II OSK 1029/21

II OSK 1029/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Anna Żak /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1118/20 - Wyrok WSA w Krakowie z 2020-11-26
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 141 § 4, art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit.a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 57 ust. 7, art. 54, art. 55, art. 29 ust. 2pkt 15, art. 48, art. 49
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ł., M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1118/20 w sprawie ze skargi M. Ł., M. S. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 22 lipca 2020 r. nr 598/2020 znak: WOB.7722.5.2020.JKUT w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki nr 1390/2019 z dnia 29 listopada 2019 r.; 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz M. Ł. i M. S. solidarnie kwotę 1979 (jeden tysiąc dziewięćset siedemdziesiąt dziewięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 26 listopada 2020 r., sygn. II SA/Kr 1118/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. Ł. i M. S. na postanowienie nr 598/2020 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) w Krakowie z 22 lipca 2020 r., znak: WOB.7722.5.2020.JKUT, w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Postanowieniem z 29 listopada 2019 r., nr 1390/2019, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w Krakowie - Powiat Grodzki, działając na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej "p.bud.", wymierzył solidarnie M. S. oraz M. Ł. (wspólnikom spółki cywilnej (...) Agencja Reklamowa s.c.) karę w wysokości 25.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania dwustronnie podświetlanej reklamy zlokalizowanej na działce nr [...] obr. [...] P. przy autostradzie A4 km 413 + 090 jezdnia prawa w m. Krakowie, o powierzchni zabudowy 12,80 m², wraz z odciągami zakotwionymi w gruncie. Opisanym na wstępie postanowieniem z 22 lipca 2020 r., MWINB po rozpatrzeniu zażalenia M. S. i M. Ł. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji,
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że względem przedmiotowego obiektu budowlanego, zrealizowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, prowadzone było przez organy nadzoru budowlanego postępowanie administracyjne na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej p.bud." Ustalając, że nie jest możliwe doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, PINB decyzją z 26 listopada 2018 r. nr 1444/2018, nakazał A. B. - zarządzającemu działką nr [...] rozbiórkę dwustronnej podświetlanej reklamy zlokalizowanej na tej działce, usytuowanej w sposób niezgodny z zapisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 póz. 2222 ze zm.). Po rozpatrzeniu odwołania M. S. i M. Ł. organ odwoławczy decyzją z 18 czerwca 2020 r., nr 326/2020, utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. W ww. odwołaniu M. S. i M. Ł. wprost wskazali, że są inwestorem przedmiotowego obiektu reklamowego. Organ II instancji stanął na stanowisku, że kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu może również dotyczyć obiektów powstałych w warunkach samowoli budowlanej. Nawet ewentualne nakazanie rozbiórki danego obiektu w całości lub części na podstawie art. 51 ust. 5 p.bud. nie zmienia faktu, że obiekt ten był uprzednio użytkowany bez wymaganego prawem pozwolenia, a więc ziściły się przesłanki dla wymierzenia kary administracyjnej na podstawie art. 57 ust. 7 p.bud.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. S. i M. Ł. zarzucili przede wszystkim naruszenie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 p.bud. poprzez błędne zastosowanie tego przepisu, polegające na wydaniu postanowienia o wymierzeniu kary w trybie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 p.bud., podczas gdy dokonanie zgłoszenia samowoli budowlanej i prowadzenie postępowania w trybie art. 48 p.bud. wyklucza prowadzenie postępowania i wydanie postanowienia o wymierzeniu kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.
W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarysowały się dwie sprzeczne linie odnośnie tego, czy kara, o której mowa w art. 57 ust. 7 p.bud. dotyczy tylko użytkowania obiektów wybudowanych legalnie (tj. takich na które uzyskano pozwolenie na budowę lub dokonano zgłoszenia), czy przepis ten ma również zastosowanie do użytkowania obiektów powstałych w warunkach samowoli budowlanej. Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd, zgodnie z którym sankcja wynikająca z art. 57 ust. 7 p.bud. ma również zastosowanie do użytkowania obiektów budowlanych, które zostały zrealizowane nielegalnie. Inwestor, który dopuścił się samowoli budowlanej, czy też wykonał roboty budowlane wymagające doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, ma szansę na uzyskanie pozwolenia na użytkowanie lub skuteczne zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy, dopiero po zakończeniu procedury legalizacyjnej (art. 48–49 p.bud.) albo procedury naprawczej określonej w art. 51 p.bud. Nie oznacza to jednak, że może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego w dowolnym momencie, gdyż przepisy art. 54 i 55 p.bud. nie zawierają żadnych wyłączeń w ich stosowaniu. Poza tym procedura legalizacyjna oraz naprawcza kończą się też obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 49 ust. 5, art. 51 ust. 4). Nie można więc tak rozumieć przepisów art. 48 i art. 51 p.bud., że inwestor może bezkarnie przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego przed ostatecznym zakończeniem tych postępowań.
Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że jak wynika z treści art. 57 ust. 7 p.bud., ustawodawca wprowadził dwie przesłanki nałożenia kary pieniężnej przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Pierwszą jest przystąpienie do użytkowania obiektu lub jego części. Natomiast drugą naruszenie art. 54 lub art. 55 p.bud. Zdaniem Sądu zwrot "z naruszeniem art. 54 albo 55" należy rozumieć jako przystąpienie do użytkowania bez wymaganego zgłoszenia lub uzyskania wymaganego pozwolenia na użytkowanie. Obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie może wynikać wprost z ustawy - art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3 lub z decyzji – art. 55 ust. 1 pkt 2 p.bud. Zatem naruszenie art. 55 oznacza, że wystarczy naruszenie jednej przesłanek wymienionych w tym przepisie. Regulacja nakładająca na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie w przypadku samowoli budowlanej, tj. art. 49 ust. 5 albo postępowania naprawczego tj. art. 51 ust. 4 p.bud. jest jedną z przesłanek naruszenia art. 55 i nie oznacza, że stosowanie przepisu art. 57 ust. 7 jest wyłączone. Naruszenie art. 54 lub 55 ustawy ma charakter formalny. Albo inwestor przed przystąpieniem do użytkowania obiektu zgłosił zakończenie robót albo uzyskał pozwolenie na użytkowanie, albo nie.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji kara z tytułu nielegalnego użytkowania jest wymierzana tylko i wyłącznie za to, że inwestor przystąpił do użytkowania bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na użytkowanie. Przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego zależy wyłącznie od woli inwestora. Także w przypadku dopuszczenia się samowoli budowlanej nie musi on przystępować do użytkowania wzniesionego obiektu przed jego zalegalizowaniem, a tym samym narażać się na nałożenie kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 p.bud. Ponadto, legalizacja samowoli budowlanej może nie być możliwa ze względów obiektywnych, ponieważ niemożliwe do spełnienia będą warunki legalizacji określone w art. 48 ust. 2 p.bud, przykładowo z uwagi na sprzeczność lokalizacji danej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub naruszenie warunków technicznych, czy – tak jak w niniejszej sprawie – usytuowanej w sposób niezgodny z zapisami ustawy o drogach publicznych. Nie można też w sposób nieuzasadniony różnicować sytuacji prawnej inwestorów, którzy legalnie i zgodnie prawem zrealizowali obiekt budowlany, a jedynym ich uchybieniem było przystąpienie do użytkowania obiektu bez zgłoszenia lub pozwolenia na użytkowanie, z inwestorami, którzy zrealizowali obiekt nielegalnie i nielegalnie przystąpili do jego użytkowania. To godziłoby w konstytucyjną zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP.
Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto, że w sprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, o sygn. II SA/Kr 981/20, przedmiotem kontroli była decyzja MWINB utrzymująca w mocy decyzję PINB nakazującą A. B., zarządzającemu działką nr [...] rozbiórkę dwustronnej podświetlanej reklamy zlokalizowanej na działce nr [...]. Nieprawomocnym wyrokiem z 8 grudnia 2020 r. WSA w Krakowie – na skutek skargi M. Ł. i M. S. - uchylił zaskarżoną decyzję MWINB w przedmiocie nakazu rozbiórki oraz poprzedzającą ją decyzję rozbiórkową organu I instancji z powodu skierowania jej do niewłaściwego adresata – zarządzającego działką nr [...]. W sprawie tej z materiału dowodowego wynika, że reklama - będąca przedmiotem także i niniejszego postępowania - jest zlokalizowana w odległości mniejszej niż dopuszczalna minimalna odległość wskazana w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Skarżący M. Ł. i M. S. wyraźnie potwierdzili, że są inwestorem przedmiotowego urządzenia.
W skardze kasacyjnej M. S. i M. Ł. zaskarżyli w całości powyższy wyrok zarzucając na podstawie :
I. art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego: art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 p.bud. przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie inwestorom kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, w sytuacji, w której dokonanie zgłoszenia samowoli budowlanej i prowadzenie postępowania w trybie art. 48 p.bud. wyklucza możliwość prowadzenia postępowania z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego oraz wyklucza wymierzenie kary pieniężnej z tego tytułu;
II. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania:
a. art. 1 § 2 i art. 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że organy dokonały prawidłowej wykładni zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji m.in. przyjęcie, że organ II instancji nie był zobowiązany do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i podniesionych w odwołaniu zarzutów, a także że dokładnie wyjaśnił sprawę;
b. art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że organy obu instancji działały w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej i praworządności, co doprowadziło do merytorycznego rozpoznania sprawy podlegającej umorzeniu, a w konsekwencji działanie w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej i sprzeczny z zasadą przekonywania;
c. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na niewystarczającym wskazaniu i rozwinięciu motywów, jakimi kierował się Sąd uznając, że przyjęta przezeń linia orzecznicza została uznana wiodącą i właściwą do zastosowania w niniejszej sprawie.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postepowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że odnaleziona w orzecznictwie sądów administracyjnych przez Sąd pierwszej instancji rozbieżność w orzecznictwie pomiędzy przyjętym przez ten Sąd poglądem dotyczącym możliwości zastosowania kary za nielegalne przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego nielegalnie posadowionego, a poglądem przeciwnym, że przedmiotowa kara może zostać orzeczona wyłącznie w przypadku obiektów wybudowanych legalnie, została rozstrzygnięta przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 listopada 2020 r., sygn. II OSK 2641/17, wydanym w składzie 7 sędziów. W wyroku tym stwierdzono, że w stanie prawnym obowiązującym do 19 września 2020 r. prowadzenie postępowania w trybie art. 48 i 49 lub art. 51 p.bud. wyłącza możliwość równoległego zastosowania art. 57 ust. 7 tej ustawy. W rozpoznawanej sprawie zaskarżone postanowienie MWINB z 22 lipca 2020 r., wydane zostało w sytuacji, w której nie doszło jeszcze do zakończenia postępowania prowadzonego w trybie art. 48 p.bud. Nieprawomocnym wyrokiem z 8 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję MWINB z 18 czerwca 2020 r., w przedmiocie nakazu rozbiórki oraz poprzedzającą ją decyzję rozbiórkową organu I instancji. Skoro więc nie doszło do zakończenia postępowania prowadzonego w trybie art. 48 p.bud., wyłączona była możliwość równoległego zastosowania art. 57 ust. 7 tej ustawy.
Dalej autor skargi kasacyjnej wskazał, że z art. 54 b.bud., do którego odwołanie znajduje się w art. 57 ust. 7, wynika, że do użytkowania obiektu budowlanego można przystąpić po dokonaniu zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Z kolei z art. 57 ust. 1 p.bud. do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć min: oryginał dziennika budowy, oświadczenia kierownika budowy: o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - drogi, ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu. Przedstawienie oryginału dziennika budowy bądź oświadczenia kierownika budowy możliwe jest tylko wówczas, gdy budowa realizowana była w oparciu o pozwolenie na budowę. Organ administracji nie może wydać dziennika budowy dla obiektu budowlanego realizowanego nielegalnie. Nie można też dla prowadzenia takiej inwestycji ustanowić kierownika budowy. W konsekwencji, zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 ust. 1 p.bud., to zawiadomienie o zakończeniu legalnie prowadzonej budowy obiektu budowlanego. Intencją ustawodawcy było więc zastosowanie sankcji w postaci kary pieniężnej tylko wobec inwestora, który zrealizował obiekt budowlany w oparciu o pozwolenie na budowę lub zgłoszenie i pomimo posiadania możliwości dokonania zgłoszenia o zakończeniu budowy przystępuje do użytkowania obiektu nie wywiązując się z tego obowiązku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zawiera usprawiedliwione podstawy.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, jednakże zarzuty naruszenia prawa procesowego zostały ściśle związane z zarzutami materialnoprawnymi, ponieważ zdaniem skarżących dokonując błędnej wykładni przepisów prawa materialnego Sąd pierwszej instancji zaakceptował naruszenia przez organ przepisów postępowania. Powyższe uzasadnia rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia prawa materialnego. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a przez niewystarczające wskazanie i rozwinięcie motywów, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji uznając przyjętą linię orzeczniczą za wiodącą.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 57 ust. 7 p.bud., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia. Stanowił on, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zgodnie z art. 54 ust. 1 zd. pierwsze do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Natomiast stosownie do art. 55 ust. 1, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na budowę obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii wymienionych pod lit. a-h, o których mowa w załączniku do ustawy; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.
Przedmiotowy obiekt stanowi reklamę podświetlaną usytuowaną poza obszarem zabudowanym (przy autostradzie A4), a zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 p.bud. a contrario na jej instalację niezbędne było pozwolenie na budowę. W konsekwencji, skoro na budowę przedmiotowego obiektu wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, to zgodnie z art. 54 ust. 1 p.bud., do użytkowania przedmiotowego obiektu można było przystąpić dopiero po zawiadomieniu organu budowlanego o zakończeniu budowy. Autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie inwestorom kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, w sytuacji, w której dokonanie zgłoszenia samowoli budowlanej i prowadzenie postępowania w trybie art. 48 p.bud. wyklucza możliwość prowadzenia postępowania z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego oraz wyklucza wymierzenie kary pieniężnej z tego tytułu.
Uznając trafność powyższego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela pogląd zaprezentowany przez NSA w wyroku z 16 kwietnia 2021 r., sygn. II OSK 387/18 (powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: https://cbois. nsa.gov.pl). NSA wskazał tam, że przepis art. 49 p.bud. reguluje legalizację obiektu budowlanego realizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W razie zaistnienia przesłanek pozwalających na legalizację obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych bądź, jeżeli budowa została zakończona, o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Jednocześnie w tej decyzji nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 49 ust. 4 i ust. 5). Z powyższego wynika, że w stosunku do obiektów budowlanych wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę zastosowanie ma art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W takim przypadku nie ma natomiast prawnej możliwości zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, co oznacza, że art. 54 p.bud. nie ma zastosowania w stosunku do obiektów budowlanych wzniesionych bez pozwolenia na budowę.
Powyższe stanowisko znajduje oparcie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. II OSK 2641/17, wydanym w składzie 7 sędziów, gdzie stwierdzono, że o przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 55 można mówić dopiero wówczas kiedy inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego, w stosunku do którego wydana została decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych bądź, jeżeli budowa została zakończona, o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zawierająca jednocześnie obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W konsekwencji, należy stwierdzić, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 54 lub art. 55 p.bud. nie może służyć do legalizacji nielegalnie wykonanych robót budowlanych. W takiej sytuacji zasadne jest uruchomienie postępowania legalizacyjnego, natomiast brak jest podstawy prawnej do wymierzania kary, która ma na celu wymuszenie dopełnienia niezbędnych czynności warunkujących legalne użytkowanie obiektu, gdyż jest to niemożliwe przed legalizacją obiektu budowlanego. W rezultacie, w stanie prawnym obowiązującym do 19 września 2020 r., prowadzenie postępowania w trybie art. 48 i 49 lub art. 51 p.bud. wyłącza możliwość równoległego zastosowania art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.
Pogląd powyższy jest prezentowany również w piśmiennictwie (por. Z. Kostka [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, s. 777; M. Cherka, W. Grecki, "Samowola budowlana w polskim prawie budowlanym", Warszawa 2013, s. 113-114; M. Wincenciak [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. M. Wierzbowskiego i A. Plucińskiej-Filipowicz, Warszawa 2018, s. 713).
Argumentacja powyższa znajduje potwierdzenie w rezultatach wykładni systemowej i celowościowej ogółu norm w zakresie legalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Niezależnie od zmieniających się hipotez i dyspozycji art. 54-60 p.bud., z norm tych wynika, że przedmiotem postępowania w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, a także postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, jest zbadanie zgodności budowy z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Wniosek ten wynika z regulacji art. 57 ust. 1 pkt 1-6, ust. 2 i 3 p.bud., zgodnie z którymi, do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor obowiązany jest dołączyć dokumenty jednoznacznie związane z legalną budową (oryginał dziennika budowy, oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę itd.). Nadto, stosownie do art. 59a, organ przeprowadza obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę.
W świetle powyższego, celem administracyjnej kary pieniężnej przewidzianej w art. 57 ust. 7 p.bud. jest zapobieganie unikania przez inwestorów procedury weryfikującej zgodność wykonanych przezeń robót budowlanych z ustaleniami i warunkami przewidzianymi w pozwoleniu na budowę oraz w projekcie budowlanym. Na takie zdefiniowanie celu omawianej sankcji pozwala także systematyka przepisów – wymierzenie kary w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 przewiduje przepis art. 57 ust. 7. Poprzedzające tę regulację przepisy art. 57 ust. 1-6 stanowią bowiem o obowiązkach inwestora, których realizacja umożliwia organowi zbadanie zgodności budowy z projektem budowlanym oraz pozwoleniem na budowę.
W rozpoznawanej sprawie, w dacie wydania zaskarżonego postanowienia nadal niezakończone prawomocną decyzją było postępowanie prowadzone w trybie art. 48 p.bud. Jednocześnie decyzją samego organu wstrzymane zostało wykonanie ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki. Wobec inwestycji zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej ustawodawca przewidział konsekwencje wskazane w art. 48 p.bud, tj. nakaz rozbiórki bądź legalizacja połączona z obowiązkiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Obejmują one nie tylko sam fakt zrealizowania samowolnie obiektu budowlanego ale również jego późniejsze użytkowanie. Realizacja wymagań wynikających z art. 54 i 55 p.bud. jest więc skuteczna tylko w odniesieniu do obiektów, które zostały zrealizowane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i decyzją o pozwoleniu na budowę. Innymi słowy, skoro strona nie może skutecznie ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 p.bud., to nie może tym samym naruszyć tej normy prawa, a to nie pozwala zastosować kary z art. 57 ust. 7 p.bud. Skoro tak, nie było możliwe zastosowanie jej w niniejszej sprawie.
Uznanie za zasadny zarzutu naruszenia prawa materialnego czyni zbędnym odnoszenie się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, szerzej zresztą nieuzasadnionych, poza wskazaniem, że prawidłowe rozpatrzenie zgromadzonych w sprawie dowodów doprowadziłoby do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, przy czym autor skargi kasacyjnej nie zarzuca naruszenia żadnego przepisu k.p.a., na podstawie którego następuje umorzenie postępowania, nie wskazuje też na czym miałoby polegać prawidłowe rozpatrzenia zgromadzonych dowodów. Sądząc z całokształtu skargi kasacyjnej – na odmiennej wykładni i niezastosowaniu art. 57 ust. 7 p.bud., co nie jest prawidłowym uzasadnieniem zarzutu procesowego. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, jakie musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego (tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie), należy jedynie wyjaśnić, że w jego ramach nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA z 22 czerwca 2016 r., sygn. I GSK 1821/14; z 6 marca 2019 r., sygn. II GSK 985/17). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia i umożliwia przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przekaz co do motywów rozstrzygnięcia, jakkolwiek błędny, jest jasny, co czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. niezasadnym. Nie można bowiem mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów.
Wobec uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, w wyniku czego uznał za zasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji uwzględni ocenę prawną i wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
O kosztach postępowania, na które składają się poniesione przez skarżących koszty postępowania przed Sądem pierwszej instancji oraz koszty postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy nadzoru budowlanego uwzględnią ocenę prawną i wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w niniejszej sprawie. Wezmą pod uwagę to, że jak wyżej sygnalizowano, nie doszło do zakończenia postępowania prowadzonego w trybie art.48 p.bud. Wyłączona więc była możliwość równoległego zastosowania art.57 ust.7 tej ustawy.