II OSK 1029/22

II OSK 1029/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Jan Szuma
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1686/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-08
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant referent stażysta Martyna Jendyk po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G., w której miejsce wstąpił następca prawny K. G., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1686/21 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 czerwca 2021 r. znak: DOA.7210.89.2020.MMM(1) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 listopada 20214 r., sygn. akt VII SA/Wa 1686/21, po rozpoznaniu skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia 2 czerwca 2021 r., znak: DOA.7210.89.2020.MMM (1), w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji: I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję GINB z dnia 6 kwietnia 2021 r., znak: DOA.7210.89.2020.JNO; II. zasądził od GINB na rzecz M. S. kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Starosta [...] (Starosta) decyzją z dnia 22 grudnia 2014 r., nr 311/GK/2014, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409, zwana dalej: "Pr.bud.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w ramach powstającego siedliska rolniczego na działce nr ew. [...], obręb [...] [...], gmina [...].
Wojewoda Mazowiecki (Wojewoda) decyzją z dnia 6 kwietnia 2016 r., nr 156/I/2016, po wszczęciu postępowania z urzędu, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, zwana dalej: "k.p.a."), stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty.
GINB decyzją z dnia 27 stycznia 2017 r., znak: DOA.7110.579.2016.RTU, po rozpatrzeniu odwołania M. G., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Wojewody z dnia 6 kwietnia 2016 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 22 grudnia 2014 r.
M. S. wnioskiem z dnia 18 września 2020 r., uzupełnionym w dniu 19 października 2020 r., wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji GINB z dnia 27 stycznia 2017 r.
GINB decyzją z dnia 6 kwietnia 2021 r., znak: DOA.7210.89.2020.JNO, na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 o art. 156 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia 27 stycznia 2017 r. Organ nadzoru podkreślił, że weryfikowana decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, dlatego jej kontroli dokonywał w aspekcie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Jednak z uwagi na fakt, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu wojewódzkiego i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 22 grudnia 2014r., nie jest możliwe dokonanie oceny tego rozstrzygnięcia w oderwaniu od oceny prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę, w zakresie w jakim ówcześnie orzekał GINB. Organ podkreślił, że decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym jest wydana z rażącym naruszeniem prawa, jeśli organ przy jej podejmowaniu w oczywisty sposób naruszył obowiązki, jakie na nim spoczywają w zakresie ustalenia, czy w sprawie zakończonej decyzją wydaną w trybie zwykłym zaistniały przesłanki nieważności. Analizując prawidłowość decyzji o pozwoleniu na budowę, organ nadzoru stwierdził, że M. G. dołączyła do wniosku o jej wydanie, oświadczenie o prawie dysponowania działką inwestycyjną nr ew. [...] na cele budowlane. Tym samym GINB nie naruszył rażąco art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznając, że decyzja Starosty nie narusza rażąco art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Pr.bud. Inwestor dysponował decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] (Burmistrz) z dnia 16 czerwca 2005 r., znak: PLP.plw.7331-w-17/7/05, ustalająca na wniosek M. G. i S. G. warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na terenie działki o nr ew. [...] we wsi [...]. W związku z powyższym GINB nie naruszył rażąco prawa wskazując, że decyzja Starosty nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 Pr.bud. Odnosząc się do twierdzenia wnioskodawcy, że pozwolenie na budowę było rażąco niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy, organ nadzoru wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczyła budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach powstającego siedliska rolniczego na działce nr ew. [...]. Rozwiązania projektowe nie naruszały rażąco ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy co do: 1) nieprzekraczalnej linii zabudowy (projekt zagospodarowania działki); 2) wysokości zabudowy (maksymalna 9,0 m od poziomu gruntu do najwyższego punktu kalenicy; projektowana maksymalna - 8,43 m, przekrój A-A nr rys. 10); 3) ilości kondygnacji (maksymalnie dwie; projektowane dwie przekrój A-A nr rys. 10); 4) nachylenia połaci dachowych (45°; projektowana - maksymalna 36,9%, tj. ok. 20°- przekrój A-A rys. nr 10, przekrój B-B rys. nr 11); 5) powierzchni biologicznie czynnej - 60%, projektowana 97,59%, część opisowa projektu budowlanego, pkt 11.4.1 Bilans powierzchni, str. 18). Organ wskazał, że integralną częścią decyzji o warunkach zabudowy był załącznik mapowy, na którym granica terenu inwestycji została oznaczona literami A,B,C,D. Zdaniem organu nadzoru, z porównania załącznika i projektu zagospodarowania działki wynika, że budynek został usytuowany poza obszarem oznaczonym literami A,B,C,D. Potwierdził to również pełnomocnik inwestora w piśmie z dnia 16 marca 2016 r. wskazując, że rozmieszczenie w bliskiej odległości trzech słupów energetycznych było głównym powodem przesunięcia lokalizacji budynku w głąb działki. Tym samym GINB w weryfikowanej decyzji z 27 stycznia 2017 r. słusznie stwierdził, że Starosta naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., jednakże przesłanki rażącego naruszenia prawa nie zostały spełnione, gdyż "skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa". GINB zwrócił uwagę, że w sentencji decyzji Burmistrza z dnia 16 czerwca 2005 r. ustalone zostały warunki zabudowy dla budowy budynku jednorodzinnego na terenie działki o nr ew. [...]. Zachodziła zatem niespójność pomiędzy sentencją decyzji a załącznikiem graficznym do niej. Nadto projektowana inwestycja nie zaburza miejscowego ładu przestrzennego skoro z decyzji o warunkach zabudowy wynika, że w sąsiedztwie działki nr ew. [...] istnieje zabudowa siedliskowa i jednorodzinna. W ocenie organu nadzoru, GINB przy podjęciu decyzji z dnia 27 stycznia 2017 r. nie naruszył w sposób oczywisty obowiązków jakie na nim spoczywały w zakresie nakazującym ustalenie, czy w sprawie zakończonej decyzją Starosty z 22 grudnia 2014 r. zaistniały przesłanki nieważności z art. 156 § 1 k.p.a., w tym przesłanka rażącego naruszenia prawa. GINB nie naruszył także rażąco art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznając, że decyzja Starosty nie narusza rażąco art. 35 ust 1 pkt 2 Pr.bud. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem"). Z projekt zagospodarowania terenu, wynika, że ściana północna z otworami została zaprojektowana w najbliższym punkcie w odległości 4,29 m od granicy z działką o nr ew. [...]. Ściana wschodnia z otworami została zaprojektowana w odległości 134,1 m od granicy z działką o nr ew. [...] (droga wojewódzka nr [...]). Ściana południowa z otworami została zaprojektowana w odległości 11,16 m od granicy z działką o nr ew. [...] (proj. bud. rzut parteru rys. nr 3, rzut piętra oraz więźby dachowej nad parterem rys. nr 5). Z projektu zagospodarowania działki oraz rzutu parteru rys. nr 3 wynika, że tarasy projektowanego budynku oddalone są od granicy z działką o nr [...] o 2,29 m. Natomiast projektowane schody oddalone są od granicy z działką o nr ew. [...] o ok. 9,46 m. Odnosząc się do zarzutu wnioskodawcy, że decyzja pozwalała na budowę domu jednorodzinnego na gruntach rolnych bez zmiany ich przeznaczenia na cele nierolnicze oraz bez wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, organ nadzoru wskazał, że w aktach sprawy znajdowała się decyzja Starosty [...] z dnia 11 lipca 2014 r., nr 80/2014, zezwalająca M. i S. G. na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego klasy lll b o łącznej powierzchni 544 m2 stanowiących część działki nr ew. [...]. Z analizy porównawczej załącznika graficznego do decyzji Starosty [...] z dnia 11 lipca 2014 r. oraz projektu zagospodarowania terenu wynika, że sporny budynek mieszkalny zaprojektowano na części działki nr ew. [...] (oznaczonej na załączniku graficznym literami A,B,C,D), która została trwałe wyłączona z produkcji rolnej. Odnosząc się do zarzutu wnioskodawcy, że przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę była wyłącznie budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach powstającego siedliska rolniczego, podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku socjalno-gospodarczego w ramach powstającego siedliska rolniczego, organ nadzoru ocenił go jako niezasadny. Stwierdził, że za siedlisko uznawana jest działka, na której posadowiono choćby tylko budynek mieszkalny. Budowę zagrody inicjuje zwykle budowa budynku mieszkalnego, wokół którego powstaje zabudowa uzupełniająca, tworząc funkcjonalną całość. Mimo że przedmiotem decyzji Starosty z dnia 22 grudnia 2014 r., był wyłącznie budynek mieszkalny jednorodzinny to nie oznacza braku możliwości powstania zabudowy siedliskowej. Inwestor może bowiem w ramach odrębnego projektu budowlanego wystąpić o udzielenie pozwolenia na budowę budynku socjalno-gospodarczego, objętego ww. decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. W konsekwencji organ nadzoru stwierdził, że decyzja GINB z dnia 27 stycznia 2017 r., nie jest obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
GINB decyzją z dnia 2 czerwca 2021 r., znak: DOA.7210.89.2020.MMM (1), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 6 kwietnia 2021 r., ponawiając argumentację w niej zawartą.
M. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GINB z dnia 2 czerwca 2021 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił:
1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że brak było podstaw dla stwierdzenia nieważności decyzji GINB z dnia 27 stycznia 2017 r., w sytuacji gdy została wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na naruszenie:
a) art. 35 ust. 1 Pr.bud. w zw. z art. 55 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ uprawniony był do dokonania własnej interpretacji warunków zabudowy, podczas gdy organ nie może kształtować zasadniczych warunków inwestycji odmiennie od ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i związany jest przedmiotowym zakresem tego rozstrzygnięcia;
b) art. 35 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 1 Pr.bud. w zw. z § 3 pkt 3 rozporządzenia, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że pozwolenie na budowę dotyczyło obiektu w zabudowie zagrodowej, podczas gdy budynek mieszkalny jednorodzinny nie spełnia funkcji zabudowy zagrodowej;
c) art. 6 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że M. G. spełnia wymogi konieczne dla zrealizowania zabudowy działki siedliskowej, podczas gdy realizacja samego budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, wyklucza kwalifikację zamierzenia jako zabudowy siedliskowej/zagrodowej;
d) art. 32 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że możliwe było zlokalizowanie na działce nr [...] zamierzenia inwestycyjnego z uwagi na skuteczne "odrolnienie" działki;
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego, w szczególności pominięcie analizy części graficznej decyzji Burmistrza z dnia 16 czerwca 2005 r.;
b) art. 11 w zw. z art. 80 w zw. z art 107 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia, brak odniesienia się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę, stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 Pr.bud., poprzez głównie wadliwą, a częściowo niepełną ocenę przesłanek do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co w efekcie skutkowało odmową stwierdzenia nieważności decyzji GINB z dnia 27 stycznia 2017 r. Zdaniem Sądu, gdyby działanie GINB, jako organu II instancji, zakończone decyzją z dnia 27 stycznia 2017 r. było prawidłowe, to organ ten powinien uznać, że decyzja Starosty z dnia 22 grudnia 2014 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, w ramach powstającego siedliska rolniczego była sprzeczna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, gdyż wydana została na inny obszar bardzo dużej działki nr [...]. W projekcie budowlanym budynek mieszkalny został usytuowany ok. 120 m poza granicą terenu, dla którego ustalono warunki zabudowy. W decyzji o warunkach zabudowy teren inwestycji określono jako pas 60 m od drogi. Dlatego porównując projekt zagospodarowania działki zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy nie można stwierdzić, że inwestor legitymował się decyzją o warunkach zabudowy. Sąd podkreślił, że wprawdzie GINB orzekając ówcześnie dostrzegł rozbieżność pomiędzy projektem budowlanym, a decyzją o warunkach zabudowy, ale wadliwie wskazał na rzekome "niespójności" decyzji o warunkach zabudowy. Wbrew twierdzeniom organu nie występowały niespójność w decyzji o warunkach zabudowy, albowiem w sentencji decyzji o warunkach zabudowy został określony rodzaj inwestycji - była nim budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku socjalno-gospodarczego na terenie części działki nr [...] (o ogólnej powierzchni 2,26 ha) we wsi [...] ul. [...]. Natomiast granice terenu inwestycji zostały określone za pomocą linii rozgraniczających i oznaczone literami A, B, C i D na mapie sytuacyjno-wysokościowej, stanowiącej załącznik do decyzji. Zatem zarówno z sentencji decyzji o warunkach zabudowy jak i z załącznika mapowego do decyzji, wynikało, że warunki zabudowy nie zostały określone dla całej działki nr [...], lecz tylko dla jej części wskazanej w załączniku graficznym. Mimo to GINB zaakceptował wystąpienie tak znaczących różnic między lokalizacjami budynku na działce, które w istocie powodowały że inwestor nie legitymował się decyzją o warunkach zabudowy, a wydanie pozwolenia budowlanego nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania wiązała organ wydający pozwolenie na budowę, a dokonywanie samodzielnych ustaleń przez GINB w postępowaniu nadzwyczajnym, odbiegających tak istotnie od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w ocenie Sądu, stanowić mogło rażące naruszenie prawa. Utrwalony jest bowiem w orzecznictwie pogląd, że brak zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowi przesłankę do uznania decyzji o pozwoleniu na budowę jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa. GINB w decyzji z dnia 27 stycznia 2017 r. w sposób nieuprawniony stwierdził, że projektowana inwestycja nie zaburza miejscowego ładu przestrzennego, wskazując, że w sąsiedztwie działki nr [...] istnieje zabudowa siedliskowa i jednorodzinna. Nie uwzględnił, że ustalenia zawarte w tej decyzji dotyczą innego obszaru będącego części działki nr [...], niż ten, na którym zaprojektowano budynek. Nadto nie ocenił dostatecznie tego, czy z uwagi na ochronę gruntów rolnych, objęte pozwoleniem na budowę zamierzenie budowlane mogło być w ogóle zrealizowane na terenie oddalonym ok. 200 m od drogi wojewódzkiej nr [...]. Zdaniem Sądu, organ nie dokonał również właściwej kontroli zgodności projektu budowlanego z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie funkcji jaką projektowany budynek mieszkalny będzie spełniał. Mimo upływu lat materiał dowodowy nadal nie potwierdza, żeby przedmiotem zamierzenia budowlanego była budowa budynku mieszkalnego w ramach powstającego siedliska rolniczego. Sąd Wojewódzki podkreślił, że w skardze słusznie podniesiono, że w przypadku uznania, że przedmiotem zamierzenia budowlanego była budowa budynku mieszkalnego w ramach powstającego siedliska rolniczego (a tak uznał GINB), to nie powinno nastąpić wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów pod budynkiem mieszkalnym. Budowa takiego budynku następuje bez wydawania decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej jest następstwem zmiany ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Organ powinien ocenić okoliczność wydania przez Starostę [...] decyzji z 11 lipca 2014 r., nr 80/2014, w kontekście tego czy uprawnione było w postępowaniu o stwierdzenie nieważności uznanie, że przedmiotem zamierzenia budowlanego była budowa budynku mieszkalnego wchodzącego w skład gospodarstwa rolnego i czy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w zgodzie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. To również wymagało oceny tego, czy M. G. była uprawniona do realizacji zabudowy o charakterze siedliskowym. Nadto wobec powoływania się w zaskarżonej decyzji na związanie decyzją Starosty [...] z dnia 11 lipca 2014 r. zezwalającą na trwale wyłączenie z produkcji rolniczej, konieczne byłoby odniesienie się do wskazanej w skardze okoliczności jej uchylenia decyzją Starosty [...] z dnia 12 sierpnia 2016 r. nr 158/2016. Ustalenia powyższe w ich całokształcie pozwoliłyby na ocenę tego czy pozwolenie na budowę z dnia 22 grudnia 2014 r. wydano z rażącym naruszeniem prawa, gdyż niewątpliwie z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., niezgodnie z warunkami zabudowy, oraz czy w istocie dotyczyło zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, której nie można było zrealizować na gruntach rolnych. To z kolei świadczyłoby ewidentnie o rażąco wadliwym rozstrzygnięciu GINB wynikającym z jaskrawo błędnej oceny zawartej w decyzji z dnia 27 stycznia 2017 r. W tym kontekście należałoby ponownie ocenić czy Starosta wydał decyzję o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w ramach powstającego siedliska rolniczego, naruszając przepisy ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, m.in. art. 6 ust. 1 tej ustawy, a także ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, m.in. art. 7 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135, art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. G. zarzucając naruszenie:
1. prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że organ powinien poddać ocenie zgodność projektu z warunkami zabudowy określonymi według załącznika mapowego, wobec uznania, że warunki zabudowy zostały wydane jedynie dla części działki nr [...], podczas gdy z przepisu wyraźnie wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ bada zgodność projektu z decyzją o warunkach zabudowy, co oznacza, że organ ocenia zgodność z decyzją jako całością, a nie jedynie z załącznikiem do niej, a decyzja została wydana dla całej działki, a także poprzez jego błędne niezastosowanie wobec błędnego uznania, że inwestor nie legitymował się decyzją o warunkach zabudowy;
2. prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie i uznanie, że zachodzi konieczność ponownego zbadania czy Starosta wydając decyzję o pozwoleniu na budowę budynku jednorodzinnego dwulokalowego w ramach powstającego siedliska rolniczego naruszył wskazane powyżej przepisy prawa materialnego, podczas gdy M. G. spełniła wymogi konieczne do zrealizowania zabudowy na działce siedliskowej;
3. prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., poprzez jego błędne niezastosowanie oraz art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że zachodzi konieczność ponownego zbadania czy Starosta wydając decyzję o pozwoleniu na budowę budynku jednorodzinnego dwulokalowego w ramach powstającego siedliska rolniczego naruszył wskazany wyżej przepis prawa materialnego, podczas gdy M. G. spełniła wymogi, o których mowa w art. 32 ust. 1 pkt 2 Pr.bud.;
4. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nieprawidłową kontrolę działalności organu administracji i uznanie, że organ mógł dopuścić się naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy brak jest spełnienia przesłanek koniecznych do uznania, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do błędnego uwzględnienia skargi;
5. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., poprzez nieprawidłową kontrolę działalności organu administracji i pominięcie, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na fakt, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do błędnego uwzględnienia skargi;
6. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i braku wskazania dlaczego w ocenie Sądu należy ponownie zbadać czy Starosta wydał decyzję o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w ramach powstającego siedliska rolniczego, dopuszczając się ewentualnego naruszenia m.in. art. 6 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 32 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., a także poprzez brak szczegółowego odniesienia się do twierdzenia M. G. o przeniesieniu przez nią prawa własności nieruchomości na syna i poprzestanie na stwierdzeniu, że miałoby to wpływ na określenie stron postępowania, a także poprzez nieprawidłowe przedstawienie stanu sprawy i wskazanie, że w projekcie budowlanym budynek mieszkalny został usytuowany ok. 120 m poza granicą terenu, dla którego ustalono warunki zabudowy, a w decyzji o warunkach zabudowy teren inwestycji określono jako pas 60 m od drogi, podczas gdy w rzeczywistości w warunkach zabudowy teren inwestycji określono jako pas 80 m od drogi, a budynek mieszkalny został usytuowany 120 m od drogi, a zatem różnica wynosi 40 m, a także poprzez brak szczegółowego i wyczerpującego udzielenia organowi wskazania co do dalszego postępowania; naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowały, że organ nie dostał szczegółowych i konkretnych wytycznych co do dalszego postępowania, a nadto nieprawidłowe przedstawienie stanu sprawy, doprowadziło do przedstawienia przesunięcia lokalizacji budynku jako większej niż w rzeczywistości, co ma wpływ na ocenę możliwości wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, a naruszenie doprowadziło nadto do błędnego uwzględnienia skargi.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi M. S., jak również o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Skarżąca kasacyjnie wniosła nadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z szeregu dokumentów na okoliczność m.in.: pozostawania przez M. G. podatnikiem podatku rolnego, zmiany właściciela nieruchomości z M. G. na K. G., pozostawania przez K. G. podatnikiem podatku rolnego, klasyfikacji działek jako gruntów rolnych, w tym jako gruntów rolnych zabudowanych. Strona przywołał m.in. decyzje Starosty [...] z dnia 21 lipca 2016 r., nr 140/2016, z dnia 12 sierpnia 2016 r., nr 158/2016, a także powołała się na wniosek K. G. o uchylenie ww. decyzji Starosty z dnia 12 sierpnia 2016 r.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. wniósł o jej oddalenie, a także o oddalenie wniosków dowodowych z dokumentów powołanych w skardze kasacyjnej, oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Na rozprawę, wyznaczoną na dzień 8 stycznia 2025 r., przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stawił się m.in. K. G.. Oświadczył on, że wstępuje do postępowania w miejsce swojej matki M. G., gdyż jest obecnie właścicielem działek. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił następstwo prawne po stronie strony wnoszącej skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie tutejszego Sądu prezentowane jest jednolite stanowisko, zgodnie z którym, zarzut naruszenia ww. przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 1551/21). Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a, daje odpowiedź co do zasadniczych powodów uwzględnienia skargi na decyzje GINB, poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd I instancji wyraził swoje wątpliwości na tle art. 6 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 32 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. Odniósł się także do podnoszonej przez M. G. okoliczności, iż doszło do przeniesienia prawa własności nieruchomości na jej syna, wskazując, że ma to znaczenie dla prawidłowego określenia stron niniejszego postępowania. Zarzut oparty na ww. przepisie w gruncie rzeczy stanowi polemikę z wyrażonym stanowiskiem Sądu I instancji. W świetle powyższych rozważań nie mógł zostać uwzględniony. Nie można także uznać, że ewentualna wadliwość w zakresie lokalizacji budynku mieszkalnego, wynikająca z porównania projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, miała istotny wpływ na wynik sprawy, potwierdzeniem tego będzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione poniżej. Stosownie do dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku zawiera wskazania co do dalszego postępowania. Są one konsekwencją wyrażonej przez Sąd I instancji oceny. Czym innym jest natomiast czy była ona właściwa.
Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwiony uznaje natomiast zarzut oparty na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z tym zastrzeżeniem, że z uwagi, że ten ostatni przepis jest przepisem prawa materialnego, autor środka zaskarżenia powinien przywołać art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.
Przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja GINB z dnia 2 czerwca 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu z dnia 6 kwietnia 2021 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji GINB z dnia 27 stycznia 2017 r., odmawiającej stwierdzenia nieważność decyzji Starosty z dnia 22 grudnia 2014 r. o pozwoleniu na budowę. Ma to istotne znaczenie, albowiem objęcie przez GINB decyzji z dnia 27 stycznia 2017 r. postępowaniem nadzorczym nie przekłada się na możliwość utożsamiania wad kwalifikowanych, które tę decyzję mogą obarczać, z wadami odnoszącymi się do decyzji Starosty z dnia 22 grudnia 2014 r. Rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzki do tego zmierza. Skutkiem niego byłoby stworzenie możliwości ponownej weryfikacji decyzji wydanej w trybie zwykłym, która już została przeprowadzona i zakończona prawomocną decyzją GINB z dnia 27 stycznia 2017 r. Jeszcze raz należy zaakcentować, że przedmiotem obecnie kontrolowanego przez Sąd Wojewódzki "drugiego" postępowania nadzwyczajnego było badanie, czy kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. obciążona jest decyzja administracyjna wydana w "pierwszym" postępowaniu nadzwyczajnym, odmawiająca stwierdzenia nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe nie jest tożsame z ponownym badaniem, czy kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. obciążona jest sama decyzja wydana w trybie zwykłym, a w przypadku stwierdzenia jej istnienia, ocena skutków, jakie wiążą się z ewentualnym stwierdzeniem jej nieważności. Skład orzekający opowiada się za stanowiskiem, zgodnie z którym niedopuszczalne jest na zasadzie "piętrowej" nieważności postępowań we wszczętym postępowaniu nadzorczym ponowne merytoryczne weryfikowanie przez organ prawidłowości decyzji, w stosunku do której już uprzednio ostateczną decyzją orzeczono o braku przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy wyłącznie wad kwalifikowanych, które tkwią w decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym (zob. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 1375/18 i powołane w nim orzecznictwo). Naczelny Sąd Administracyjny podziela także pogląd tutejszego Sądu wyrażony w powołanym wyżej wyroku z dnia 17 stycznia 2019 r., mający umocowanie także w wyroku NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. II OSK 298/16, zgodnie z którym kluczowe znaczenie dla określenia zakresu sprawy zainicjowanej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności innej decyzji, która według wnioskodawcy rażąco narusza prawo, ma ustalenie tego, do czego w istocie należy odnosić przywołane wyżej pojęcie "naruszenia". Za "prawo" w znaczeniu przyjętym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznaje się przepisy prawa materialnego, normy kompetencyjne i ustrojowe, jak również przepisy procesowe regulujące tryb postępowania administracyjnego w rozpatrywanej przez organ sprawie administracyjnej (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 667). Jednoznaczne i oczywiste zanegowanie "stanu prawnego", będące istotą wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa - w przypadku wielopiętrowej struktury postępowania, a więc, gdy badaniu pod kątem nieważności podlega decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności innej decyzji - odznacza się określoną specyfiką. Rażące naruszenie prawa w tym przypadku należy odnieść wyłącznie do sprawy stwierdzenia nieważności decyzji, która jest regulowana przepisami rozdziału 13 Działu II k.p.a. Materialnoprawną podstawę decyzji orzekającej o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym stanowi art. 156 § 1 i 2 k.p.a. określający wady kwalifikowane decyzji, które uzasadniają stwierdzenie jej nieważności oraz przesłanki wyłączające taką sankcję. Formalnoprawny charakter mają przepisy procesowe regulujące postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ nadzoru, jak też przepisy określające organ właściwy do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego (art. 157 § 1 k.p.a.), czy też formę jego zakończenia (art. 158 § 1 k.p.a.). Powyższe powoduje, że rażąco naruszać prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) będzie decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności innej decyzji, jeżeli przy podejmowaniu tego rozstrzygnięcia organ nadzoru w oczywisty sposób naruszył obowiązki, jakie na nim spoczywają w zakresie nakazującym ustalenie, czy w sprawie zakończonej decyzją zaistniały przesłanki nieważności określone w katalogu opisanym w art. 156 § 1 k.p.a. Powyższe naruszenie może polegać na nieprzeprowadzeniu w ogóle postępowania wyjaśniającego zmierzającego do zbadania tejże sprawy lub naruszeniu zasadniczych obowiązków procesowych, jakie ciążą na organie prowadzącym postępowanie nadzwyczajne, co ma związek z wcześniej wskazaną możliwością odnoszenia "rażącego naruszenia prawa" także do naruszenia przepisów procesowych. Naruszenie to może przede wszystkim jednak polegać na rażącym naruszeniu przez organ nadzoru regulacji materialnoprawnej wyznaczającej treść rozstrzygnięcia, co odnosić trzeba do uczynienia podstawą badania kwestionowanej decyzji innych przesłanek aniżeli wskazane w art. 156 § 1 k.p.a., ewentualnie do nadania im takiego rozumienia, które w sposób niebudzący wątpliwości nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia w treści art. 156 § 1 k.p.a. Podstawę rażącego naruszenia prawa przypisać należy także decyzji, która stwierdza nieważność decyzji, mimo zakazu, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku tym wskazał także, że zakres, w jakim weryfikowana jest poprawność przesądzenia przez organ nadzoru, że kwestionowana przez stronę decyzja wydana w trybie zwykłym nie została (bądź została) wydana z rażącym naruszeniem prawa, jest ściśle uzależniony od trybu, w jakim weryfikacja ta ma miejsce. Merytoryczna polemika ze stanowiskiem organu nadzoru w odniesieniu do kwestii związanych z nielegalnością decyzji wydanej w trybie zwykłym i rodzajem wady prawnej tkwiącej w decyzji jest możliwa w toku postępowania odwoławczego, uwzględniając, że orzekanie w sprawie stwierdzenia nieważności każdej decyzji administracyjnej ma charakter dwuinstancyjny (art. 127 § 1 k.p.a.). Rozstrzygnięcie to podlega również kontroli sądowej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie służy ponownej weryfikacji prawidłowości załatwienia sprawy co do istoty, ale rozważeniu, czy określoną decyzję obciążają ciężkie wady nakazujące wyeliminować ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Przenosząc tę regułę na postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu nadzoru, charakter sprawy wszczętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę stoi kategorycznie na przeszkodzie formułowaniu przez organ nadzoru jakichkolwiek merytorycznych ocen dotyczących prawidłowości udzielonego pozwolenia na budowę. Z tym zakazem koresponduje niedopuszczalność podnoszenia w tym postępowaniu również przez stronę jakichkolwiek zarzutów, które polegają na wykazywaniu wad obciążających wydaną w trybie zwykłym decyzję. Badając, czy w sprawie zaistniała oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją organu nadzoru, orzekając na wniosek strony podważającej odmowne rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym organ nadzoru swoje oceny może zatem odnieść wyłącznie do kontrolowanego postępowania nadzorczego.
Sąd Wojewódzki nie dokonał prawidłowego rozgraniczenia zakresu przedmiotowego sprawy objętej skargą (postępowania nieważnościowego weryfikującego prawidłowość decyzji organu nadzoru wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym) od postępowania procesowo odrębnego. Stanowisko Sądu jedynie pośrednio odnosiło się do decyzji GINB z dnia 2 czerwca 2021 r., w gruncie rzeczy Sąd dokonał "weryfikacji" decyzji Starosty z dnia 22 grudnia 2014 r., jak w "pierwszym" postępowaniu nieważnościom. Nie był zaś do tego uprawniony, nawet, pomimo że uwagi i wnioski były motywowane treścią rozważań zamieszczonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji powinien był mieć na uwadze wyznaczony przepisami zakres sprawy objętej złożoną skargą i te argumenty skarżącego, które miały dowodzić nielegalności decyzji Starosty z dnia 22 grudnia 2014 r. oraz decyzji GINB z dnia 27 stycznia 2017 r. i zasadności decyzji Wojewody z dnia 6 kwietnia 2016 r. oddalić jako wykraczające poza granice badanej sprawy. Podkreślić należy, że w ramach niniejszego "drugiego" postępowania nieważnościowego skarżący nie może konwalidować braku możliwości zaskarżenia decyzji wydanej w "pierwszym" postępowaniu nieważnościowym, którego nie był stroną.
Wobec powyższego zbędne jest odnoszenie się do zarzutów zawartych w punktach 1-3 i 5 opisanej wyżej skargi kasacyjnej. Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku zawartego w środku zaskarżenia o przeprowadzenie dowodu z załączonych do niego dokumentów.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.