II OSK 1033/22

II OSK 1033/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Miładowski
Piotr Broda
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 615/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-12-02
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 615/21 w sprawie ze skargi I. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 lutego 2021 r. znak DOA.7210.75.2020.MML(1) w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 2 grudnia 2021 r., VII SA/Wa 615/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gliwicach oddalił skargę I. Sp. z o.o. z/s w Warszawie (Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z 11 lutego 2021 r. znak DOA.7210.75.2020.MML(1) w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, GINB w/w decyzją, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy decyzję własną z 23 grudnia 2020 r. znak DOA.7210.75.2020. JWO odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z 30 lipca 2020 r. nr 553/OPON/2020, uchylającej decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 31 sierpnia 2018 r. nr 507/Ś/2018 i odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Spółce pozwolenia na budowę galerii fotograficznej z częścią gastronomiczną przy ul. [...] w Warszawie (dz. nr ew. [...], obr. [...]).
2.2. W wyroku zrekapitulowano kolejność zapadających w granicach sprawy decyzji i ich motywy. GINB wskazał, że decyzją z 7 lipca 2010 r. Prezydent Warszawy ustalił warunki zabudowy dla opisanej inwestycji, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 17 grudnia 2010 r. uchyliło ww. decyzję w części i orzekło o obowiązującej linii nowej zabudowy, w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję ustalająca warunki zabudowy dla przedsięwzięcia Spółki.
Jak wynika z akt sprawy w toku postępowania z odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 31 sierpnia 2018 r. w przedmiocie udzielenia Spółce pozwolenia na budowę galerii fotograficznej z częścią gastronomiczną przy ul. [...] w W., Rada Miasta Stołecznego Warszawy 4 lipca 2019 r. podjęła uchwałę Nr XV/347/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy Wiejskiej (Dz. Urz. Woj. Maz. z 19 lipca 2019 r., poz. 9005; MPZP, plan), którego ustaleniami objęto także działkę inwestycyjną. Działka nr ew. [...] została w MPZP oznaczona symbolem 2.MW. Podstawowym przeznaczeniem tego terenu – zgodnie z § 20 ust. 1 planu – jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, a dopuszczalnym: inne usługi, realizowane jako wbudowane lokale użytkowe w budynki przeznaczenia podstawowego, przy czym powierzchnia tych usług nie może przekroczyć 20% powierzchni użytkowej budynku. W tych okolicznościach przywołaną już uprzednio decyzją z 30 lipca 2020 r. Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję Prezydenta Warszawy oraz odmówił Spółce zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę galerii fotograficznej z częścią gastronomiczną przy ul. [...] w Warszawie, z powołaniem się na sprzeczność z ustaleniami MPZP.
Jak dalej wynika z materiału aktowego, Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wojewody Mazowieckiego, zaś orzekając w I instancji GINB odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, a GINB utrzymał w mocy swą decyzję wydaną w I instancji.
2.3. Dalej w wyroku przywołano, że GINB podkreślił, iż decyzja o warunkach zabudowy może być podstawą decyzji o pozwoleniu na budowę tylko wtedy, gdy plan nie obowiązuje. Organ centralny wskazał, że zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Upzp) utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie tego planu, z zastrzeżeniem art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 cyt. ustawy, zaś stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy ma charakter formalny. Pozostawanie jej w obrocie prawnym w sytuacji wejścia w życie planu, nie rodzi skutków materialnoprawnych dla strony. Zdaniem GINB, zarzut przewlekłości postępowania odwoławczego przed Wojewodą Mazowieckim nie miał znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji tego organu badanej w postępowaniu nieważnościowym. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że w przypadku zmiany stanu prawnego między wydaniem decyzji organu I instancji, a rozpatrzeniem odwołania, zasada dwuinstancyjności, w braku przepisów intertemporalnych, nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozpatrzenia i wydania rozstrzygnięcia z uwzględnieniem nowych przepisów (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r. II OSK 2762/12). Organ zobowiązany był zatem do weryfikacji zgodności projektu budowlanego z ww. planem. Organ centralny dodał ponadto, że na części działki inwestycyjnej, zgodnie z § 10 pkt 1 lit. a planu, wyznaczono strefy zieleni zgodnie z rysunkiem planu, w obrębie których zakazuje się realizacji nowej zabudowy. Skoro inwestycja jest niezgodna z MPZP, to nie spełniono wymogu z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (uPb). W wyroku przywołano, że w ocenie GINB, nie można zatem było zarzucić Wojewodzie Mazowieckiemu, że rażąco naruszył prawo uchylając decyzję Prezydenta Warszawy z 31 sierpnia 2018 r. i odmawiając udzielenia pozwolenia budowlanego.
2.4. Sąd wojewódzki przywołał w swym wyroku, że w ocenie GINB Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" posiadała przymiot strony, w rozumieniu art. 28 ust. 2 uPb. Przysługuje jej bowiem prawo użytkowania wieczystego działki nr ew. [...] (KW [...]), przy tym działka nr ew. [...] obciążona jest m. in. służebnością gruntową – prawem przejścia i przejazdu ustanowioną na rzecz działki nr ew. [...] (KW [...]). Na poparcie tego stanowiska organ przytoczył obszernie orzecznictwo. Realizacja inwestycji mogłaby mieć wpływ na sposób wykonywania przysługującej Wspólnocie służebności. Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. GINB zaznaczył, że projektowany obiekt miał mieć trzy kondygnacje podziemne, usytuowane częściowo pod drogą przeciwpożarową. Roboty byłyby prowadzone w obrębie tej drogi, co może ograniczać korzystanie ze służebności. Ponadto, w projekcie budowlanym wskazano, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje m. in. działkę nr [...] - "oddziaływanie S głębokiego posadowienia na budynek [...]". Wprawdzie w trakcie postępowania odwoławczego projektant przy piśmie z 3 kwietnia 2020 r. przekazał uzupełnienie do projektu budowlanego w zakresie pkt 1.9 stwierdzając, że obszar oddziaływania obejmuje wyłącznie działkę nr [...], jednak organ centralny dodał, że przy ocenie legitymacji procesowej zastosowanie ma zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść podmiotu domagającego się uznania za stronę. Końcowo GINB stwierdził, że decyzja nie jest również obarczona żadną z wad z art. 156 § 1 K.p.a.
3.1. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 615/21 kolejno wskazano, że skargę na decyzję GINB wydaną w II instancji złożyła Spółka zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Wojewody z 30 lipca 2020 r. nie narusza rażąco prawa pomimo, że została wydana z obrazą przepisów:
• art. 12 K.p.a., gdyż Wojewoda Mazowiecki wydał decyzję po 23 miesiącach od decyzji organu I instancji,
• art. 35 § 1 i 3 K.p.a., gdyż decyzja Wojewody Mazowieckiego została wydana z rażącym pogwałceniem terminów załatwiania sprawy,
• art. 8 K.p.a., gdyż sposób i czas prowadzenia postępowania odwoławczego rażąco podważa zaufanie uczestnika postępowania do władzy publicznej,
• art. 4 uPb, gdyż organ odwoławczy uniemożliwił inwestorowi zabudowę nieruchomości, do której dysponuje prawem na cele budowlane, a zamierzenie było zgodne z przepisami.
• art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 uPb, gdyż Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję Prezydenta m. st. Warszawy i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę, pomimo, że decyzja ta od 31 sierpnia 2018 r. do wejścia w życie planu była zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
• art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb przez uznanie, że odwołującej się przysługuje przymiot strony, pomimo tego, że zamierzenie nie wprowadzało ograniczeń w zagospodarowaniu jej nieruchomości.
3.2. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji.
3.3. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.
4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.
4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko przedstawione przez GINB, że decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca, nie jest obarczona wadami wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a.
4.3. W ocenie sądu wojewódzkiego chybione są te rozważania zawarte w skardze, w których z jednej strony nie kwestionuje się stanowiska w zakresie konieczności uwzględniania przez organ odwoławczy stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie rozpatrywania odwołania przez ten organ, a z drugiej wskazuje, że organ winien mieć na uwadze, czy inwestor i organ I instancji mogli ten stan prawny przewidzieć, odpowiednio opracowując projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę.
4.4. Zdaniem tegoż sądu nie miała racji skarżąca również co do tego, że Wspólnocie Mieszkaniowej "[...]" (Wspólnota) nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że działka inwestycyjna nr ew. [...] obciążona jest służebnością gruntową - prawem przejścia i przejazdu ustanowioną na rzecz działki nr ew. [...], co do której Wspólnota posiada prawo użytkowania wieczystego. Już tylko z tej przyczyny nie można było przyjąć, jak tego domagała się skarżąca, że działka nr ew. [...] nie leży w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.
5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła I. Sp. z o.o. z/s w Warszawie – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości.
5.2. W oparciu o art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2022, poz. 329; Ppsa) skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na stwierdzeniu, iż nie zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z 30 lipca 2020 r., pomimo rozpoznania odwołania złożonego przez podmiot niebędący stroną postępowania;
b) ewentualnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 Ppsa w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe uznanie, że obszar oddziaływania inwestycji obejmuje nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], której użytkownikiem wieczystym są właściciele lokali zrzeszeni jako Wspólnota Mieszkaniowa "[...]", a przez to błędne przyznanie wskazanej Wspólnocie przymiotu strony w postępowaniu zwyczajnym i niewłaściwe rozpoznanie odwołania pochodzącego od podmiotu niebędącego stroną w sprawie, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w sytuacji gdy przepis art. 28 ust. 2 uPb jednoznacznie określił, kto jest stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, odwołując się do pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, który został w sprawie ustalony pod kątem wskaźników subiektywnych odnoszących się do interesów faktycznych, a nie prawnych;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 Ppsa w zw. z art. 3 pkt 20 uPb poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe uznanie, że już wyłącznie z tej przyczyny, że działka inwestycyjna nr ew. [...] obciążona jest służebnością gruntową - prawem przejazdu i przejścia ustanowioną na rzecz działki nr ew. [...], co do której Wspólnota posiada prawo użytkowania wieczystego, to należy przyjąć, że dz. ew. nr [...] leży nawet potencjalnie w obszarze oddziaływania zamierzonej inwestycji, w sytuacji gdy rzekome ograniczenia dz. ew. nr [...] nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, a mogą stanowić jedynie istnienie chwilowego interesu faktycznego (immisji), i w sytuacji gdy oparcie interesu prawnego właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę odbywa się "wyłącznie na przepisach" materialnego prawa administracyjnego, nie zaś prawa cywilnego (tym bardziej, gdy z treści ksiąg wieczystych nie wynika prawo Wspólnoty do przejazdu przez nieruchomość inwestycyjną [...]), oraz gdy przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających stałe ograniczenia związane z tym obiektem, a nie z przejściowymi robotami budowlanymi, co nie daje podstaw do uznania Wspólnoty za stronę postępowania zwykłego i co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., skoro nie jest dopuszczalne rozpatrzenie przez organ odwoławczy odwołania pochodzącego od osoby nie będącej stroną postępowania;
5.3. W skardze kasacyjnej sformułowano ponadto zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez sporządzenie nieprawidłowego uzasadnienia wyroku, w szczególności poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i ogólnikowe stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu, że już wyłącznie z tej przyczyny, iż działka inwestycyjna nr ew. [...] obciążona jest służebnością gruntową - prawem przejazdu i przejścia ustanowioną na rzecz działki nr ew. [...], co do której Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" posiada prawo użytkowania wieczystego, to należy przyjąć, że dz. ew. nr [...] leży w obszarze oddziaływania zamierzonej inwestycji w sytuacji, gdy istnienie na określonej działce służebności przejazdu i przechodu, wykorzystywanej do skomunikowania inwestycji budowlanej z drogą publiczną samo przez się nie stanowi podstawy do włączenia takiej działki do obszaru oddziaływania obiektu, co miało istotny wpływ na niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi, mimo braku należytego wyjaśnienia przez GINB istnienia po stronie Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" przymiotu strony w sprawie o udzielenia pozwolenia na budowę, albowiem GINB wskazał na okoliczności i rzekome ograniczenia, które w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 20 uPb stanowią co najwyżej "chwilowy interes subiektywny i faktyczny", nie są zaś wynikiem istnienia przepisów prawnych i to w sytuacji, gdy nie zostało wyjaśnione na czym miałoby polegać ograniczenie, w sytuacji gdy inwestycja zostanie zakończona, inwestor na czas robót budowlanych zapewniłby drogę objazdową, zaś po wykonaniu robót zobowiązany byłby do uporządkowania terenu budowy, oraz gdy w ramach planowanych prac inwestor nie przewidywał zmiany przebiegu istniejącej drogi wewnętrznej prowadzącej do sąsiednich budynków;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 Ppsa w zw. z art. 15 K.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak uznania, że GINB naruszył przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135, w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez zastosowanie – polegające na nieuwzględnieniu skargi i niezastosowanie przewidzianych w ustawie środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów wydanych w granicach sprawy, której dotyczyła skarga i w konsekwencji błędne oddalenie skargi, mimo wydania kontrolowanej przez GINB decyzji Wojewody Mazowieckiego z 30 lipca 2020 r. z rażącym naruszeniem przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 uPb, a co wobec rozpatrzenia przez organ odwoławczy odwołania pochodzącego od osoby nie będącej stroną postępowania obligowało Wojewodę Mazowieckiego do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.
5.4. W oparciu o przytoczone powyżej zarzuty skarżąca kasacyjnie wnosi o: uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; ewentualnie w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
5.5. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto tak sformułowane podstawy kasacyjnej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" nie była stroną postępowania na podstawie art. 28 ust. 2 uPb, tym samym obligowało to Wojewodę Mazowieckiego do umorzenia postępowania odwoławczego.
5.6. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wnosił i wywodził, jak w środku odwoławczym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa).
6.2. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 Ppsa. Stosownie do ostatniego cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.
W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu lektura uzasadnienia tak skonstruowanego zarzutu wskazuje wyłącznie na polemikę z motywami zaskarżonego wyroku, co samo w sobie nie dowodzi naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Subiektywne odczucie strony niedostatku argumentacji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie dowodzi naruszenia cyt. przepisu.
6.3. Łączne sformułowanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w powiązaniu z zarzutem naruszenia oznaczonych przepisów prawa materialnego, dotknięte jest wadliwością formalną. Jeśli sąd pierwszej instancji miałby orzekać na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji (czego w przedmiotowej sprawie nie uczyniono oddalając skargę – uwaga Sądu), to chybione jest imputowanie temuż sądowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa i kwestionowanie braku uchylenia przez ten sąd zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji nie mógł równocześnie naruszyć obu wskazanych w podstawach kasacyjnych przepisów, skoro stanowią one odmienne – i rozdzielne podstawy uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, a taki akt został zaskarżony przez Spółkę, bowiem przewidziano w nich odrębne przesłanki i formy orzekania przy uwzględnieniu skargi na tego typu akt, jak decyzja administracyjna.
6.4. Zarzuty skargi odnośnie naruszenia przepisów postępowania – zdaniem Sądu w tym składzie – mają drugoplanowy charakter, zostały skoncentrowane wobec wywodzenia braku podjęcia stosownych działań wyjaśniających, a odnoszących się do ustalenia statusu strony u Wspólnoty w postępowaniu, w którym zapadła decyzja Wojewody Mazowieckiego z 30 lipca 2020 r. w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę (źródłowa decyzja), która była przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym. Zarzuty te Sąd ocenia jako nieusprawiedliwione. Należy uwypuklić, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym wywołanym wnioskiem Spółki, jego celem było zaś ustalenie, czy poddana w jej trybie źródłowa decyzja Wojewody Mazowieckiego była dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, ujętych w przepisach art. 156 § 1 K.p.a. Oceny w tym zakresie dotychczasowej decyzji ostatecznej dokonuje się zasadniczo na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu, w którym zapadła decyzja poddana ocenie legalności w tym trybie nadzwyczajnym. Spółka wywodzi zarzut m. in. naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. upatrując w tym, że decyzja źródłowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Taka wada winna wynikać z samej decyzji, jej źródłem nie są ewentualne wadliwości w postępowaniu wyjaśniającym, a poprzedzającym wydanie decyzji dotychczasowej, te mogła Spółka podnosić chociażby w drodze zaskarżenia decyzji źródłowej w trybie sądowoadministracyjnej, z czego jednak nie skorzystano. Postępowanie w przedmiocie ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej co do reguły nie służy ponadto, aby dopiero w jego ramach czynić oznaczone ustalenia faktyczne, gdy w istocie Spółka kwestionuje naruszenie przepisów prawa materialnego, gdy idzie o status podmiotu, który wnosił odwołanie (Wspólnota Mieszkaniowa). Nie podlega wątpliwości, że Wojewoda Mazowiecki ustalił, iż działka inwestycyjna nr ew. [...] obciążona jest służebnością gruntową - prawem przejazdu i przejścia ustanowioną na rzecz działki nr ew. [...], co do której Wspólnota Mieszkaniowa posiada prawo użytkowania wieczystego(k. 2-8 akt II instancji, gdzie zawarto wypisy z ksiąg wieczystych i dołączono je do odwołania). Z tych względów zasadnicze ustalenie faktyczne dla kwalifikacji, czy dz. ew. nr [...] leży w obszarze oddziaływania zamierzonej inwestycji zostało dokonane w dotychczasowym postępowaniu "zwykłym", a istota sprawy w której zapadła zaskarżona decyzja leży na płaszczyźnie zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego. W tej sytuacji zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – sformułowane w skardze kasacyjnej są nietrafne.
6.5. Istota zarzutów, gdy idzie o podnoszenie przez Spółkę naruszenia przepisów prawa materialnego, sprowadza się do wytknięcia sądowi pierwszej instancji uchybienia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na stwierdzeniu, iż nie zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z 30 lipca 2020 r., pomimo rozpoznania odwołania – jak twierdzi strona skarżąca kasacyjnie – złożonego przez podmiot niebędący stroną postępowania, nadto naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe uznanie, że obszar oddziaływania inwestycji obejmuje działkę nr [...], której użytkownikiem wieczystym są właściciele lokali zrzeszeni jako Wspólnota Mieszkaniowa, a przez to błędne przyznanie wskazanej Wspólnocie przymiotu strony w postępowaniu zwyczajnym i niewłaściwe rozpoznanie odwołania pochodzącego od podmiotu niebędącego stroną w sprawie.
Wbrew wywodowi zawartemu w skardze kasacyjnej nie doszło do rażącego naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb, trafnie sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko orzekającego w postępowaniu nieważnościowym organu, że nie było nieprawidłowym rozpoznanie odwołania przez Wojewodę Mazowieckiego wniesionego przez Wspólnotę, jako podmiotu nie posiadającego legitymacji w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Spółka eksponuje, że GINB wskazał na okoliczności i rzekome ograniczenia, które w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 20 uPb stanowią co najwyżej "chwilowy interes subiektywny i faktyczny", nie są zaś wynikiem istnienia przepisów prawnych i to w sytuacji, gdy nie miało zostać wyjaśnione na czym miałoby polegać ograniczenie, gdy inwestycja zostanie zakończona, inwestor na czas robót budowlanych zapewniłby drogę objazdową, zaś po wykonaniu robót zobowiązany byłby do uporządkowania terenu budowy. Sama Spółka w ten sposób w istocie potwierdza, że w wyniku zamierzonych robót budowlanych, ujętych w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym, doszłoby do takiej zabudowy w ramach przedsięwzięcia, które ograniczałoby prawo Wspólnoty do wykonywania ograniczonego prawa rzeczowego. Spółka zdaje się pomijać sformułowany w art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb obowiązek projektowania i budowy obiektu budowlanego jako całości oraz jego poszczególnych części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając "poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej". Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie był przy tym związany obszarem oddziaływania wskazanym przez projektanta, który wpierw ujął działkę znajdującą się w wieczystym użytkowaniu Wspólnoty Mieszkaniowej (działka nr [...]) w ramach wyznaczenia takiego obszaru dla przedmiotowej inwestycji, by następnie tę działkę z tego obszaru wykreślić.
Sąd w tym składzie podziela ten kierunek judykatury (wyrok NSA z 17 lipca 2018 r., II OSK 162/18, LEX nr 1539819, w którym wskazuje się, że na gruncie prawa budowlanego nie można nie dostrzec tego, że pozwolenie na budowę nie może naruszać obowiązującego porządku prawnego, w tym przepisów prawa cywilnego, tym bardziej, że art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb wprost uzależnia legalność projektowania i budowy obiektu budowlanego od poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. W związku z definicją obszaru oddziaływania (art. 3 pkt 20 uPb), która ma wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 uPb, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego, ale także przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. Wskazuje się również, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem.
Kwestia przymiotu strony w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, przy istnieniu regulacji zawartej w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb musi być rozważona każdorazowo w ramach konkretnego stanu faktycznego, w tym względzie Sąd podziela stanowisko wyrażone w piśmiennictwie (por. A. Ostrowska, w: Prawo budowlane, Komentarz, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, s. 273). Sama skarżąca kasacyjnie przyznaje w treści środka odwoławczego, że zaprojektowane w ramach przedsięwzięcia roboty budowlane skutkowałyby niemożliwością wykonywania przez Wspólnotę przysługującej jej służebności, choć eksponuje, że byłoby to chwilowe, przejściowe, a inwestor zapewniłby "drogę objazdową". Status strony postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę oznacza także prawo do procesu takiego podmiotu, który podnosi potrzebę kontroli wydanej decyzji z punktu widzenia oceny, czy nie doszło do naruszenia jego uzasadnionych prawem interesów, a ujętych m. in. dyspozycją art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb. Te okoliczności nie pozwalają przychylić się do argumentacji wyrażonej w skardze kasacyjnej, a odmawiającej Wspólnocie odwołującej się od decyzji Prezydenta Warszawy z 31 sierpnia 2018 r. przymiotu strony tegoż postępowania. Nawet, jeśli inwestor zaprojektował rozwiązanie komunikacji z drogą publiczną dla działki Wspólnoty na czas wykonywania przez siebie robót budowlanych na działce inwestycyjnej, to powyższe stwierdzenie dowodzi istnienia konkretnych uciążliwości i oddziaływanie na przestrzeń, w której Wspólnocie tej przysługuje oznaczone prawo rzeczowe. Tym samym Wspólnota ta była legitymowana do wniesienia odwołania, w wyniku której zapadła źródłowa decyzja Wojewody Mazowieckiego.
Z powyższych przyczyn nie są skuteczne zarzuty kasacyjne odnośnie naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb.
6.6. W konsekwencji nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jak również nie są usprawiedliwione wszystkie zarzuty naruszenia przepisów procesowych, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 15 K.p.a. Chybione również w tej sytuacji jest zarzucanie naruszenia art. 135 Ppsa.
7. Skoro skarga kasacyjna nie była oparta na usprawiedliwionych podstawach podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.