez odwołujących podstaw prawnych, poprzez wskazanie art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane oraz § 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie są wystarczające do przyjęcia, iż wykazali oni interes prawny jako strona postępowania. Wojewoda Łódzki dalej wyjaśnił, iż odwołujący się nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia [...] maja 2011 r. Z odwołania wynika zaś, iż swój interes prawny wywodzą z faktu, iż są właścicielami nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, objętego udzielonym pozwoleniem na budowę oraz z faktu, iż są także właścicielami działki na której realizowana będzie przedmiotowa inwestycja, w stosunku do której prowadzą spór z Gminą Nowosolna przed sądem powszechnym. Dodano, że analiza projektu budowlanego (projektu zagospodarowania terenu) wykazała, iż realizacja przedmiotowej inwestycji zlokalizowanej na działce o nr [...] nie spowoduje ograniczeń w swobodnym zagospodarowaniu niezabudowanej działki skarżących o nr [...], nie utrudniając jej prawidłowej zabudowy. Przypomniano, że przedmiotem inwestycji jest parterowy pawilon handlowy - sklep spożywczy wraz z kanalizacją lokalną do szczelnego zbiornika na ścieki oraz napowietrznym przyłączem energetycznym, usytuowany w odległości 6m od południowej granicy działki oraz ok. 10m od pozostałych granic nieruchomości, zatem rozmiary i charakter inwestycji, jak również jej odległość od granic nieruchomości skarżących, zdaniem Wojewody, nie powoduje ograniczenia zabudowy na działce stanowiącej ich własność, w szczególności ze względu na konieczność zachowania warunków wynikających z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.), dotyczącego sytuowania budynków od granicy z sąsiednią działką budowlaną oraz warunków wynikających z § 13, § 57 oraz § 60 wyżej wymienionego rozporządzenia, dotyczących nasłonecznienia i zacieniania, jak również z § 217 ust. 1 tego rozporządzenia, dotyczącego bezpieczeństwa pożarowego, § 19 ust. 1 dotyczącego sytuowania miejsc postojowych. Podkreślono, iż działka odwołujących się jest działką niezabudowaną. Organ wyjaśnił także, iż z projektu zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji wynika, że projektowane są cztery miejsca postojowe, zlokalizowane od frontu działki tj. od strony drogi, a ich odległość od granicy z działką skarżących wynosi ok. 6,5 m od strony północnej oraz ok. 8 m od strony południowej, spełniając tym samym ustalenia § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, co również wyklucza konieczność uznania skarżących za strony przedmiotowego postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu, dotyczącego uprawnień odwołujących się do nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym, organ odwoławczy podniósł, iż skarżący wprawdzie toczą spór przed sądem powszechnym z Gminą Nowosolna o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, jednakże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę zobowiązany jest orzekać w oparciu o stan faktyczny i prawny, obowiązujący w dniu wydania tej decyzji. Inwestorzy udokumentowali zaś prawo do dysponowania sporną nieruchomością. Z przedstawionego aktu notarialnego z dnia 29 grudnia 2010 r. wynika, iż P. i E. F. nabyli, w drodze umowy sprzedaży prawo wieczystego użytkowania działki gruntu oznaczonej numerem [...] o powierzchni 978 m², położonej w miejscowości [...], w gminie N., w powiecie [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] przez Sąd Rejonowy dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi, wraz z prawem własności budynku, stanowiącego odrębną nieruchomość. Dodano, iż powyższe zapisy potwierdza załączony do akt administracyjnych odpis z księgi wieczystej o ww. numerze.
Odnośnie kwestii dotyczącej dokonania wpisu w powyższej księdze wieczystej ostrzeżenia o toczącym się przed Sądem Rejonowym dla Łodzi-Widzewa w Łodzi postępowaniu o usunięcie niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym Wojewoda stwierdził, iż skutkiem wpisu ostrzeżenia o niezgodności między stanem prawnym nieruchomości, wynikającym z wpisu do księgi wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym jest wyłączenie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych w zakresie objętym wpisem oraz wyłączenie dobrej wiary nabywców od właściciela, przeciwko któremu zostało wpisane ostrzeżenie. Jednakże ostrzeżenie nie obala domniemania prawnego z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001r., nr 124, poz. 1361 ze zm.), że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Ten nowy stan prawny należy ocenić w taki sposób, że wpis ostrzeżenia na podstawie art. 57 ust. 1 u.k.w.h. nie prowadzi do zmiany ujawnionych w księdze wieczystej praw podmiotowych i stanowi jedynie rozstrzygnięcie określonej kwestii wpadkowej. Ostrzeżenie podlega wykreśleniu w razie uchylenia orzeczenia lub postanowienia sądu, na podstawie których ostrzeżenie zostało wpisane. Wojewoda jednocześnie zwrócił uwagę, iż w uzasadnieniu postanowienia Sądu Okręgowego z dnia [...] grudnia 2011r. [...] zostało stwierdzone, iż odwołujący się nie uprawdopodobnili w dostateczny sposób swoich twierdzeń o istnieniu roszczenia, które ma być zabezpieczone poprzez ujawnienie w działach III ksiąg wieczystych (zakaz zbywania działki oraz ustanowienie zakazu wstępu na teren osobom trzecim). Powinny to być zaś dokumenty, które uprawdopodobniłyby w sposób graniczący z pewnością, że powodowie dysponują konkurencyjnym tytułem własności do działki nr [...], a przez to działania Gminy zagrażają ich interesom. Brak jakichkolwiek dokumentów bądź ich odpisów nie pozwala natomiast na prawidłową ocenę wiarygodności żądania. W konsekwencji, sąd nie znalazł podstaw do ograniczenia Gminie możliwości rozporządzania działką a ograniczył się do wpisu ostrzeżenia. Tym samym, w ocenie organu, inwestor ubiegając się o przedmiotowe pozwolenie na budowę wykazał się prawem do dysponowania sporną nieruchomością na cele budowlane. Natomiast niezakończony spór, toczący się przed sądem powszechnym, między skarżącymi a Gminą Nowosolna, dotyczący własności działki, na której zlokalizowana ma być przedmiotowa inwestycja nie może mieć wpływu na treść decyzji wydanej przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, zakończenie powyższego postępowania może stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, a organ nie może kierować się przewidywaniami, jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji. Wojewoda stwierdził, iż pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji obejmuje budowę pawilonu handlowego wraz z kanalizacją lokalną do szczelnego zbiornika na ścieki, który jak wynika z projektu zagospodarowania działki .zlokalizowany jest w odległości ok. 9,0 m od granicy działki, spełniając wymagania § 36 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Inwestor ma zaś obowiązek zrealizować inwestycję zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Zdaniem Wojewody, odwołujący się nie wykazali interesu prawnego jako strona w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, do czego zostali zobowiązani przez organ. Powoływali się przede wszystkim na kwestie własności działki o nr [...], na której projektowana jest realizacja przedmiotowej inwestycji, nie wskazując natomiast innych istotnych powodów, wystarczających do uznania, że nieruchomość o nr [...], stanowiąca ich własność, znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, co skutkowałoby koniecznością uznania ich za strony postępowania. Merytoryczne zarzuty wniesionego odwołania pozostają natomiast bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem merytoryczna ocena decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia [...] maja 2011 r., w ocenie Wojewody, może mieć miejsce wyłącznie w ramach wszczętego postępowania administracyjnego.
Powyższą decyzję S. A., Z. A. i R. A. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623, ze zm.), poprzez nietrafne przyjęcie, że skarżącym nie przysługuje status strony postępowania, wynikające z błędnego założenia, że sąsiednia działka gruntu o nr 21/1, której skarżący są współwłaścicielami nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, objętego pozwoleniem na budowę. Zdaniem skarżących stanowisko organu jest wadliwe, ponieważ ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu" zawarta w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie daje podstaw do takiego zawężającego rozumienia tego określenia, albowiem samo zachowanie wymaganych odległości nie oznacza, że podmioty mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Uczestnicy postępowania E. i P. małżonkowie F. wnieśli o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem stwierdził, iż skarga nie jest zasadna. Sąd podkreślił, iż rozpoznawana sprawa była już przedmiotem dwukrotnej kontroli tutejszego Sądu, który prawomocnymi wyrokami z dnia 2 grudnia 2011r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1067/11 oraz z dnia 25 września 2012r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 486/12 uchylał uprzednio wydane decyzje organu odwoławczego. Zgodnie zaś z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Zatem obowiązkiem organu było zatem jednoznaczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności, również tych wskazanych przez skarżących, pozwalających na ustalenie czy przysługuje im przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, ewentualne art. 28 k.p.a. w kontekście aktualnego stanu faktycznego i prawnego. Sąd wskazał, iż realizując powyższe wytyczne, organ wezwał skarżących do wskazania i wykazania interesu prawnego, który uzasadniałby ich interes prawny w niniejszej sprawie. Uzyskawszy zaś stosowne wyjaśnienia, dokonał analizy ustalonego stanu faktycznego, uwzględniając obowiązujące regulacje prawne oraz konkludując o braku interesu prawnego po stronie skarżących. W kwestii toczonego przez skarżących sporu z Gminą Nowosolna o własność działki, objętej inwestycją, Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż nie kreuje on po stronie skarżących uprawnienia do występowania w charakterze strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę podmiotom, którym wedle aktualnego wpisu w księdze wieczystej przysługuje prawo użytkowania wieczystego nieruchomości. Wpis ostrzeżenia, dokonanego w trybie art. 10 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece o zgłoszonym przez skarżących roszczeniu dotyczącym usunięcia niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym nie wpływa też na zakres uprawnień użytkowników wieczystych. Istotą ostrzeżenia o niezgodności stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie jest bowiem rozstrzyganie o prawidłowości prawa wpisanego w księdze wieczystej. Wskazana instytucja nie obala domniemania z art. 3 powołanej ustawy i nie ogranicza uprawnionego w rozporządzaniu prawem, a jedynie wyłącza rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych. Zdaniem Sądu brak było podstaw do wywodzenia przez skarżących z faktu wpisania ostrzeżenia tak uprawnień strony w niniejszym postępowaniu, jak i uzasadnienia dla zawieszenia postępowania pozwoleniowego. Rozstrzygnięcie sporu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie stanowi bowiem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę podmiotowi, którego prawa są ujawnione w księdze wieczystej.
Odnosząc się natomiast do interesu prawnego skarżących wywodzonego z treści art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, Sąd wskazał, iż przeprowadzenie rzetelnego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu jego ustalenie bądź wykluczenie było obowiązkiem organu, co expressis verbis wyrażone zostało w wyrokach z dnia 2 grudnia 2011r. i 25 września 2012r. W tym celu organ wezwał skarżących do jego wskazania. W piśmie z dnia 4 lutego 2013 r. powołali się oni na przepisy art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 oraz art. 5 ust. pkt 9 ustawy Prawo budowlane oraz § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie podnosząc, iż są to normy prawa materialnego, z których wywodzą swój interes prawny. Umarzając postępowanie odwoławcze Wojewoda uznał, że wskazane przez skarżących przepisy nie legitymują ich do udziału w niniejszym postępowaniu. Sąd podzielił stanowisko organu wskazując, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu. Postępowanie o pozwolenie na budowę nie przestaje być postępowaniem administracyjnym, w którym przymiot strony ustala się w oparciu o istnienie konkretnego, indywidualnego interesu prawnego, tj. interesu opartego na przepisach prawa (art. 28 k.p.a.). Wyznaczając obszar oddziaływania obiektu organ powinien badać nie tylko usytuowanie budynku w odniesieniu do sąsiednich działek i zachowanie wymaganych prawem odległości (od granicy, od budynków), ale również funkcję, przeznaczenie, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne, w szczególności sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. W rozpoznawanej sprawie organ dokonał wspomnianej analizy, biorąc pod uwagę nie tylko usytuowanie obiektu na terenie działki budowlanej, lecz także charakter zabudowy - parterowy pawilon handlowy, towarzyszące mu urządzenie budowlane oraz wszelkie potencjalne nakazy i zakazy wynikające z przepisów szczególnych. Nie znajdując zaś przepisów prawa materialnego, które wprowadzałyby jakiekolwiek ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości skarżących, trafnie uznał, iż nie przysługuje im przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Samo położenie nieruchomości w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie jest jeszcze tożsame ze znajdowaniem się tej nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu, są stronami postępowania o pozwolenie na budowę dla tego obiektu. Nie jest tak, że obszar oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane to teren, w którym da się odczuć skutki i uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń prawnych. Sąd przypomniał, iż przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było natomiast zatwierdzenie projektu budowlanego ściśle określonej inwestycji i udzielenie pozwolenia na jego budowę. Ewentualna zaś realizacja inwestycji z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego nie stanowi przedmiotu oceny w postępowaniu pozwoleniowym, będąc co najwyżej podstawą do wszczęcia stosownego postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Dotyczy to zarówno wykonanego przez inwestorów otworu wentylacyjnego szamba na terenie posesji skarżących, jak i miejsc parkingowych wykonanych w ilości większej niż przewidziana w projekcie. Reklama świetlna na terenie nieruchomości inwestora nie była objęta pozwoleniem na budowę z dnia [...] maja 2011 r., zatem również jej lokalizacja pozostaje bez wpływu na określenie uprawnień stron niniejszego postępowania. Kwestia natomiast utrzymania czystości i porządku na terenie sąsiedniej posesji wykracza poza regulację, określoną przepisami Prawa budowlanego. Odnosząc się do wskazywanego przez skarżących dla uzasadnienia interesu prawnego w niniejszej sprawie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, Sąd podkreślił, że przepis ten formułuje zakres ochrony właściciela nieruchomości sąsiedniej w procesie budowlanym, wskazując, że ochronie tej podlegają nie jakiekolwiek interesy osób trzecich, ale interesy uzasadnione, tj. oparte o konkretne przepisy prawa, z których strony postępowania mogą wywieść przysługujące im uprawnienia lub ograniczające inwestora obowiązki. Właścicielowi nieruchomości przysługują prawne środki ochrony przed sposobem zagospodarowania na cele budowlane nieruchomości sąsiedniej, jeżeli projektowany sposób zagospodarowania kolidowałby z jego prawnie chronionym interesem poprzez naruszenie przez inwestora obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych oraz norm dotyczących budowy. Natomiast jeśli inwestycja w żaden sposób nie narusza tych przepisów i norm, nie można mówić o naruszeniu uzasadnionych interesów.
Jeśli natomiast chodzi o sygnalizowany w piśmie z dnia 9 grudnia 2013 r. zarzut braku możliwości zapoznania się w dniu 16 maja 2013 r. z aktami sprawy Sąd wskazał, iż dokumenty zgromadzone w aktach sprawy okoliczności tej nie potwierdzają. Skarżący R. A. w piśmie z dnia 19 maja 2013 r., potraktowanym jako wniosek o wyłączenie pracownika organu, wskazywał jedynie na "nieponumerowane strony akt" oraz wynikłą stąd "małą sprzeczkę" z pracownikiem organu. Brak jest natomiast jakiejkolwiek informacji potwierdzającej zarzut uniemożliwienia mu przeglądania akt czy też sporządzenia z nich odpisów.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd wojewódzki na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. A. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego:
- art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243 poz. 1623 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę bowiem nieruchomość, której jest współwłaścicielem nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, o którego pozwolenie na budowę toczy się postępowanie;
- art. 28 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że prawo skarżącego nie doznaje ograniczeń ze strony inwestycji, mimo że zdaniem skarżącego w sposób dostateczny udowodnił on, że inwestycja narusza jego prawo własności poprzez immisje pośrednie: spływ ścieków i nieczystości na działkę skarżących, hałasy samochodów parkujących w nadmiernej ilości w stosunku do przewidzianych projektem miejsc postojowych;
- art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, iż skarżący nie ma uzasadnionego interesu w ograniczeniu uprawnień inwestora, bowiem zdaniem Sądu złożony przez inwestora projekt nie narusza przepisów techniczno-budowlanych oraz norm dotyczących budowy i przez to nie narusza uzasadnionych interesów skarżących;
- art. 62 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 i art.8 k.p.a. poprzez bezpodstawne uprzywilejowanie interesu Gminy Nowosolna kosztem interesu skarżącego poprzez pominięcie przez Sąd dowodów z dokumentów urzędowych i prywatnych, znajdujących się w aktach sprawy wskazujących na prawa skarżącego do własności części działki nr [...], na której ma być realizowana inwestycja, które to działanie podważa zaufanie obywateli, w tym skarżącego do organów Państwa i skutkuje powstaniem nieodwracalnych skutków, narażających de facto interes Gminy Nowosolna, a tym samym interes społeczności Gminy na straty w przypadku konieczności wypłacenia odszkodowania za rozbiórkę pawilonu w przypadku stwierdzenia braku przez Gminę Nowosolna tytułu prawnego do działki nr [...];
- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy przed Ministrem Infrastruktury i Rozwoju toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi zatwierdzającej scalenie gruntów a także toczy się postępowanie o usunięcie niezgodności pomiędzy stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej nr KW [...] a rzeczywistym stanem prawnym, a które to postępowania zdaniem skarżącego stanowią zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie od Wojewody Łódzkiego kosztów postępowania wg norm przepisanych obejmującego wynagrodzenie pełnomocnika działającego jako adwokat z urzędu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację wskazaną w powyższych zarzutach.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 9 kwietnia 2014 r. E. i P. F. wnieśli o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Rozpoznając sprawę w wyżej określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty skargi kasacyjnej nie znajdują usprawiedliwionych podstaw.
Spór w niniejszej sprawie, jak wynika z analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz skargi kasacyjnej, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy skarżącemu kasacyjnie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o udzielenie E. i P. F. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego wraz z kanalizacją lokalną do szczelnego zbiornika na ścieki, napowietrznym przyłączem energetycznym, na działce o nr ew. [...], w miejscowości [...]. Sąd pierwszej instancji ocenił, że prawidłowo Wojewoda Łódzki odmówił takiego prawa skarżącym i zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego stanowisko to jest trafne.
Nie jest sporne w niniejszej sprawie, że skarżący są współwłaścicielami działki o nr ew. [...], która bezpośrednio graniczy z działką inwestycyjną. Właścicielem natomiast działki nr [...] jest Gmina Nowosolna, a inwestorzy E. i P. F. są jej użytkownikami wieczystymi. Wprawdzie toczy się, z powództwa skarżących, w sądzie powszechnym postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, które ma wykazać, że Gmina nie jest właścicielem działki nr [...] i w związku z tym właśnie postępowaniem w księdze wieczystej dotyczącej ww. działki został dokonany wpis ostrzeżenia, jednakże prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, za Wojewodą Łódzkim, że okoliczność ta pozostaje bez wpływu dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Nie ma wszak racji skarżący kasacyjnie co do tego, że wynik tego ostatniego postępowania stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla rozstrzygnięcia sprawy o pozwolenie na budowę. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd co do tego, że zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym (tak m.in. NSA w wyroku z dnia z dnia 12 kwietnia 2013 r. w sprawie I OSK 2108/11 (Lex 1337362). Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, iż w niniejszej sprawie brak jest takiego związku.
Należy wszak podkreślić, iż Nowelą ustawy - Prawo budowlane z dnia 27 marca 2003 r. (D.U. Nr 80, poz. 718) ustawodawca zmienił pkt 2 art. 32 ust. 4 w ten sposób, że uzależnił wydane pozwolenia na budowę nie, jak dotychczas, od wykazania prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane, lecz od złożenia stosowanego oświadczenia w tym zakresie. Oznacza to, że co do zasady organ architektoniczno – budowlany zwolniony jest z konieczności badania czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania gruntem, a badanie to odbywa się jedynie wówczas gdy organ posiada niebudzące wątpliwości dowody, iż oświadczenie to nie jest zgodne z prawdą (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 14 czerwca 2012 r. w sprawie II OSK 507/11, LEX nr 1216735). Taka sytuacja nie zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy albowiem znajdujące się w aktach sprawy dokumenty potwierdzają, że Gminie przysługuje prawo własności co do nieruchomości inwestycyjnej zaś inwestorzy są jej użytkownikami wieczystymi. Fakt, że toczy postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w żaden sposób nie niweczy skutków zapisu w zakresie przysługujących praw rzeczowych podmiotom wpisanym w dziale II Księgi wieczystej. Słusznie bowiem zauważył Sąd pierwszej instancji, a wcześniej organ odwoławczy, że ta okoliczność może mieć znaczenie jedynie pomiędzy stronami umowy sprzedaży. Nie przeczy takiej ocenie również fakt, że w razie ewentualnego stwierdzenia przez sąd powszechny, że wpis ten jest nieprawidłowy Gmina w określonych okolicznościach zobligowaną będzie do wypłaty odszkodowania. Interes prawny skarżącego kasacyjnie, który uzasadnia przymiot strony musi być interesem indywidualnym i realnym w dacie wydawania decyzji, której weryfikacji domaga się skarżący nie zaś przyszły i niepewny.
Dodatkowo podkreślenia wymaga, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokami z dnia 2 grudnia 2011 r. w sprawie II SA/Łd 1067/11 i z dnia 25 września 2012 r. w sprawie II SA/Łd 486/12 uchylił kontrolowane wówczas decyzje umarzające postępowanie odwoławcze. Słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji na wstępie swych rozważań, że w związku z treścią art. 153 p.p.s.a. związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego toku postępowania przedstawionymi w ww. rozstrzygnięciach. W wyroku z dnia 2 grudnia 2011 r. w sprawie II SA/Łd 1067/11 WSA stwierdził, odnosząc się do zarzutu dotyczącego uprawnień skarżących do nieruchomości inwestycyjnej, że organ wydający pozwolenie na budowę zobowiązany był orzekać w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania owej decyzji. Inwestorzy udokumentowali prawo do dysponowania sporną nieruchomością (...). W ocenie Sądu wówczas orzekającego niezakończony spór toczący się przed sądem powszechnym między skarżącymi, a gminą dotyczący własności działki, na której zlokalizowana ma być inwestycja nie mógł mieć wpływu na treść decyzji. Tym stanowiskiem związane były organy rozpoznające ponownie sprawę oraz Sąd wojewódzki w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
A zatem nie ma racji skarżący kasacyjnie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Nie można również podzielić zarzutu skarżącego kasacyjnie, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 28 k.p.a. Art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Niewątpliwe przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i to on określa krąg stron postępowania w sprawie o udzielenia pozwolenia na budowę. Tym samym nie ma racji autor skargi kasacyjnej twierdząc, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 28 k.p.a. Przepis ten, co do zasady, nie ma bowiem zastosowania w sprawach o pozwolenie na budowę. Możnaby wprawdzie wywieść potrzebę zastosowania tego przepisu w szczególnych okolicznościach, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uznania, że zaistniała taka wyjątkowa sytuacja w niniejszej sprawie. Jak bowiem zostało wskazane wyżej skarżącym nie przysługuje żadne prawo rzeczowe do nieruchomości inwestycyjnej, a jedynie taka sytuacja mogłaby skutkować koniecznością rozważenia posiadania przez skarżących interesu prawnego w niniejszym postępowaniu w oparciu o art. 28 k.p.a.
Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie przedmiotowa inwestycja nie wprowadza również żadnego ograniczenia w sposobie zagospodarowania działki nr [...] stanowiącej jego własność (współwłasność). Należy bowiem zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że ograniczenia te muszą wynikać z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a takich przepisów ani organ odwoławczy ani Sąd pierwszej instancji nie doszukał się. Co więcej skarga kasacyjnie również nie wskazuje takich przepisów. Nie można bowiem uznać za trafny zarzutu związanego z zacienieniem części sąsiedniej działki przez przedmiotowy pawilon handlowy. W tym zakresie prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił projekt zagospodarowania działki, z którego wynika, że o takim zagrożeniu naruszenia prawa nie może być mowy. Nieruchomość skarżącego jest bowiem niezabudowana. Co więcej, jak sam przyznał, jest to działka o charakterze rolnym. Powyższe wynika również z wypisu z rejestru gruntów z dnia 17 maja 2011 r. Przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazują natomiast na konieczność takiego sytuowania obiektu aby nie powodować zacieniania lub utrudniania dostępu do naturalnego oświetlenia (w określonych porach dnia) w pomieszczeniach przeznaczonych na stały pobyt ludzi, a nie gruntów, tym bardziej rolnych. Pomijając powyższe wskazać należy, że sporna inwestycja została zaplanowana w odległościach od działki skarżącego odpowiednio: 6 m, 7 m, 10,38m, a jego wysokość wynosi 7,75 m. Biorąc pod uwagę treść § 13 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia wskazać należy, że brak jest podstaw do uznania aby mogło dojść do jakiegokolwiek ograniczenia w sposobie zagospodarowania działki o nr [...] z uwagi na przesłanianie budynku, który hipotetycznie mógłby być zrealizowany na nieruchomości skarżącego.
Nie uzasadnia twierdzenia o ograniczeniu sposobu zagospodarowania działki sąsiedniej (nr [...]) fakt, że planowana inwestycja przewiduje realizację miejsc parkingowych. Słusznie bowiem wskazał Sąd pierwszej instancji, że miejsca te zostały zaprojektowane od strony drogi, a ich odległość od działki nr [...] wynosi 6,5 m.
Nie stanowi również o posiadaniu przymiotu strony fakt, że osoby korzystające z pawilonu – sklepu spożywczego parkują samochody na terenie działki skarżących. Ta okoliczność, jak też fakt, że ich nieruchomość jest zaśmiecana przez osoby trzecie przebywające w pobliżu pawilonu świadczy jedynie o ewentualnym interesie faktycznym, który pozostaje poza ochroną przepisów Prawa budowlanego.
W tym stanie rzeczy nie ma racji autor skargi kasacyjnej, co do tego, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Brak jest też prawnego uzasadnienia dla przyjęcia słuszności zarzutu o naruszeniu art. 62 ust. 2 Konstytucji oraz art. 8 i k.p.a. Wbrew bowiem stanowisku skarżącego kasacyjnie interes prawny Gminy Nowosolna w niniejszym postępowaniu nie jest szczególnie chroniony. Trudno też doszukać się uprzywilejowanej pozycji Gminy tym bardziej, że to nie Gmina jest inwestorem przedmiotowej inwestycji.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie znajdują usprawiedliwionych podstaw, co uzasadnia jej oddalenie w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
Odnośnie wniosku zgłoszonego przez pełnomocnika strony skarżącej w skardze kasacyjnej o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu należy wyjaśnić, że wynagrodzenie dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa, przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej powinien zatem z wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.