II OSK 1037/22

II OSK 1037/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Jerzy Stankowski /przewodniczący sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Po 76/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2021-11-18
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 81c ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Pietraś-Skobel po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.M. i R.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Po 76/21 w sprawie ze skargi K.M. i R.H. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 grudnia 2020 r. nr WOA.7722.164.2020.MT w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Po 76/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi K.M-H. i R.H. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu (dalej: "WINB", "organ II instancji") z 3 grudnia 2020 r., nr WOA.7722.164.2020.MT w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy oddalił skargę.
Poddanym kontroli Sądu pierwszej instancji postanowieniem WINB uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Złotowie (dalej: "PINB") z 16 października 2020 r., znak PINB.4020.34.2020 nakładające na skarżących obowiązek przedstawienia ekspertyzy wykonanych robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], wykonanego niezgodnie z przepisami.
W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżyli ww. wyrok w całości zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a." naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego:
- art. 81c ust. 2 w zw. z art. 81c ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej: "p.b." poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ nadzoru budowlanego ma prawo nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz w sytuacji, gdy obiekt został wybudowany zgodnie z założeniami projektowymi, został sprawdzony pod względem jakości i zgodności z projektem technicznym przez organ nadzoru budowlanego i dopuszczony do eksploatacji, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w toku niniejszego postępowania,
- art. 81c ust. 2 w zw. art. 81 c ust. 1 p.b. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy w stanie faktycznym sprawy zachodziła przesłanka uchylenia postanowienia i umorzenia postępowania,
2) przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy:
- art. 7 i 77 § 1 oraz 84 § 1 – ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej: "k.p.a." w zw. z art. 81 c ust. 1 i 2 p.b., poprzez brak wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i niewystarczające dla wyjaśnienia sprawy ustalenia faktyczne i prawne,
- art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji podzielił ustalenia faktyczne jak również argumentację organów administracji publicznej w kwestii zastosowania art. 81 c p.b. pomimo braku przesłanek do przyjęcia prezentowanego w zaskarżonym wyroku stanowiska. Zdaniem skarżących nie ma żadnego uzasadnienia do nałożenia na nich obowiązku przedłożenia ekspertyzy na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. i jest to próba dodatkowego obciążenia ich nieuzasadnionymi kosztami. Skarżący podkreślili, że budynek jednorodzinny wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją. Ponadto skarżący uzyskali zgodę na użytkowanie budynku, a w sprawie nie występują uzasadnione wątpliwości. Wobec powyższego postępowanie stało się bezprzedmiotowe i winno zostać umorzone.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed Sądem pierwszej instancji.
Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
W tak zakreślonych granicach wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. zawierają przeciwstawne normy wynikowe i regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy odpowiednio do rezultatu kontroli legalności określonego działania organów administracji. Nie mogą być one traktowane jako samodzielne podstawy kasacyjne. Ich naruszenie jest bowiem zawsze następstwem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji innych przepisów.
Zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się w całości niezasadne, a tym samym próba podważenia prawidłowości poczynionych ustaleń faktycznych i ich oceny w kontekście przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie okazała się nieskuteczna.
Stosownie do treści art. 81c ust. 2 p.b., będącego podstawą prawną zaskarżonego postanowienia, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Zgodnie zaś z art. 81c ust. 1 p.b., organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów: związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego (pkt 1), świadczących, że wyroby stosowane przy wykonywaniu robót budowlanych, a w szczególności wyroby budowlane, zostały wprowadzone do obrotu lub udostępnione na rynku krajowym zgodnie z przepisami odrębnymi (pkt 2).
Z powyższego wynika, że organy nadzoru budowlanego mogą – w drodze postanowienia – nałożyć na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, ale wyłącznie w razie powstania uzasadnionych wątpliwości – co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego.
Właściwy organ nie może korzystać z tej instytucji procesowej zupełnie dowolnie, z pominięciem przesłanek określonych w analizowanym przepisie.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wyrażano pogląd, że pracownicy organów nadzoru budowlanego powinni, co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego. Jeśli w wyniku tych ustaleń stwierdzone zostanie, że obiekt budowlany jest w nienależytym stanie technicznym, pracownicy mogą również samodzielnie określać, jakie czynności należy przedsięwziąć w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu umożliwiającego jego bezpieczne użytkowanie. Przepis art. 81c ust. 2 p.b. winien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia.
Podkreślenia wymaga, że organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie, dysponując pracownikami posiadającymi wiedzę specjalistyczną z zakresu prawa budowlanego, w tym sztuki budowlanej i norm technicznych. Nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, a zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinien on rozstrzygać we własnym zakresie w ramach swoich kompetencji. Przepis art. 81c ust. 2 p.b., który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego robót budowlanych, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie – przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują – rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Omawiany przepis nie może być nadużywany. Nie może być zatem tak, że arbitralnym rozstrzygnięciem nakłada się na strony obowiązek bez żadnego, czy dostatecznego uzasadnienia.
Mając zatem na uwadze charakter i cel art. 81c ust. 2 p.b., potrzeba jego zastosowania w danym postępowaniu powinna zostać wyraźnie uzasadniona przez organy nadzoru budowlanego, czego w niniejszej sprawie zabrakło.
W realiach kontrolowanej sprawy ustalono, że w pismach z 19 maja oraz 28 czerwca 2019 r. D. i I.C. wnieśli o przeprowadzenie kontroli na działce nr [...] w celu stwierdzenia, czy budynek mieszkalny na tej działce, który posiada otwory okiennie od strony ich działki, nie stoi zbyt blisko granicy z ich działką. Zdaniem zgłaszających budynek został wybudowany ścianą z otworami okiennymi zwróconymi w stronę granicy w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki. W konsekwencji, organ I instancji wystąpił do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Z. o udostępnienie szkicu pomiaru podstawowego budynku na działce nr [...], a po jego otrzymaniu wystąpił do K.K. – autora geodezyjnej inwentaryzacji podwykonawczej budynku mieszkalnego, o podanie odległości tego budynku od granicy z działką nr [...]. Z oświadczenia geodety wynika, że odległość od otworu okiennego usytuowanego w ścianie wschodniej na poziomie parteru do granicy z dz. nr [...] wynosi 3,64 m, a na poziomie poddasza 3,54 m (zgodnie z załączonym szkicem), wobec czego "obiekt został usytuowany zgodnie z zatwierdzonym projektem".
Mając na uwadze powyższe organ I instancji uznał, że w sprawie zaistniały uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wykonanych przez skarżących robót budowlanych, co wiąże się z koniecznością nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy. Prawidłowo wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ,że takie umotywowanie nałożonego na stronę obowiązku jest niewystarczające wobec czego organ II instancji zasadnie uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Złotowie z 16 października 2020 r.
Słusznie bowiem wskazał Sąd, że w realiach niniejszej sprawy obowiązkiem organu I instancji było przeprowadzenie kontroli nieruchomości w celu ustalenia zgodności obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym, w tym usytuowania tego obiektu względem granic. Należało ustalić, czy wielkość obiektu jest zgodna z zatwierdzonym projektem oraz w jakiej odległości miał być usytuowany obiekt od granic działki. Wobec powyższego brak podjęcia czynności kontrolnych i jednoczesne zobowiązanie do przedłożenia ekspertyzy stanowi o przerzuceniu na skarżących ciężaru i kosztów ustalenia stanu faktycznego sprawy.
Jednocześnie powołanie się na usytuowanie obiektu w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki, nie stanowi wyczerpującego uzasadnienia w zakresie nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy.
Wyjaśnienie podstaw faktycznych i prawnych dla zastosowania art. 81c ust. 2 p.b. było niezwykle lakoniczne i w żadnej mierze nie wyjaśniało powodów, dla których organ nadzoru budowlanego nie był w stanie we własnym zakresie poczynić ustaleń koniecznych do sformułowania ocen i wniosków, a których organ oczekiwał w opinii. Organ nadzoru budowlanego nie wykazał na ówczesnym etapie postępowania, że nie posiada wystarczająco specjalistycznej wiedzy, aby własnymi zasobami osób i środków rozstrzygnąć sprawę.
Umotywowanie nałożonego na stronę obowiązku jest zatem bez wątpienia niewystarczające. Podstawą jego nałożenia jest bowiem ustalenie istnienia uzasadnionych wątpliwości w oparciu o postępowanie dowodowe. W niniejszej sprawie organ I instancji zrezygnował z przeprowadzenia takiego postępowania.
Wobec powyższego niezrozumiałym jest zawarty w skardze kasacyjnej zarzut, że Sąd podzielił stanowisko organów co do nałożenia na skarżących obowiązku przedłożenia ekspertyzy. Jak już powyżej wskazano wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 i 3 p.b. postanowienie PINB zastało uznane za nieprawidłowe i uchylone rozstrzygnięciem z 3 grudnia 2020 r. Następnie Sąd pierwszej instancji podzielając argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu wskazał na brak podstaw do nałożenia na skarżących obowiązku przedłożenia ekspertyzy na mocy art. 81c ust. 2 p.b.
Odnosząc się zaś do kwestii braku umorzenia postępowania Sąd wyjaśnia, że przedmiotem niniejszej sprawy była ocena nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy. Ani organ II instancji, ani Sąd wojewódzki nie orzekały w kwestii prawidłowości wykonanych robót budowlanych. Przedmiotem oceny było natomiast postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 p.b., które nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie kończy prowadzonego postępowania administracyjnego i nie jest orzeczeniem merytorycznym. Ma natomiast charakter kontrolny i dowodowy i jest częścią innego toczącego się przed organem postępowania (vide wyrok NSA z 9 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1234/18). Wobec powyższego WINB nie mógł wypowiedzieć się odnośnie umorzenia postępowania administracyjnego, co słusznie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny – uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej zarzutów, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji wyroku.