II OSK 1039/14

II OSK 1039/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-12-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-04-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Miron
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Wanda Zielińska - Baran
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1681/13 - Wyrok WSA w Warszawie z 2013-12-30
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 151, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 par. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
art. 1 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 2013 poz 267
art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. J. i Z. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1681/13 w sprawie ze skargi K. J. i Z. J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1681/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę K. J. i Z. J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z uzasadnienia powyższego wyroku decyzją z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) w Sokołowie Podlaskim, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 7, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej uPb), po rozpatrzeniu sprawy robót budowlanych, związanych z budową budynku gospodarczego na sprzęt rolniczy na działkach nr ewid. [...], [...] w miejscowości [...] gmina Sokołów Podlaski, odstąpił od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 uPb. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że przedmiotowy obiekt został wybudowany przez B.T. na podstawie decyzji Starosty Sokołowskiego z dnia [...] października 2005 r., Nr [...], o pozwoleniu na budowę. W wyniku wszczęcia na wniosek K i Z.J. postępowania nieważnościowego oraz w związku z prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1497/11, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody Siedleckiego z dnia [...] marca 2011 r., Nr [...], o stwierdzeniu nieważności ww. decyzji Starosty Sokołowskiego o pozwoleniu na budowę. Przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę było – w ocenie orzekających w tym przedmiocie organów − skierowanie jej do osoby nieżyjącej, która w chwili wydawania decyzji nie miała już przymiotu strony, co stanowić miało rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Ponadto w decyzji GINB wyłuszczono, że organ rozpoznający wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę nie był zwolniony od obowiązku weryfikacji oświadczenia inwestora składanego w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 uPb, skoro powinno ono budzić wątpliwości w świetle materiału dowodowego.
PINB w Sokołowie Podlaskim wskazał dalej, że w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę wystąpiła konieczność wszczęcia z urzędu przez nadzór budowlany postępowania administracyjnego w sprawie budowy ww. budynku. W dniu 16 stycznia 2013 r. organ I instancji przeprowadził na działkach nr [...] i [...] w miejscowości [...] oględziny przedmiotowego budynku, w trakcie których ustalono, że budowa została zakończona. Przedmiotowy obiekt jest budynkiem murowanym, krytym ogniotrwale z dachem jednospadowym. Posiada wymiary zewnętrzne 8,0 x 15,0 m. Jego wysokość w najwyższym punkcie wynosi 4,80 m. Budynek jest użytkowany jako garaż na sprzęt rolniczy. Nie stwierdzono odstępstw wybudowanego budynku od projektu budowlanego. M. T., biorący udział w oględzinach, oświadczył, że jego matka − B.T. − przestała być właścicielką działki nr ew. [...] i współwłaścicielką działki nr ew. [...] w listopadzie 2008 r., przekazując jemu swoje udziały do nieruchomości.
Organ I instancji odwołując się do dorobku judykatury wskazał, że budowy nie można traktować jako samowoli budowlanej, a ponadto powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego (m. in. wyroki: z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1344/05; z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1012/09) wskazał, że jeżeli wykonane roboty budowlane zostały zrealizowane w sposób zgodny z wymaganiami sztuki budowlanej (sytuacja analogiczna do tej, która zachodzi w niniejszej sprawie), nie uprawnia to do umorzenia postępowania organu nadzoru budowlanego, gdyż postępowanie to, wobec prawnej konieczności wydania merytorycznych decyzji, nie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.). W takiej sytuacji istnieje możliwość wydania przez organ prowadzący postępowanie w trybie przepisów art. 51 uPb decyzji orzekającej o odstąpieniu od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 uPb i takie rozstrzygnięcie znalazło się w wydanej w sprawie decyzji. Wskazano w niej ponadto, że w postępowaniu naprawczym chodzi o ewentualne doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, ale wyłącznie w aspekcie prawa budowlanego, nie zaś cywilnego. Organ ocenił, że nie zachodzi podstawa do nakładania obowiązków – czynności i robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, skoro został on wykonany zgodnie z projektem budowlanym i nie wniesiono sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy.
Odwołanie od ww. decyzji złożyli K. i Z. J., wskazując na naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7 uPb oraz art. 6, art. 7, art. 77 K.p.a., a także to, że organ I instancji nie wyjaśnił kwestii związanej z dysponowaniem przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Pełnomocnik odwołujących się eksponował obowiązek nałożenia na inwestora obowiązku w aspekcie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W tym zakresie odwołujący dostrzegają brak w aktach oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dodatkowo przywołano argumentację zawartą w uchwale składu 7 sędziów NSA z 10 stycznia 2012 r., II OPS 2/10.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...] MWINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie po ustaleniach dokonanych przez organ powiatowy brak było podstaw do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, dlatego też PINB w Sokołowie Podlaskim słusznie wydał decyzję z dnia [...] marca 2013 r. Przywołując motywy uchwały NSA z 10 stycznia 2012 r., II OPS 2/10, a także wyroku NSA z 26 stycznia 2012 r., II OSK 2140/10 MWINB podkreślał, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50-51 uPb organ nadzoru budowlanego nie bada tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Skargę do WSA w Warszawie złożyli K.J. i Z.J., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że skoro przepis ten nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 uPb oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 tej ustawy organy nadzoru budowlanego nie badają czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W odpowiedzi na skargę MWINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wnosząc o jej oddalenie. Taki sam wniosek w piśmie procesowym z dnia 27 grudnia 2013 r. zawarł uczestnik M. T.
Podczas rozprawy przed WSA w Warszawie pełnomocnik M. T. wskazał, że przed Sądem Rejonowym w Sokołowie Podlaskim toczyło się postępowanie o zniesienie współwłasności nieruchomości, w którym przyznano tę nieruchomość nieprawomocnie następcy prawnemu inwestora – M. T., za spłaty. Oświadczenie to potwierdził pełnomocnik skarżących. Z.J. wyjaśnił, że on i jego żona mieli 1/5 udziału w nieruchomości, M. T. miał 3/5 udziału w nieruchomości, 1/5 udziału mieli spadkobiercy po zmarłej L. P., którzy zrzekli się go na rzecz skarżących.
W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Warszawie stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo uznały, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do nałożenia na M. T. obowiązku przedstawienia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, a ocena co do prawidłowości złożonego przez inwestora − B.T. oświadczenia o posiadanym prawie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane w tej konkretnej sprawie należy do kognicji sądu powszechnego. Sąd a quo obszernie wyjaśnił istotę oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, składanego przez inwestora ubiegającego się o pozwolenie na budowę. Oświadczenie to ma charakter materialnoprawny, jego skutki wywierają wpływ na stosunki prawne także między następcami prawnymi. Jak wynika z akt sprawy oświadczenie o prawie do dysponowania tytułem prawnym do nieruchomości złożyła w trakcie ubiegania się o pozwolenie na budowę B.T., powołując się na zgodę współwłaścicieli nieruchomości. Przyznano, że część z nich nie żyła w dacie składania oświadczenia przez inwestora, niemniej jednak skarżący nie podważyli w postępowaniu przed sądem powszechnym oświadczenia inwestora o dysponowaniu tytułem do nieruchomości na cele budowlane. WSA w Warszawie zauważył, że oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane będzie konieczne w przypadku zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i wznowienia robót budowlanych. Taki przypadek w przedmiotowej sprawie nie zachodził, skoro obiekt zrealizowano zgodnie z pozwoleniem budowlanym i bez istotnych odstępstw od projektu. Nie uznano za trafne argumentów skarżacych odwołujących się do motywów uchwały II OPS 2/10. Zdaniem sądu I instancji zasadnie zatem w niniejszej sprawie organy obu instancji odstąpiły od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 uPb.
Skargą kasacyjną − reprezentowani przez pełnomocnika – K.J. i Z.J. zaskarżyli w całości ww. wyrok i na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) sądowi I instancji zarzucili naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa, w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej Pusa) w zw. z art. 7,8, 11, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb polegające na niedostrzeżeniu przez WSA w Warszawie naruszenia przez MWINB powołanych przepisów K.p.a. i uPb, skutkujące oddaleniem skargi, w sytuacji, gdy obowiązkiem sądu dokonującym kontroli legalności działania organu administracji publicznej było uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na uchybienia, których dopuścić miał się organ. Uchybienia te polegać miały na niedostatecznym wyjaśnieniu okoliczności sprawy, nie rozpatrzeniu przez organ całego materiału dowodowego i błędnym przyjęciu, że skoro przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 uPb oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 uPb organy nadzoru budowlanego nie badają, czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Na podstawie art. 185 § 1 Ppsa skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej obszernie przywołując stan faktyczny sprawy oraz zapadłe rozstrzygnięcia administracyjne i sądowe podniesiono, że "skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę, pozwolenia zamiennego, wznowienia robót oraz legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to ten sam warunek powinien być spełniony w przypadku postępowania legalizacyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie". Argumentację tę wspierano poprzez powołanie się na sygnatury tych orzeczeń NSA, z których wynikać ma, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50-51 uPb bada się kwestię posiadania tytułu prawnego inwestora do nieruchomości.
W odpowiedzi M. T. na skargę kasacyjną wniesiono o:
1. zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 193 Ppsa z uwagi na toczące się postępowanie cywilne, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie,
2. oddalenie skargi jako bezzasadnej na podstawie art. 184 Ppsa.
W uzasadnieniu tego pisma uczestnika podniesiono, że przed Sądem Rejonowym w Węgrowie, VI Zamiejscowy Wydział Cywilny z/s w Sokołowie Podlaskim toczy się postępowanie o sygn. VI Ns 8/13 w przedmiocie zniesienia współwłasności nieruchomości stanowiącej działkę ewid. [...] o pow. 0,549 ha, KW nr [...]. Postępowanie dotyczy więc nieruchomości, na której częściowo położony jest budynek, odnośnie którego organy nadzoru budowlanego odstąpiły od nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 uPb. Większa część budynku znajduje się na działce nr [...] stanowiącej własność M.T.. W dniu 16 grudnia 2013 r. Sąd Rejonowy w Węgrowie wydał postanowienie, którym działka nr [...] przyznana została M.T. za spłaty na rzecz pozostałych współwłaścicieli. Postanowienie to zaskarżyli K. i Z. J. Kopię postanowienia dołączono do akt sprawy. Pełnomocnik M.T. podkreślił, że skarżący wnosili o fizyczny podział działki nr [...] i wnioskowali o przyznanie takiej części tej działki, która nie jest zajęta pod przedmiotowym budynkiem. Zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów uznano za ogólnikowe i nietrafne.
W dniu 8 lipca 2014 r. (data stempla pocztowego) Z.J. przesłał do Sądu pisma skierowane do Prezesa WSA w Warszawie oraz protokoły z przesłuchania świadków. Z treści pisma wynika, że uprzednie działania B.T. w aspekcie legitymowania się tytułem do nieruchomości zajętej pod budynek uznaje za oszustwo.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 2 Ppsa. Cyt. przepis określa jedną z dwóch podstaw wnoszenia skargi kasacyjnej, polega ona na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W piśmiennictwie nie budzi wątpliwości, że przytoczenie podstawy kasacyjnej polega na jednoznacznym wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które − zdaniem skarżącego − zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji (z jednoczesnym oznaczeniem formy tego naruszenia określonej w art. 174 pkt 1 lub 2 Ppsa). Konieczne jest więc tutaj wskazanie przepisu z dokładnym oznaczeniem jednostki redakcyjnej tekstu aktu normatywnego. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. A. Skoczylas, Glosa do wyroku NSA z 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2005, nr 3, poz. 36).
Warunkiem koniecznym uwzględnienia skargi kasacyjnej jest wskazanie w niej przynajmniej jednego przepisu, któremu uchybił sąd I instancji, czytelne sprecyzowanie formy tego naruszenia, a ponadto precyzyjne określenie, na czym dokładnie polega kwestionowane naruszenie prawa, i że jest ono podstawą kasacyjną wymienioną w art. 174 Ppsa. Natomiast uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać argumentację przemawiającą za przyjęciem zasadności sformułowanych zarzutów (por. J. P. Tarno, Ewolucja orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie podstaw skargi kasacyjnej i zażalenia, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6). Podkreślić przy tym raz jeszcze wypada, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest co do reguły zarzutami skargi kasacyjnej, nie jest w żadnym stopniu uprawniony do ich modyfikacji, Sąd nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie chociażby uzasadnienia skargi kasacyjnej. Nie jest Sąd uprawniony do zastępowania strony i korygowania ewentualnych błędów jej pełnomocnika procesowego. Stosownie do treści art. 183 § 1 Ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (§ 1 i 2 art. 183 Ppsa.). Oznacza to, że w zakresie kontroli orzeczenia sądu I instancji przesądza wola wnoszącego skargę kasacyjną. Zgodnie z treścią art. 176 Ppsa, skarga kasacyjna powinna również czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Podzielić należy stanowisko prezentowane w wyroku NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14 (LEX nr 1658243), wedle którego granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą. Powinny one jednak zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. To do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska sądu I we wszystkich kwestiach, które zdaniem skarżących kasacyjnie zostały nieprawidłowo przez ten sąd rozważone czy ocenione.
Niesporne jest, że w petitum skargi kasacyjnej sporządzonej przez fachowego pełnomocnika (adwokata) jednoznacznie wskazano, że zostaje ona oparta na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa, a strony skarżące kasacyjnie wywodzą, że sąd wojewódzki dopuścił się naruszenia wskazanych przezeń przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Dalsze sformułowanie skargi kasacyjnej, a ściślej jej uzasadnienie, wskazuje jednak, że w istocie skarżącym chodzi o zakwestionowanie oceny mającej być wyrażoną przez sąd I instancji, jakoby w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie przepisów art. 50-51 uPb organy nadzoru nie badały, czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skoro przytoczono na wsparcie takiej argumentacji orzeczenia NSA, w których stanowisko to miano prezentować (wyroki w sprawach II OSK 755/11, II OSK 2183/11). Tego typu zarzut byłby jednak zarzutem naruszenia prawa materialnego, dodatkowo wymagałby on sprecyzowania, czy chodzi o błędną wykładnię oznaczonego przepisu, czy też jego niewłaściwe zastosowanie, jak to wynika z dyspozycji art. 174 pkt 1 Ppsa. Jak to jednak uprzednio wskazano, nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego korygowanie podstaw kasacyjnych wyłuszczonych w skardze kasacyjnej, skoro jej dysponentem jest strona postępowania. Z tych względów Sąd nie może odnieść się do zagadnień o charakterze materialnoprawnym, które nie zostały prawidłowo sformułowane w postaci podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 Ppsa.
Nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 Pusa. Przepisy te określają m. in. podstawy działania sądu wojewódzkiego, który w przypadku uznania, że skarga nie jest uzasadniona oddala ją (art. 151 Ppsa), uwzględniając zaś skargę uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania, naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Są to tzw. przepisy wynikowe, WSA w Warszawie nie naruszył ich skoro dochodząc do przekonania, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa – oddalił skargę wniesioną na decyzję administracyjną, a kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie także odnośnie takiej formy działania organów administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa). Nie naruszono także przepisów art. 1 § 1 i 2 Pusa. Zaznaczyć trzeba, że o naruszeniu art. 1 § 1 i § 2 Pusa oraz art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli decyzji administracyjnej, odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem, o którym mowa w art. 1 § 2 Pusa. Nie może uchybić tym przepisom sąd administracyjny dokonując kontroli, nawet gdy jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadają, jak to wywodzą skarżący kasacyjnie, prawu, a ponadto, że sąd nie dokonał całościowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Skoro zatem sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, to nie naruszył art. 1 § 1 i § 2 Pusa oraz art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa.
Gdy chodzi o zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów K.p.a. – art. 7, 8, 11, 77 § 1 i 107 § 3, to sąd administracyjny tych przepisów nie stosował, a zarzut ich naruszenia przez organ nie został w żaden sposób w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przybliżony. Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie stan faktyczny sprawy został przez organy ustalony w sposób prawidłowy i jednoznaczny, a sąd wojewódzki te ustalenia faktyczne zaaprobował. Postawienie zarzutu naruszenia cyt. przepisów zostało powiązane wyłącznie z kwestią materialnoprawną w aspekcie badania w postępowaniu tzw. naprawczym, prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 50-51 uPb, tytułu prawnego inwestora do nieruchomości. Skoro jednak sposób skonstruowania skargi kasacyjnej ograniczał się do podstawy z art. 174 pkt 2 Ppsa to, jak wskazano to uprzednio nie dawało to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwości roztrząsania tych zagadnień, co z kolei prowadzi do niemożności podważenia stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny.
Te okoliczności prowadzą z koeli do wniosku, że skarga kasacyjna jako nie mająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.