II OSK 1030/24

II OSK 1030/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2460/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-01-18
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 133, 145
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 645
art. 4, 29, 19, 35
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, 77, 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2460/23 w sprawie ze skargi M.D. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 17 sierpnia 2023 r., znak O/PO.Z-3.4351.107.2022.KJ w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz M.D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 stycznia 2024 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2460/23, uwzględniając skargę M.D., uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 17 sierpnia 2023 r., nr O/PO.Z-3.4351.107.2022.KJ, o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działkach nr [...], [...] i [...] położonych w [...], w gminie [...], przy drodze krajowej nr [...] i drodze gminnej nr [...] (działka nr [...]).
Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę inwestora uznał, że zarządca drogi w kontrolowanym postanowieniu uzgodnieniowym nie mógł uzależnić zajętego stanowiska od parametrów technicznych istniejącego zjazdu. Innymi słowy, negatywne uzgodnienie zdeterminowane niewłaściwymi w stosunku do wymogów inwestycji parametrami zjazdu nie jest zgodne z prawem.
W skardze kasacyjnej Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 645), zwanej dalej u.d.p. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w związku z nieuwzględnieniem, iż odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wynikała z braku właściwej (prawnie możliwej) dostępności terenu inwestycji planowanej na działkach nr [...], [...] i [...] poprzez działkę nr [...] do drogi krajowej nr [...] w formie zjazdu zwykłego, co skutkuje brakiem możliwości zapewnienia bezpiecznej obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji w związku ze zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego w wyniku realizacji planowanej inwestycji, w dacie orzekania przez organ;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p. oraz § 55 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1518), zwanego dalej rozporządzeniem, przez ich niezastosowanie w związku z przyjęciem, że organ przedwcześnie odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu o warunkach zabudowy z uwagi na brak przebudowy istniejącego zjazdu i dostosowania jego parametrów do potrzeb planowanej działalności, bowiem w ocenie Sądu kwestia ta powinna być rozstrzygnięta na późniejszym etapie inwestycji, w innym postępowaniu wszczętym w trybie art. 29 u.d.p.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie:
- art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, w wyniku której został przedstawiony przez ten sąd stan sprawy oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775), zwanej dalej k.p.a., poprzez przyjęcie, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w ogóle nie odniósł się do kwestii istotnej dla sprawy, czyli wpływu ruchu drogowego generowanego przez planowaną inwestycję na bezpieczeństwo uczestników ruchu, podczas gdy wyczerpująco zebrany, rozpatrzony i właściwie oceniony przez organ materiał dowodowy w sprawie pozwolił na ustalenie i dokonanie wnikliwej oceny stanu faktycznego i podjęcie rozstrzygnięcia zgodnego z obowiązującymi w omawianym zakresie przepisami prawa materialnego.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia. Ponadto wniesiono o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, w tym o kosztach zastępstwa procesowego i przyznanie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.D. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz skarżącego M.D. kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, obejmujących także opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).
Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wyrok odpowiada prawu, a zarzuty kasacyjne nie zdołały podważyć trafności przeprowadzonej przez Sąd a quo oceny legalności zaskarżonego postanowienia.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego w oderwaniu od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy. Przepis ten stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Zgodnie ze stanowiskiem utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd wydaje rozstrzygnięcie na podstawie innego materiału niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Skarżący kasacyjnie organ nie wykazał zaś, by Sąd pierwszej instancji wyszedł poza zgromadzony w aktach materiał dowodowy. Przepis ten nie może natomiast służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń oraz oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez Sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się organ.
Nie są również usprawiedliwione zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Sąd pierwszej instancji trafnie bowiem przypisał Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad naruszenie ww. przepisów postępowania polegające na nieprawidłowym wyjaśnieniu przesłanek dopuszczalności uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy polegającej na budowie [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...], [...] i [...] położonych w [...], w gminie [...], przy drodze krajowej nr [...] i drodze gminnej nr [...] (działka nr [...]).
Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Przepisy u.p.z.p. stanowiące o konieczności uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, nie zawierają wskazań odnośnie merytorycznego zakresu tych uzgodnień. Zakres ten wynika natomiast z zadań jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami u.d.p. do jego kompetencji. W świetle art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. do zadań zarządcy drogi należy między innymi planowanie i ochrona dróg polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Zgodnie natomiast z art. 35 ust. 3 u.d.p. zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Nie ulega więc wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi jedną z przesłanek oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego z punktu widzenia możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego nią wywołanego. Jest to więc przesłanka dopuszczalności inwestycji mającej powstać przy drodze. Niezapewnienie koniecznego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi uzasadnioną przesłankę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Organ uzgadniający powinien więc rozpoznać sprawę w powyższych granicach kompetencji własnych, uwzględniając wszystkie istotne okoliczności, w tym rodzaj planowanej inwestycji i związane z tym obciążenia ruchem oraz kategorię drogi publicznej, jej warunki użytkowania i względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanowiące podstawowe kryterium oceny możliwości usytuowania zjazdów z dróg publicznych.
Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że podejmując zaskarżone postanowienie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie rozpoznał istoty sprawy w sposób adekwatny do wymogów postępowania w sprawie warunków zabudowy. Przedstawiono mu bowiem do uzgodnienia inwestycję budowlaną z perspektywy możliwości włączenia ruchu drogowego generowanego przez tą inwestycję do drogi publicznej ze względu na zasady bezpieczeństwa ruchu drogowego. Powyższe uzgodnienie należy bezwzględnie postrzegać jako jeden z aspektów dostępności inwestycji do drogi publicznej w ramach oceny warunków zabudowy, co wymaga skoncentrowania przedmiotu rozważań wyłącznie na kwestiach istotnych z punktu widzenia istoty tego postępowania polegającej na stwierdzeniu, czy z punktu widzenia wymogów planowania i zagospodarowania przestrzennego w konkretnych okolicznościach faktycznych i prawnych dana inwestycja jest dopuszczalna.
Z całokształtu wypowiedzi organu zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wynika, że zasadniczo organ dopuścił możliwość włączenia nowej inwestycji do drogi krajowej nr [...], nawet przy uwzględnieniu dużego natężenia ruchu na tej drodze. Jednak w tych okolicznościach organ wykluczył uzgodnienie przedmiotowej inwestycji opierając się wyłącznie na ocenie aktualnych parametrów zjazdu indywidualnego z terenu inwestycji obsługującego budynek mieszkalny jako niewystarczających dla potrzeb ruchu pojazdów, w tym ciężarowych, związanego z nową inwestycją. W istocie zatem organ uzależnił pozytywne uzgodnienie od dokonania przebudowy istniejącego zjazdu i dostosowania jego parametrów do potrzeb planowanej działalności czyniąc to stanowisko podstawą odmowy uzgodnienia, w czym należało upatrywać nieprawidłowości, które zaważyły na bycie zaskarżonego postanowienia.
Sąd a quo słusznie zwrócił uwagę, że kwestia parametrów zjazdu nie jest zagadnieniem, które powinno być rozważane w ramach postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego i które winno stanowić element przesądzający o treści stanowiska organu. Realizacja zjazdu z terenu inwestycji na drogę publiczną jest bowiem odrębną sprawą administracyjną załatwianą decyzją administracyjną na podstawie art. 29 u.d.p. Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Stosownie do treści art. 29 ust. 3a u.d.p. zezwolenie na lokalizację zjazdu dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę oraz zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Kwestie szczegółowej lokalizacji zjazdu oraz jego parametrów technicznych są rozstrzygane zatem w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 u.d.p. Żaden przepis prawa nie uzależnia wyniku postępowania uzgodnieniowego z zarządcą drogi w toku ustalania warunków zabudowy od uprzedniego rozstrzygnięcia w przedmiocie lokalizacji bądź przebudowy zjazdu wydanego na podstawie art. 29 u.d.p. Z tego powodu proponowania przez organ inwestorowi chronologia kolejnych etapów przygotowania przedmiotowej inwestycji nie ma oparcia w prawie i jej niedochowanie nie mogło stanowić usprawiedliwienia dla odmowy uzgodnienia przedmiotowej inwestycji.
Wobec tego na etapie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy bez znaczenia pozostaje aktualny stan techniczny zjazdu. Przedmiotem uzgodnienia jest bowiem wyłącznie ocena możliwości włączenia do drogi krajowej ruchu drogowego spowodowanego zmianą sposobu użytkowania projektowanego obiektu, a kwestia sposobu tego połączenia poprzez zjazd o parametrach dostosowanych do charakteru inwestycji i warunków drogowych zaktualizuje się dopiero na kolejnych etapach inwestycji. Zezwolenie na przebudowę zjazdu będzie bowiem konieczne na etapie wystąpienia o pozwolenie na budowę (zob. wyrok NSA z 26 lutego 2024 r., II OSK 2583/22).
Przy tym podkreślić należy, że zajęcie stanowiska organu uzgadniającego może przybrać postać warunkową, co oznacza, że możliwa jest akceptacja projektu decyzji o warunkach zabudowy z uwagami, czyli dokonanie uzgodnienia pod określonymi warunkami (zob. m.in. wyroki NSA z: 13 kwietnia 2007 r., II OSK 638/06, z 14 czerwca 2016 r., II OSK 2416/14, LEX nr 2459027, z 21 lutego 2023 r., II OSK 7/22). Nie oznacza to ingerencji w przedłożony projekt decyzji, ale jest wyrazem dążenia do wypracowania stanowiska, które umożliwi rozważenie dopuszczalności inwestycji w zgodzie z zasadą proporcjonalności i przy uniknięciu nadmiernej ingerencji w prawo własności.
Nie ma więc przeszkód, aby organ współdziałający dostrzegając mankamenty techniczne aktualnego zjazdu dokonał uzgodnienia inwestycji pod warunkiem przebudowy zjazdu. Wówczas decyzja o warunkach zabudowy również winna będzie taki warunek zawrzeć. Uzależnienie w decyzji o warunkach zabudowy możliwości wybudowania inwestycji od przebudowy zjazdu sprawi, że bez jego wykonania nie będzie można zrealizować całej inwestycji. Nie zachodzi zatem obawa wyrażona w zaskarżonym postanowieniu, że planowana inwestycja będzie funkcjonowała w oparciu o istniejący zjazd. Zauważyć wypada, że w projekcie decyzji o warunkach zabudowy przestawiono wyłącznie sposób skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną nie odnosząc się do zjazdu łączącego nieruchomość z tą drogą. To, że wnioskowany teren posiada dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem istniejącego zjazdu indywidualnego, nie oznacza, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza o jego wykorzystaniu przy realizacji planowanej inwestycji. Zawarcie w decyzji o warunkach zabudowy warunku obejmującego obowiązek przebudowy istniejącego zjazdu jako konsekwencji stanowiska organu uzgadniającego spowoduje, że planowana inwestycja będzie mogła być zrealizowana wyłącznie po przebudowie zjazdu.
Mając to na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd a quo kontrolując zaskarżone postanowienie trafnie stwierdził, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 35 ust. 3 u.d.p., co uprawniało do jego uchylenia. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej polemizujące z prawidłowym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji w tym zakresie okazały się niezasadne.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzona od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz M.D. kwota 240 zł stanowi wynagrodzenie pełnomocnika ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).
Wobec tego, że skarżący kasacyjnie organ w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a M.D. w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie zażądał jej przeprowadzenia, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.