II OSK 1705/06

II OSK 1705/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-05-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Solarski
Krystyna Borkowska /przewodniczący/
Małgorzata Stahl /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Gl 137/06 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2006-06-05
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
art. 18 ust. 2 pkt 2a , pkt 6 , art. 27
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 101 ust. 1, art. 101 ust. 3
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Solarski sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 137/06 w sprawie ze skargi [...] Holdingu [...] S.A. w K. na uchwałę Rady Miejskiej w Katowicach z dnia [...] marca 2003 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn, akt II SA/G I 137/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Katowicach z dnia 20 marca 2000 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Na podstawie art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm./) Rada Miejska Katowic podjęła w dniu 20 marca 2000 r. uchwałę nr XX/279/2000 w sprawie zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Katowice w obszarze dzielnicy Dąb - Wełnowiec w rejonie ulic: Chorzowska - Ściegiennego -w zakresie wprowadzenia funkcji "usług centrotwórczych wraz z urządzeniami towarzyszącymi. W uchwale jako usługi centrotwórcze określono usługi handlu (w tym domy handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 1000 m2), oświaty zdrowia, kultury, administracji, gastronomii, sportu, rekreacji i hotelarstwa oraz instytucje finansowe. W pkt 3 ppkt 6 uchwały, dla terenu o symbolu 119a KS ustalono funkcję urządzeń komunikacji samochodowej - parking, zaś jako dopuszczalne użytkowanie ustalono: zespół garaży po docelowej realizacji drogi 18a KDZ 2/2, dostępny z ul. Jabłoniowej, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, w tym nie związane z funkcją obszaru. W pkt 3 ppkt 7 uchwały, dla terenu o symbolu 190b KS, ustalono funkcję urządzeń komunikacji samochodowej- parking, ustalając jako dopuszczalne użytkowanie: garaże, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, w tym nie związane z funkcją obszaru. Natomiast w pkt 7 uchwały dokonano ustalenia stawki procentowej dla nieruchomości, których wartość wzrasta w związku z uchwaleniem planu w ten sposób, że: dla terenów, oznaczonych symbolami 190 UC, 190a UC i 190b KS, stawka wynosi 30 %; dla terenów, oznaczonych symbolami 119a KS, 6a KDZ 1/2, 18b KDZ 2/2 i 18c KDL 1/2 stawka wynosi 0 %; a dla terenów oznaczonych symbolami 178 UA, 211a UA, UH I 212a KS nie ustalono na skutek zachowania dotychczasowych ustaleń planu. Powyższa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Woj. Śląskiego z 25 kwietnia 2000 r. Nr 15, poz. 222.
Pismem z daty 7 stycznia 2004 r. [...] Holding [...] SA wezwała Radę Miejską Katowic do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na bezpodstawnym ustaleniu stawki 30 % (pkt 7 pkt 1 lit. a powyższej uchwały) oraz skierowaniu do Prezydenta Katowic nakazu pobierania jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu wskazano na dowolność działania organu i niedopuszczalność ustalenia stawki 0 %,
Sygn. akt II OSK 1705/06
służącej naliczeniu tzw. renty planistycznej oraz godzące w zasady równości wobec prawa, sprawiedliwości społecznej i działania w zaufaniu do państwa i jego organów, zróżnicowanie wspomnianej stawki dla terenów o symbolach 190b KS i 119a KS, chociaż w istocie zmiana planu zakłada bardziej korzystne wykorzystanie terenu o symbolu 119a KS, dopuszczając budowę zespołu garażu. Spółka wyjaśniła, iż takie rozwiązanie narusza jej interes prawny, jako że w dacie podjęcia uchwały była użytkownikiem wieczystym działek, położonych na terenie objętym uchwałą i po ich zbyciu, podjęto próbę obciążenia ją opłatą z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Spółka zarzuciła, iż zaskarżona uchwala narusza art. 140 w zw. z art. 232 i nast. kc oraz art. 44 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody.
Powołując się na bezskuteczność powyższego wezwania, skarga, wniesiona, w dniu 27 lutego 2004 r. za pośrednictwem Rady Miejskiej Katowic, [...] Holding [...] SA wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej Katowic z dnia 20 marca 2000 r. W uzasadnieniu ponowiono zarzuty i argumentację, zawartą w wezwaniu, precyzując, iż skarżąca w dniu 31 lipca 2000 r. zbyła działki nr 160, 161, 1/1, 7/1, 1/3 i 1/4, co stało się podstawą naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w czym upatruje interes prawny w ustaleniu zasadności i dopuszczalności podjęcia uchwały. Spółka zarzuciła, iż kwestionowaną uchwałą nie dokonano istotnej zmiany dotychczasowego przeznaczenia terenów, jako że i przed uchwaleniem wspomnianego planu mogły być wykorzystywane w taki sposób, związany z administrowaniem zagospodarowania przemysłowego, w tym jako funkcja parkingowa, administracyjna, oświatowa i zdrowotna.
Rada Miejska Katowic podjęła w dniu 1 marca 2004 r. uchwałę nr XXI/356/04 o nieuwzględnieniu wezwania. Po doręczeniu powyższej uchwały w dniu 15 marca 2004 r., pismem z dnia 24 marca 2004 r. skarżąca poinformowała o podtrzymaniu skargi.
Odpowiadając na skargę organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie wobec dochowania trybu z art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Gminy, ustalenie stawki 0 % dla terenu 119a KS, było wynikiem faktu, iż przyjęte przeznaczenie terenu było zgodne z dotychczas obowiązującym planem ( teren 120 KS - teren urządzeń komunikacji samochodowej. Parking dla przychodni zdrowia, 129 UZ - teren usług zdrowia. Przychodnia zdrowia). Stąd też wartość tych nieruchomości nie wzrosła w wyniku zmiany planu. Natomiast inne niż dotychczas przeznaczenie ustalono dla terenów oznaczonych symbolami 190 UC, 190a UC, 190b KS, położonych atrakcyjnie w obszarze
Sygn. akt II OSK 1705/06
śródmiejskim, co spowodowało wzrost wartości nieruchomości. Nadto, wyjaśniono, iż tereny oznaczone na rysunku planu w/w symbolami są podzielone przerywanymi liniami rozgraniczającymi projektowanej, drogi zbiorczej o symbolu 18b KDZ 2/2 zaś obszar tak podzielony, musi mieć taką samą stawkę procentową, gdyż przebieg drogi i funkcje terenów do niej przyległych ustalone są dopiero w postępowaniu realizacyjnym. Niezależnie od powyższego wskazano na brak interesu prawnego po stronie skarżącego z uwagi na zbycie nieruchomości i nie wniesienie zarzutu do projektu planu.
Postanowieniem z dnia 14 września 2005 r. sygn. akt II SA/GI 167/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę jako niedopuszczalną wobec jej wniesienia przed upływem dwumiesięeznego terminu, przewidzianego do udzielenia przez organ gminy odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Postanowieniem z dnia 27 stycznia 2006 r., sygn. akt OSK 1433/05 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższe postanowienie, wskazując na ponowienie skargi pismem z dnia 26 marca 2004 r. w związku z doręczeniem w dniu 15 marca 2004 r. odpowiedzi organu na wezwanie.
Skarżąca Spółka podtrzymując skargę w dodatkowym piśmie z dnia 25 maja 2006 r. zarzuciła wadliwość procedury planistycznej, skutkującą nieważnością zaskarżonej uchwały. Zdaniem Spółki, wbrew wymogom z art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Zarząd Gminy Katowice nie dokonał zbadania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy, określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Brak też dowodu wyłożenia do publicznego wglądu prognozy wpływu planu na środowisko (art. 18 ust 2 pkt 6 tej ustawy). Wśród dokumentacji planistycznej nie ma też dowodu przeprowadzenia szacunku uprawnionej osoby zgodnie z wymogami z art. 3.6 ust. 14 ustawy w zakresie wzrostu wartości nieruchomości.
W piśmie procesowym z dnia 31 maja 2006 r. pełnomocnik Gminy Katowice zanegował trafność stanowiska skarżącej o naruszeniu procedury planistycznej, wskazując m.in., iż to strona skarżąca winna wykazać brak wyłożenia do publicznego wglądu prognozy wpływu planu na środowisko.
Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż skarżąca Spółka zasadnie wskazała na naruszenie procedury sporządzania planu, skutkujące nieważnością zaskarżonej uchwały w świetle art. 27 w zw..z art. 18 ust. 2 pkt 2a i 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Sygn. akt II OSK 1705/06
Sąd stwierdził, że właściwość organów oraz tryb sporządzania planu regulował przepis
art. 18 pow. ustawy. W stanie prawnym, obowiązującym w dacie podjęcia
kwestionowanej uchwały, zarząd gminy po podjęciu przez radę gminy
uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego, m.in, badał spójność rozwiązań projektu planu z polityką
przestrzenną gminy, określoną w studium oraz wykładał projekt planu i prognozę do
publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni, a o wyłożeniu ogłaszał w miejscowej
prasie oraz przez obwieszczenie a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej
miejscowości, co najmniej na 7 dni przed wyłożeniem. Wykonanie tych obowiązków
winno zostać udokumentowane przez organ właściwy do ich wykonania. W niniejszej
sprawie brak zaś dowodu badania przez zarząd spójności rozwiązań projektu planu z
polityką przestrzenną gminy, określoną w studium a tego wymogu nie może zastąpić
ocena dokonana przez Z-cę Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i
Budownictwa. Sąd stwierdził także, że zasadnie zarzucono, iż nie wiadomo czy
opracowana we wrześniu 1999 r. prognoza wpływu planu na środowisko została
wyłożona do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni, bowiem brak dowodu
ogłoszenia o tym fakcie w sposób określony w art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy. Co prawda,
zarząd gminy dokonał prawidłowych zawiadomień o wyłożeniu do publicznego wglądu
projektu planu, lecz wobec jednoznacznego brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 6 cyt. ustawy,
niedopełnienie wymogu wyłożenia prognozy, bądź jedynie brak powiadomienia o tym
fakcie, oznacza naruszenie procedury sporządzania planu. Nie ma przy tym żadnego
znaczenia fakt, iż podmiot uprawniony do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego,
nie skorzystał z prawa wniesienia zarzutu w trybie art. 24 ustawy o zagospodarowaniu
przestrzennym. Skoro przepis art. 27 ust. 1 ustawy wiąże skutek w postaci nieważności
uchwały, niezależnie od rangi naruszenia procedury planistycznej i wpływu na treść
uchwały w przedmiocie planu miejscowego, stwierdzone wyżej uchybienia wymogom
procedury planistycznej, wynikającym z art. 18 ust. 2 pkt 2a i 6 ustawy musiały
prowadzić do wyeliminowania w całości zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego,
niezależnie od pozostałych zarzutów skarżącej. Ponadto Sąd stwierdził, iż wyceny
wzrostu wartości nieruchomości nie dokonuje się na etapie sporządzania planu
miejscowego, a wysokość stawki procentowej ustalona jest na zasadzie uznania
administracyjnego, ale z wykluczeniem stawki 0% i przekraczającej 30 %. Sąd stwierdził,
że zachodziły podstawy do ustalenia stawki 30% dla terenów oznaczonych symbolami
190 UC i 190a UC, lecz brak było podstaw do różnicowania terenów o symbolu 190b KS
od terenów o symbolu 119a KS, treść uchwały nie potwierdza bowiem, aby ustalenie
Sygn. akt!! OSK 1705/06
stawki 0% dla terenu oznaczonego symbolem 119a KS było wynikiem zmiany
dotychczasowego jego przeznaczenia,
W skardze kasacyjnej od tego wyroku zarzucono naruszenie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U, z 2001 r. Nr 142, poż.1591 z późn. zm.),.art.35.§3 kpa w związku z art. 101 ust.3 u.s.g. oraz.art.53 §1 i 54 §1 w związku z art.58 §1 pkt 6 ustawy z dnia. 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), polegające na przyjęciu, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy doręczenie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia po upływie 2-miesięcznego okresu od jego wniesienia i oświadczenie o podtrzymaniu skargi w terminie 30-dniowym od dnia spóźnionego doręczenia i równocześnie w terminie otwartym do wniesienia skargi w razie braku odpowiedzi na wezwanie, prowadzi do przyjęcia, iż skarga została wniesiona w terminie; naruszenie art.45 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na zapewnieniu skarżącemu prawa do sądu pomimo wystąpienia przesłanki do jego ograniczenia; naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust 2 pkt 2a i 6 oraz art.27 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139zpóźn.zm.),polegające na przyjęciu, że stwierdzone przez Sąd I instancji odstępstwa od warunków przewidzianych w art. 18 u.z.p. powodują nieważność zaskarżonej uchwały organu gminy; naruszenia art. 147 §1 p.p.s.a., polegające na uwzględnieniu skargi w sytuacji, gdy przy występujących podstawach do jej odrzucenia, Sąd I instancji dokonał merytorycznej jej oceny. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie wyroku i odrzucenie skargi, a ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji bezpodstawnie uznał, że skarga wniesiona do Rady Miejskiej Katowic w dniu 27 lutego 2004r., po wcześniejszym wezwaniu z dnia 7 stycznia 2004r. Rady Miejskiej Katowic do usunięcia naruszenia prawa została złożona w terminie. Sąd uznał, iż dla oceny czy skarga została złożona w terminie, o którym mowa w art. 53 §1 p.p.s.a., normatywne znaczenie ma pismo Holdingu z dnia 24 marca 2004r. skierowane do Rady Miejskiej Katowic i będące w swej treści, oświadczeniem o podtrzymaniu skargi, co w związku z tym czynić miało termin 30-dniowy do złożenia skargi od dnia doręczenia spóźnionej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia za dochowany, zaś samą skargę za dopuszczalną. Zdaniem
Sygn. akt II OSK 1705/06
pełnomocnika zaskarżony wyrok Sądu ! instancji zapadł wbrew utrwalonej w tym zakresie linii orzecznictwa, co prawda ugruntowanego pod rządami nieobowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995r, o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz.368 z późn. zm.), ale przyjęta w nim wykładnia tychże przepisów oraz właściwe ich zastosowanie powinny stanowić dla Sądu I instancji, chociażby na zasadzie posiłkowej, wyznacznik i kierunek dla własnej oceny prawnej, zważywszy że obowiązująca ustawa P.p.s.a. niczego w tym względzie nie zmieniła. Skarga powinna zatem zostać uznana za wniesioną przedwcześnie, co obligowało Sąd do jej odrzucenia.
W skardze kasacyjnej wskazano ponadto, że Sąd I instancji dopatrzył się uchybień w przeprowadzonym postępowaniu planistycznym polegających po pierwsze, na braku dowodu badania przez właściwy organ" spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy, określoną w studium (art. 18 ust.2 pkt 2a u.z.p.), a po drugie, na niezamieszczeniu w ogłoszeniu, o którym mowa w art. 18 ust.2 pkt 6 u.z.p., wzmianki o wyłożeniu do publicznego wglądu prognozy skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze, co tym samym przesądza o braku dowodu na wyłożenie prognozy do publicznego wglądu. Tymczasem zgodnie z brzmieniem art. 18 ust.2 pkt 6 u.z.p., organ ma obowiązek wyłożyć projekt planu i prognozę do publicznego wglądu, na okres co najmniej 21 dni, a o wyłożeniu ogłosić w sposób określony w pkt. 1, co najmniej na 7 dni przed wyłożeniem, a także zapewnić informację o wyłożonym projekcie i umożliwić uzyskanie, za zwrotem kosztów, kopii, wypisów i wyrysów. Nie bez znaczenia jest również treść poprzedzającego go pkt 5, po myśli którego organ jest zobowiązany zawiadomić na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu osoby wymienione pod lita, b, i c. Już z samej redakcji tych przepisów wynika, iż ustawodawca kładzie nacisk na obowiązek zawiadomienia i ogłoszenia o wyłożonym do publicznego wglądu projekcie planu, nie zaś prognozy, którą jedynie nakazuje wyłożyć do publicznego wglądu wraz z projektem planu. W przeciwnym wypadku, jak to uczynił dopiero w art. 17 pkt 10 aktualnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003r.s zarówno w treści pkt 5 jak i 6 w stosownym zawiadomieniu i ogłoszeniu o wyłożeniu, obok projektu planu, ustawodawca jednoznacznie nakazywałby uczynić wzmiankę w ogłoszeniu także o wyłożeniu prognozy, a przepis nakazuje organowi ponadto zapewnić informację wyłącznie o wyłożonym projekcie planu. Stanowisko to jednoznacznie potwierdzają przepisy zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994r. w sprawie rodzajów i wzorów dokumentów stosowanych w pracach planistycznych (MP. z 1995r. Nr 3, poz. 40), które obowiązywały do 31
Sygn. akt II OSK 1705/06
czerwca 2000r. Ustalone w tych przepisach wzory dokumentów, w tym zwłaszcza zawiadomień i obwieszczeń, nie zawierają obowiązku zamieszczania w nich dodatkowej informacji (wzmianki) o wyłożeniu do publicznego wglądu, obok projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prognozy; w ogóle nie przewidują wzoru dokumentu obwieszczenia/ogłoszenia o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą. Obowiązek ten wprowadzono dopiero w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 200I r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania (Dz. U. z 2002r Nr 1, poz. 12 z późn. zm.), w których dodatkowo ustalono odrębny wzór ogłoszenia/obwieszczenia o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wraz z prognozą oddziaływania na środowisko). Przepisy te jednak nie mogą mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie albowiem weszły w życie po podjęciu zaskarżonej uchwały.
Nadto podniesiono, że zawarta w aktach sprawy dokumentacja planistyczna zawiera dokument, którego treść jednoznacznie potwierdza fakt dokonania czynności badania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy, określoną w studium. Przepis art. 18 ust.2 pkt 2a u.z.p. nie określa w jakiej formie zarząd gminy ma dokonać przedmiotowego badania, a więc również i w jaki sposób miał ten fakt udokumentować. W tym stanie rzeczy negowana przez Sąd i instancji ocena-badanie, która jedynie formalnie została podpisana przez Z-cę Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa, może i powinna być traktowana w świetle w/w przepisu jako działanie samego Zarządu Miasta Katowice - organu wyłącznie właściwego do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeśli nawet przyjąć, że jest to pewne odstępstwo od warunków określonych w art. 18 ust.2 pkt 2a u.z.p., to nie może ono powodować nieważności uchwały z mocy art.27 u.z.p. bowiem w przepisie tym mowa o naruszeniu właściwości organów określonych w art. 18 u.z.p. w znaczeniu ścisłym tj. dokonanie czynności przez inny organ niewłaściwy, co w związku z ustalonym stanem faktycznym nie daje podstaw do zastosowania art.27 u.z.p.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, wskazując, że zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu i jest należycie oraz wyczerpująco umotywowany.
Sygn. akt li OSK 1705/06
Naczelny Sąd Administracyjny zważył. co następuje.
Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 101 ust.1 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.u, z2001 r.,Nr 142,poz.1591 ze zm.)w związku z art. 35 § 3 k.p.a. , art. 58 § 1 pkt 6 i art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji nie mogą być uznane za zasadne. W kwestii tej orzekał już - wskutek skargi kasacyjnej [...] Holdingu [...] SA -Naczelny Sąd Administracyjny i postanowieniem z dnia 27 stycznia 2006 r. OSK 1433/05 uchylił postanowienie WSA z dnia 14 września 2005 r. I! SA/GI 167/04 odrzucające skargę, wskazując na ponowienie skargi pismem z dnia 26 marca 2004 r. w związku z doręczeniem w dniu 15 marca 2004 r. odpowiedzi organu na wezwanie. W myśl art. 190 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana , związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Za zasadny należy natomiast uznać zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 2a i 6 oraz art. 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym(Dz.U. z 1999 r.,Nr 15,poz. 139 ze zm.), poprzez uznanie że stwierdzone odstępstwa od określonych w art. 18 ust.2 pkt 6 i art. 18 ust 2 pkt 2a pow. ustawy warunków powodują nieważność zaskarżonej uchwały w myśl art. 27 ust. 1. Odstępstwa te , jak wynika z uzasadnienia wyroku i uzasadnienia skargi kasacyjnej dotyczyły dwóch kwestii : braku dowodów potwierdzających wyłożenie prognozy wpływu planu na środowisko razem z projektem planu oraz braku dowodów potwierdzających zbadanie przez zarząd gminy spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy, określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W uzasadnieniu wyroku stwierdzającego nieważność uchwały nr XX/279/2000 Rady Miejskiej w Katowicach w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd uznał, że niedopełnienie obowiązku wyłożenia prognozy, bądź jedynie brak powiadomienia o tym fakcie, oznacza naruszenie procedury sporządzenia planu skutkujące stwierdzeniem jego nieważności. Taka interpretacja skutków niedopełnienia wymogu określonego w art. 18 idzie zbyt daleko .W rozpoznawanej sprawie dowodu wprost potwierdzającego wyłożenie prognozy wpływu planu na środowisko istotnie brak, ale dokonane zostały prawidłowo zawiadomienia o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu, W ówczesnym stanie prawnym zarząd gminy był zobowiązany do wyłożenia projektu planu i prognozy do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni, do ogłoszenia ,w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie ,o wyłożeniu co najmniej na 7 dni przed wyłożeniem a także do zapewnienia informacji o wyłożonym
Sygn. akt!! OSK 1705/06
projekcie. Zgodnie z pkt 5 ust. 2 art. 18 zarząd powinien zawiadomić na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu określone tam podmioty, obowiązek ten został wykonany. Z powołanych przepisów wynika ,iż podstawowe znaczenie ustawa przypisywała wyłożeniu projektu planu .zawiadomieniu o tym fakcie konkretnych osób, zapewniania informacji o projekcie planu a w stosunku do prognozy ustanawiała jedynie obowiązek jej wyłożenia. Ma rację wnoszący skargę kasacyjną iż wykładnię wskazaną w uzasadnieniu tej skargi może potwierdzać zmiana regulacji prawnej w obowiązującej obecnie ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prognoza wpływu projektu planu na środowisko nie jest integralną częścią planu , "...jest materiałem towarzyszącym projektowi w czasie wyłożenia do publicznego wglądu, ale nie jest załącznikiem do planu miejscowego?.."(. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod redakcją prof.Z,Niewiadomskiego, Warszawa 2005., s. 173-174), nie jest wiążąca ani dla obywateli ani dla samej gminy ( co nie umniejsza jej roli jako aktu mogącego w istotny sposób wpływać na kształt planu jak i jego realizację). Z faktu zamieszczenia w ogłoszeniu informacji o wyłożeniu projektu planu nie można wyprowadzać domniemania iż prognoza wpływu na środowisko wyłożona nie została a tylko brak wyłożenia prognozy prowadziłby do stwierdzenia naruszenia wskazanego wymogu i w konsekwencji do stwierdzenia nieważności uchwały. Taką interpretację potwierdzają obowiązujące jeszcze w dacie prac nad zaskarżoną uchwałą przepisy ,wydanego na podstawie art. 8 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie rodzajów i wzorów dokumentów stosowanych w pracach pianistycznych (M.P. z 1995 r.,Nr 3,poz. 40).Zawarte w nich przepisy i wzory dokumentów nie wprowadzały obowiązku zamieszczania w zawiadomieniach i obwieszczeniach dodatkowej wzmianki o wyłożeniu także prognozy, obowiązek taki znalazł się dopiero w wydanym w oparciu o tę samą podstawę prawną rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania(Dz.U. z 2002 r., Nr 1,poz. 12), które weszło w życie już po uchwaleniu zaskarżonej uchwały .Na gruncie zatem przepisów obowiązujących w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały w sytuacji gdy wskazany obowiązek ogłoszenia i zawiadomienia nie obejmował w sposób jednoznaczny także prognozy wpływu planu na środowisko a ustawa zasadnicze znaczenie przypisywała czynności wyłożenia prognozy wraz z projektem planu, nie można uznać za zasadną wykładni iż brak powiadomienia o fakcie wyłożenia prognozy (niezależnie od tego czy
Sygn. akt 11 OSK 1705/06
faktycznie była ona wyłożona wraz z projektem planu) oznacza naruszenie procedur/
sporządzania planu.
Nie można podzielić także poglądu iż znajdująca się w aktach pianistycznych ocena spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, podpisana przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa, nie może oznaczać spełnienia wymogu określonego w art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołany przepis nie określał ani formy w jakiej zarząd gminy miał dokonać stosownego badania ani w jaki sposób miał to badanie spójności dokumentować. Przygotowanie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należało , w dacie przygotowywania zaskarżonej uchwały , do zarządu gminy. To zarząd miał m.in. uzgadniać projekt planu z odpowiednimi podmiotami, występować o opinie i dokonywać innych czynności określonych w art. 18 u. z p. p. W myśl art. 31 ustawy o samorządzie gminnym wójt (burmistrz, prezydent) organizował pracę zarządu a zgodnie z przepisem art.33 ust. 1 u.s.g. zarząd gminy wykonywał zadania przy pomocy urzędu gminy. W braku określenia ustawowo formy dokonywania badania spójności rozwiązań planu z postanowieniami studium interpretacja prowadząca do uznania iż znajdujący się w aktach planistycznych dokument .sporządzony przez posiadającego określone kwalifikacje zawodowe pracownika urzędu ( których to kwalifikacji mogą nie posiadać członkowie zarządu), nie może potwierdzać dopełnienia wskazanego wymogu przez zarząd gminy nie może być uznana za prawidłową. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powierzała określone kompetencje zarządowi gminy. Pracownik urzędu uczestniczący w ramach obowiązków zawodowych w wypełnianiu zadań zarządu nie może być uznany za inny organ a tym samym ewentualna wadliwość procedury planistycznej nie może być uznana za naruszenie właściwości przypisanej , w ówczesnym stanie prawnym, zarządowi gminy który mógł oprzeć badanie spójności na przedstawionym mu dokumencie , podzielić zawarte tam ustalenia i włączyć ten dokument do akt planistycznych .
Zważywszy zatem iż zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 2a i 8 oraz art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należało uznać za zasadny, na podstawie art. 185 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.