II OSK 1024/22

II OSK 1024/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Miładowski /sprawozdawca/
Piotr Broda
Robert Sawuła /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1451/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-25
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 4 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 845
art. 27 ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1451/21 w sprawie ze skargi Ł. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 maja 2021 r. znak DOA.7110.371.2020.MMS w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1451/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Ł. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia 21 maja 2021 r., znak: DOA.7110.371.2020.MMS, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej "K.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "J." w P. od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 8 września 2020 r., znak: IR-IV.7840.24.2020.10, stwierdzającej, na wniosek Ł. S. nieważność decyzji Starosty Pilskiego z dnia 9 stycznia 2020 r., nr 18, znak: AB.6740.2019.2019.VIII, o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu ww. Spółdzielni Mieszkaniowej "pozwolenia na budowę miejsc postojowych dla samochodów osobowych oraz utwardzenie terenu na działce o nr ew. [...], obr. [...], przy ul. [...] w P. – uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody w całości i odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty Pilskiego o pozwoleniu na budowę.
Sąd I instancji wskazał na istotę postępowania nieważnościowego (art. 156 § 1 K.p.a.), jak i na charakter przesłanki "rażącego naruszenia prawa", o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., i stwierdził, że zaskarżona decyzja GINB nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc i wskazanych w skardze: art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a., jak również wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP. Sąd nie stwierdza również naruszenia art. 156 § 2 K.p.a. poprzez jego błędną interpretację. Nie doszło także w ocenie Sądu do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w tym więc i wskazanych w skardze art. 32 i art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej "P.b.".
W ocenie Sądu, organ zasadnie uznał, że skarżąca, która zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...], jest współwłaścicielką wyodrębnionego lokalu nr [...] przy ul. [...] w P., z którym związany jest udział we własności działki inwestycyjnej o nr ew. [...], powinna być stroną postępowania w przedmiocie kwestionowanej decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę. W tym zakresie Sąd uwzględnił art. 28 ust. 2 P.b. oraz art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1222 ze zm.), zwanej dalej "u.s.m.".
Natomiast w odniesieniu do wymogu z art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 P.b. dotyczącego złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, Sąd wskazał, że niewątpliwie złożone przez Spółdzielnię oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, biorąc pod uwagę przedmiot inwestycji (budowa miejsc parkingowych) i jej inwestora, którym jest spółdzielnia mieszkaniowa oraz wskazany tytuł prawny do nieruchomości (współwłasność), powinno budzić wątpliwości, bowiem zostało złożone przez współwłaściciela nieruchomości inwestycyjnej bez powołania się na zgodę pozostałych współwłaścicieli. Zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale NSA z 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 2/15 oraz biorąc pod uwagę, że skoro sporna inwestycja wykracza poza zakres robót służących eksploatacji i utrzymaniu nieruchomości wspólnej, to zgodę na jej wykonanie powinni udzielić wszyscy właściciele nieruchomości wspólnej. W tych warunkach Sąd uznał, że oczywistość naruszenia powyższych przepisów nie jest kwestionowana w rozpoznawanej sprawie. Dlatego niezasadne i niezrozumiałe są podnoszone przez skarżącą w skardze zarzuty dotyczące już stwierdzonych przez GINB naruszeń powyższych przepisów.
Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia przez GINB art. 35 P.b. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Organ odwoławczy dokonał w tym zakresie szczegółowej analizy dokumentacji projektowej nie stwierdzając naruszenia wymogów zawartych w decyzji o warunkach zabudowy, a także rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065).
Projekt budowlany zatwierdzony kwestionowanym pozwoleniem na budowę został sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiednich specjalnościach, legitymującą się zaświadczeniem o wpisie na listę właściwego samorządu zawodowego. W dokumentacji zatwierdzonej kontrolowanym pozwoleniem na budowę znajduje się ponadto oświadczenie projektanta o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej wymagane przepisem art. 20 ust. 4 P.b.
Sąd w pełni podzielił również ocenę organu, że jakkolwiek w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 P.b., to z uwagi na skutki społeczno-gospodarcze decyzji Starosty, nie można uznać by miało ono charakter rażący. Nie wystarczy bowiem dla stwierdzenia "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., (1) oczywistość naruszenia przepisu i (2) jego charakter lecz muszą także zaistnieć (3) niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczno-gospodarcze z punktu widzenia praworządności. Zdaniem Sądu, ta ostatnia przesłanka nie została spełniona na gruncie niniejszej sprawy. Trudno bowiem uznać, że niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządnego państwa skutki, wywołała budowa nowych miejsc parkingowych na działce, na której znajduje się 15 budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Budowa ta niewątpliwie bowiem przyczyni się do poprawy komfortu mieszkańców oraz umożliwi poprawne i bezpieczne parkowanie pojazdów w obrębie budynków mieszkalnych przy ul. Łącznej (zob. Projekt budowlany, Opis techniczny do projektu zagospodarowania terenu, VIII. Projektowane zagospodarowanie terenu, 9. Obszar oddziaływania inwestycji, str. 37). Organ słusznie zwrócił też uwagę, że inwestycja została zaplanowana w sąsiedztwie już istniejącego parkingu w miejsce nawierzchni bitumicznej po nieistniejącym już korcie rekreacyjnym, który od wielu lat nie był użytkowany. Kort ten miał nawierzchnię bitumiczną i częściowo nawierzchnię gruntową, nie doszło więc w wyniku realizacji inwestycji do jego znaczących przekształceń.
Ponadto za niezasadne Sąd uznał zarzuty skarżącej dotyczące wycięcia drzew i krzewów. Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym "na terenie nie przewiduje się wycinki drzew i krzewów kolidujących z inwestycją" (zob. Projekt budowlany, Opis techniczny do projektu zagospodarowania terenu, VI. Stan istniejący zagospodarowania terenu, str. 35). Ponadto z projektu zagospodarowania terenu wynika, że w związku z budową spornej inwestycji przewiduje się również nowe nasadzenia zieleni (Projekt budowlany, str. 49). Dołączona przez skarżącą dokumentacja mająca wskazywać na wycinanie drzew i krzewów, nie podlega ocenie organów administracji architektoniczno-budowlanej. Ocenie organów administracji architektoniczno-budowlanej nie podlega również podnoszona przez skarżącą kwestia kosztów i obciążeń, rozliczeń funduszu remontowego, opłat za wody opadowe i utrzymanie parkingu, które w jej ocenie związane są z realizowaną inwestycją.
Sąd wyjaśnił nadto skarżącej, że kwestie związane z ewentualnym brakiem jej udziału w postępowaniu [zwykłym] bez własnej winy, mogą stanowić przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie z zasadą niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnej, żadna z przesłanek wznowienia postępowania nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej, a naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Odnośnie do zawartego w uzasadnieniu skargi stwierdzenia skarżącej o "tworzeniu fałszywych dowodów przez organ podstawowy", Sąd wskazał, że w tym zakresie skarżąca, jeżeli dysponuje dowodami potwierdzającymi popełnienie przestępstwa, może złożyć samodzielnie stosowne zawiadomienie.
Sąd zgodził się też z organem, że decyzja Starosty nie jest dotknięta żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., które mogłyby skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy – Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto decyzja ta, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zaskarżonej decyzji; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, kserokopii dokumentów, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, oraz kosztów dojazdu z P. do Warszawy i z powrotem samochodem osobowym.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
- art. 32; art. 28 ust. 2; art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3; oraz art. 35 P.b. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, gdyż nie został zachowany tryb wydania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 32 P.b. i nie został również dochowany tryb wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zgodnie z art. 35 P.b., co skutkuje uniemożliwieniem skarżącej zapoznanie się z decyzją o warunkach zabudowy i jej weryfikacji ze stanem faktycznym, co jest uzasadnione, gdyż GINB i WSA poczynił ustalenia tylko formalne na podstawie dołączonej decyzji (nie wiadomo, czy wydana decyzja była poprzedzona postępowaniem administracyjnym, czy została załatwiona tak jak zaskarżona decyzja Starosty Pilskiego nr 18 z 9 stycznia 2020 r.). Ustalenia dokonane przez WSA są oderwane od stanu faktycznego, który był i jest znany skarżącej i okoliczności, które uzasadniają uznanie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty Pilskiego i dowodzą, że kontrolujący subiektywnie i uznaniowo dokonali oceny naruszeń i usprawiedliwiają bezprawie, a to powoduje, że Starosta Pilski wydawał pozwolenie na budowę niezgodnie z prawem, a był przeświadczony, że działa zgodnie z K.p.a. Pismo Starosty Pilskiego z dnia 19 lipca 2021 r., kierowane do skarżącej. Cyt.: "Starosta Pilski działał na podstawie i w granicach prawa zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 t.j.)" – załącznik nr 1 Pismo Starosty Pilskiego z dnia 19 lipca 202 r.;
- art. 28 ust. 2 P.b. przez uniemożliwienie skarżącej i innym współwłaścicielom uczestniczenie w charakterze strony w sprawie pozwolenia na budowę;
- stwierdzenie, że decyzja Starosty o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 P.b., a naruszenie nie ma charakteru rażącego, a faktycznie jest to rażące – oczywiste naruszenie prawa, gdyż sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy i wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa;
- art. 27 ust. 2 u.s.m. przez zaniechanie weryfikacji i przyjęcia oświadczenia inwestora przez organ podstawowy, pomimo informacji wskazanego przez spółdzielnię mieszkaniową tytułu prawnego do nieruchomości (współwłasność) bez powołania się na zgodę pozostałych współwłaścicieli;
- naruszenie przepisów Kodeksu cywilnego o współwłasności;
- art. 7, art. 31, art. 32 Konstytucji RP.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. przez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przez organ przed wydaniem rozstrzygnięcia oraz naruszenie przepisów art. 156 § 1 K.p.a. przez wadliwą interpretację sprzeczną z prawem i stanowiskiem Wojewody Wielkopolskiego, oraz skarżącej, w celu interpretacji prawa co ma wpływ na wynik sprawy i wywołuje skutki społeczno-gospodarcze, gdyż ma negatywny wpływ egzystencjonalny dla współwłaścicieli i skarżącej, którzy zostali bezprawnie zmuszeni do ponoszenia wyższych obciążeń finansowych i pozbawieni możliwości decydowania o swojej współwłasności;
- wadliwą analizę dokumentów w aktach sprawy dotyczącej twierdzeń, że inwestycja znajduje się w miejscu po nieistniejącym korcie rekreacyjnym, a faktycznie kort rekreacyjny jeszcze istniał, a w jego otoczeniu rosły drzewa. Kontrola Powiatowego Inspektora Budowlanego w Pile udokumentowała zaniedbania Spółdzielni i wykazała niewywiązywanie się z obowiązków utrzymywania kortu w należytym stanie technicznym;
- art. 7, art. 8, art. 10, art. 12, art. 61, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez niekierowanych decyzji i innych pism do stron – współwłaścicieli i nieustalenie właściwe stron postępowania oraz osób, które nabywały lub zbywały lokale mieszkalne.
W piśmie procesowym z dnia 19 grudnia 2024 r. pełnomocnik skarżącej wskazał na kolizję wyznaczonego w niniejszej sprawie terminu rozprawy przez Naczelnym Sądem Administracyjnym z terminami wyznaczonymi w innych Sądach. Ponadto przedstawił dodatkową argumentację w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.
Na wstępie należy wskazać, że zaskarżony wyrok dotyczy decyzji GINB wydanej w trybie nieważnościowym, w szczególności w związku z oceną, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest obarczona żadną z wad, o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a. – w tym wadą "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).
Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, argumentacja strony skarżącej dotycząca okoliczności związanych z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy jest irrelewantna z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonego wyroku wydanego w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, a tym bardziej w nieważnościowym trybie kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę wykluczona jest kontrola legalności postępowania i decyzji o warunkach zabudowy. Tego bowiem rodzaju kontrola nie mieści się w granicach sprawy dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę; zaś w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę bada się wyłącznie decyzję objętą wnioskiem przez pryzmat przesłanek nieważnościowych, o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a., w tym – przesłankę "rażącego naruszenia prawa". Dlatego w niniejszej sprawie okoliczności podnoszone w skardze kasacyjnej, a dotyczące wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie mogły prowadzić do skutecznego podważenia zaskarżonego wyroku. Jeżeli zaś w sprawie oceniono, że wydana decyzja o pozwoleniu na budowę jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy, to nie ma podstaw do twierdzenia aby w tym zakresie doszło do naruszenia prawa, nie mówiąc o rażącym naruszeniu prawa. Jak wskazał GINB, analiza dokumentacji projektowej zatwierdzonej kontrolowaną decyzją Starosty z 9 stycznia 2020 r., nr 18, nie wykazała, aby w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia wymogów zawartych w ww. decyzji Prezydenta Miasta Piły z 28 lutego 2019 r., nr 10, znak: A-V.6730.2.2019. Tej zaś oceny nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej, ponieważ stosownej weryfikacji nie dokonują współwłaściciele, lecz organ architektoniczno-budowlany.
Odnosząc się do zasadniczego problemu prawnego, który był przedmiotem oceny w postępowaniu nieważnościowym, a mianowicie, wymogu z art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b., tj. złożenia przez wnioskodawcę – inwestora oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy dokonać modyfikacji stanowiska Sądu I instancji wypowiedzianej na tle art. 27 ust. 2 u.s.m., co jednak końcowo nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a wręcz przeciwnie potwierdza, że w ww. zakresie nie było podstaw do stwierdzenia "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Otóż Sąd I instancji oparł swój wywód na starym brzmieniu art. 27 ust. 2 u.s.m., które nie obowiązywało już w dniu udzielenia pozwolenia na budowę z 2019 r. W 2017 r. ustawodawca dokonał nowelizacji ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, w tym art. 27 ust. 2. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu na datę udzielonego pozwolenia na budowę – Dz. U. z 2018 r. poz. 845) zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z wyjątkiem art. 22 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. W niniejszej sprawie mamy zaś do czynienia z inwestycją, która dotyczyła nieruchomości wspólnej (działka nr [...]), w której Spółdzielnia posiadała ponad 60% udziału w gruncie. Na uwagę zasługuje, że w związku z treścią art. 27 ust. 2 u.s.m. do zarządu nieruchomością wspólną znajduje zastosowanie art. 22 ustawy o własności lokali, dotyczący czynności zwykłego zarządu i czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. W tych warunkach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy nie było potrzeby odwoływania się do uchwały NSA sygn. akt II OPS 2/15, która została wydana na tle poprzedniego stanu prawnego, co do tego jak wygląda zarząd nieruchomością wspólną w ramach spółdzielni mieszkaniowej; a nadto nie znajdowały bezpośrednio zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego o współwłasności (w tym co do uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu). Dlatego w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma przesądzającego znaczenia argumentacja odwołująca się do tego, że w kwestii dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymagane było uzyskanie zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, tj. działki nr [...]. Jeżeli zaś chodzi o wykonywanie przez Spółdzielnię zarządu nieruchomością wspólną w ramach czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu (a do takich zalicza się zmianę przeznaczenia części nieruchomości wspólnej lub przebudowę nieruchomości wspólnej – czemu odpowiada zakres udzielonego ww. decyzją Starosty z 2019 r. pozwolenia na budowę), to ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych także wskazuje w oparciu o jakie reguły sprawowany jest w tym zakresie zarząd. A mianowicie, w art. 27 ust. 3 u.s.m. wskazuje się, że do podjęcia uchwały, o której mowa w art. 22 ust. 2 i 4 ustawy, o której mowa w ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy tej ustawy. Chodzi tu o rozwiązania przyjęte w ustawie o własności lokali, która w art. 23 ust. 2 ustanawia zasadę, zgodnie z którą uchwały zapadają większością głosów właścicieli lokali, liczoną według wielkości udziałów, chyba że w umowie lub w uchwale podjętej w tym trybie postanowiono, że w określonej sprawie na każdego właściciela przypada jeden głos.
Z powyższego wywodu wynika, że możliwości dysponowania ww. nieruchomością wspólną na cele budowlane nie była uzależniona od zgody skarżącej, ponieważ Spółdzielnia jako posiadająca ponad połowę udziału w gruncie mogła – niezależnie od braku zgody pozostałej grupy współwłaścicieli, na podstawie art. 27 ust. 2 u.s.m. w zw. z art. 22 ustawy o własności lokali oraz art. 27 ust. 3 u.s.m. w zw. art. 23 ust. 2 ustawy o własności lokali – zdecydować o podjęciu działań inwestycyjnych dotyczących ww. działki, stanowiącej nieruchomość wspólną. Z perspektywy złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane brak ewentualnej uchwały nie może prowadzić do wniosku, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jeśli uwzględni się treści ww. przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych i ustawy o własności lokali, jak i to, że Spółdzielnia posiadała większościowy udział w gruncie (co potwierdza wypis z rejestru gruntów znajdujący się w aktach administracyjnych, jak i samo oświadczenie Spółdzielni). W tych warunkach Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 P.b. nie miało charakteru rażącego z uwagi na brak niemożliwych do zaakceptowania skutków społeczno-gospodarczych, co należy w całej rozciągłości podzielić bez już ponownego przywoływania trafnej argumentacji Sądu I instancji w tym zakresie. Poza tym przedstawiony powyżej wywód tylko taką ocenę potwierdza, skoro Spółdzielnia mogła samodzielnie, bo w ramach posiadanego większościowego udziału w gruncie, zdecydować o działaniach inwestycyjnych na ww. działce stanowiącej nieruchomość wspólną w ramach funkcjonowania spółdzielni mieszkaniowej. Z punktu widzenia prawa własności i jego wykonywania w ramach współwłasności tego rodzaju działania mieściły się w ramach obowiązujących zasad prawnych, w tym co do sposobu obliczania większości, co także znajduje swoje oparcie w przepisach Kodeksu cywilnego (zgodnie z art. 204 K.c. większość współwłaścicieli oblicza się według wielkości udziałów). W omawianym zakresie nie może też być mowy o takim naruszeniu art. 7, art. 31, art. 32 Konstytucji RP, tj. zasad praworządności, wolności i równości, które mogłoby prowadzić do stwierdzenia, że pozwolenie na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.
Odnośnie do art. 28 ust. 2 P.b. i braku udziału w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę określonych podmiotów jako stron postępowania, należy wskazać, że Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że tego rodzaju ewentualna wada postępowania stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, a tym samym jako przesłanka konkurencyjna nie może być przedmiotem oceny w postępowaniu nieważnościowym, które opiera się wyłącznie na przesłankach z art. 156 § 1 K.p.a., wśród których nie występuje przesłanka, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Poza tym taki brak udziału będzie musiał być rozpatrywany z uwzględnieniem art. 27 ust. 2 i 3 u.s.m., ponieważ współwłaściciele działki stanowiącej nieruchomość wspólną nie mogą, nie posiadając większościowego udziału, samodzielnie decydować o nieruchomości, w której posiadają udział, ale wyłącznie związany z prawem własności do lokalu mieszkalnego.
Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 32; art. 28 ust. 2; art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3; oraz art. 35 P.b.; art. 28 ust. 2 P.b.; art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 P.b., art. 27 ust. 2 u.s.m.; art. 7, art. 31, art. 32 Konstytucji RP; oraz przepisów Kodeksu cywilnego o współwłasności – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
W konsekwencji przedstawionego powyżej wywodu także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej – dotyczące naruszenia prawa procesowego – należało uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Po pierwsze, zarzuty te zostały błędnie sformułowane, ponieważ Sądy Administracyjne nie orzekają na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, nie mógł bezpośrednio naruszyć wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Formułując w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa wymagane było powiązanie w skardze kasacyjnej przepisów K.p.a. z odpowiednimi przepisami p.p.s.a. W innym wypadku tak sformułowane zarzuty, jako błędnie sformułowane, nie podlegały uwzględnieniu. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny – kierując się zasadą prawną wyrażoną w uchwale tegoż Sądu o sygn. akt I OPS 10/09, która nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej, a więc i w jej uzasadnieniu argumentacji – w przedstawionym powyżej wywodzie wyjaśnił, z jakich względów zaprezentowana w skardze kasacyjnej argumentacja jest nieskuteczna. W żadnym razie odwoływanie się do kwestii współdecydowania, czy stanu faktycznego na gruncie, tj. utrzymywania kortu, nie podważa legalności zaskarżonego wyroku, który dotyczył wyłącznie oceny prawnej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. oceny co do kwalifikowanych wad, ale tkwiących w samej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3, art. 156 § 1 K.p.a.; oraz art. 7, art. 8, art. 10, art. 12, art. 61, art. 77 i art. 80 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.