II OSK 1023/23

II OSK 1023/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-06-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1088/22 - Postanowienie WSA w Krakowie z 2022-12-02
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 3, art. 58, art. 147, art. 183, art. 184, art. 189
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1372
art. 101
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1740
art. 140, art. 144
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. G., K.L., J. A. i G. sp. z o.o. sp.k. w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1088/22 w sprawie ze skargi P. G., K.L., J. A. i G.sp. z o.o. sp.k. w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w sprawie odstąpienia od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] - obszar [...] i [...] postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 2 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1088/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę P.G., K. L., J. A. i G. sp. z o.o. sp.k. w [...] na uchwałę Rady Gminy [...]z dnia [...][...] listopada 2021 r. nr [...]w sprawie odstąpienia od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] - obszar [...] i [...].
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd stwierdził brak naruszenia skarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia wnoszących skargę. Sąd wskazał, że sporządzenie planu miejscowego nie jest obowiązkowe, a zatem władztwo planistyczne ma tutaj charakter uznaniowy. Gmina decyduje o przystąpieniu, uchwaleniu bądź odstąpieniu do sporządzenia planu. Jeśli uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzania planu i wycofać się z inicjatywy pianistycznej. W tym zakresie podejmuje uchwały. Jednocześnie Sąd podniósł, że w przedmiotowej sprawie istotny jest charakter uchwały o odstąpieniu od sporządzenia planu. Wskazał, że w orzecznictwie charakter tego typu uchwał nie budzi wątpliwości: mają jedynie wewnętrzny (wiążący tylko organ wykonawczy gminy), intencyjny i porządkowy charakter; nie można nadać im charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów; nie stanowią "przepisów prawa miejscowego"; nie naruszają aktualnie istniejącego interesu prawnego lub uprawnień skarżących z uwagi na ich "negatywny" charakter; nie regulują nie tylko wprost, ale nawet pośrednio indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżących podmiotów oraz ich sytuacji materialnoprawnej; nie naruszają interesów prawnych właścicieli nieruchomości i nie przesądzają o celu jaki ma być zrealizowany; uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy; rolą uchwały w sprawie "przystąpienia" do sporządzenia planu miejscowego jest wszczęcie właściwego procesu planistycznego oraz wyznaczenie - w załączniku graficznym - granic obszaru, jakiego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu, a zatem określenie granic przyszłych działań planistycznych a rolą uchwały o "odstąpieniu" - zaniechanie planowanych prac planistycznych; uchwała ta jest uchwałą intencyjną a konsekwencją podjęcia tej uchwały jest wyłącznie zakończenie procedury planistycznej; podobnie konsekwencją uchwały o "odstąpieniu" jest zakończenie tego procesu; niedopuszczalna jest skarga na bezczynność rady gminy w przedmiocie podjęcia uchwały o "odstąpieniu" od sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również o odstąpieniu od jego sporządzenia, podjęta w trybie art. 14 ust. 1 u.p.z.p., nie wywołuje skutków materialnoprawnych, ma jedynie charakter formalny, nie stanowi aktu prawa miejscowego, bowiem wyłącznym jej przedmiotem jest określenie granic obszaru objętego przyszłym planem, a braki przy jej podjęciu mogą być następnie sanowane przy wydawaniu uchwały właściwej tj. o zmianie planu. Sąd podkreślił, że powyższa charakterystyka uchwały o odstąpieniu od sporządzenia planu jednoznacznie wskazuje na to, że z istoty swojej uchwała taka nie może wpływać na interes prawny lub uprawnienie, tym bardziej nie może go naruszać. Jednocześnie Sąd wskazał, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny skarżących. W tym kontekście, mając na względzie podnoszone przez skarżących uwarunkowania, jak przebieg projektowanej obwodnicy w ciągu drogi [...] oraz objęcia działek skarżących planem generalnym lotniska [...] sytuacja skarżących jest trudna. Jednak nie może ona być zdaniem Sądu źródłem ich legitymacji skargowej, upatrywanej w przepisach prawa materialnego (np. prawa własności). Naruszenie interesu faktycznego nie jest tożsame z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Ponadto owa szczególna sytuacja skarżących wynika z okoliczności, które leżą poza skarżona uchwałą, t.j. nie tkwią w samej uchwale, co potwierdza brak możliwości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez tę uchwałę.
Sąd zwrócił uwagę, że w skardze, a także w toku rozprawy skarżący podniósł, że skarżona uchwała prowadzi do nieuprawnionej zmiany granic obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu. W tym kontekście Sąd zauważył, że w § 3 skarżonej uchwały wskazano, że traci moc uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. zmieniona uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz uchwałą Rady Gminy [...] nr [...]z dnia [...]listopada 2020 r. w części obejmującej obszar: [...] – obszar [...]i [...]. Na mocy uchwały zmianie uległ tym samym zakres pierwotnej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co pozostaje w zgodzie z zasadami techniki prawodawczej. Dokonując w/w zmian nie doszło także do naruszenia właściwości organów.
Odnosząc się do powołanych orzeczeń sądów administracyjnych wskazujących na możliwość wykreowania legitymacji skargowej indywidualnego podmiotu Sąd wskazał, że interes prawny ma być realny, obiektywnie sprawdzalny i ma oparcie w normach prawa materialnego. Niedopuszczalne jest jego kreowanie w oparciu o okoliczności faktyczne, co prowadziłoby nieuchronnie do jego zrelatywizowania. W rezultacie w określonych okolicznościach faktycznych jeden podmiot posiadałby taki interes, a inny nie. Ponadto zdaniem Sądu powołane orzeczenia nie są adekwatne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), Sąd odrzucił skargę.
Skargą kasacyjną P. G., K. L., J. A. i G. sp. z o.o. sp.k. w [...] zaskarżyli powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie:
- art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną wykładnię tych przepisów, a w konsekwencji odrzucenie skargi z powodu - zdaniem Sądu pierwszej instancji - nie wykazania przez skarżących naruszenia ww. uchwałą ich interesu prawnego, pomimo tego, iż uchwała ta narusza prawo własności skarżących, a w konsekwencji narusza ich interes prawny;
- art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 140 i art. 144 k.c. przez błędną wykładnię tych przepisów, która sprowadza się do twierdzenia Sądu pierwszej instancji, iż ustalenia zaskarżonej uchwały nie naruszają interesu prawnego skarżących pomimo tego, iż zapisy ww. uchwały w § 1 ust. 1, 2 i 3 wykluczają działki skarżących z postępowania planistycznego, a w konsekwencji ograniczają ich uprawnienia wynikające z prawa własności;
- art. 3 § 1 i art. 147 § 1 p.p.s.a. przez błędną wykładnię tych przepisów, a w konsekwencji nieskontrolowanie zaskarżonej uchwały, pomimo tego, iż kontroli sądów administracyjnych podlega działalność administracji publicznej o czym mową w art. 3 § 1 ust. 5 i 6 p.p.s.a., a w konsekwencji niezastosowanie środka określonego w art. 147 § 1 p.p.s.a., pomimo tego, że zaskarżona uchwała nie odpowiada prawu.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów podnieść należy, iż wbrew twierdzeniom jej autora Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu zasadnie doszedł do wniosku, że skarżącym nie przysługuje interes prawny w skarżeniu przedmiotowej uchwały w sprawie odstąpienia od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] - obszar [...] i [...].
Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g., stanowiącym, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Stosownie zaś do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Sąd pierwszej instancji opierając się na ugruntowanym stanowisku judykatury, prawidłowo wskazał, że istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., jest materialnoprawny związek między sferą indywidualnych praw lub obowiązków strony skarżących a zaskarżonym aktem. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Podkreślenia przy tym wymaga, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu w tym trybie powinien być bezpośredni i realny a o jego naruszeniu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej strony skarżącej.
Oceniając w tym kontekście prawidłowość stanowiska Sądu pierwszej instancji, mając jednocześnie na uwadze okoliczność, że skarżący uprawnienie do wystąpienia ze skargą w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wiązali z przysługującym im prawem własności do nieruchomości objętych przedmiotową uchwałą, w wyniku której doszło w ich ocenie do "wykluczenia planistycznego", podnieść należy, że samo zainteresowanie kontynuowaniem procedury planistycznej nie mogło być źródłem legitymacji do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Podkreślenia wymaga bowiem, że uchwalenie planu miejscowego ma co do zasady charakter fakultatywny, co oznacza, że gmina może, ale nie musi go uchwalić. Jest to wyraz samodzielności, jak i władztwa planistycznego gminy. Mieszkańcom gminy nie przysługuje inicjatywa uchwałodawcza, która mogłaby być źródłem roszczenia o uchwalenie planu miejscowego (por. wyrok NSA z 12 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 3979/19; postanowienie NSA z 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 59/13). W ukształtowanej w tym przedmiocie linii orzeczniczej przyjmuje się jednolicie, że uchwała o przystąpieniu (odstąpieniu) do sporządzenia planu miejscowego ma jedynie charakter wewnętrzny, intencyjny i formalny, w następstwie czego nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Ponadto w orzecznictwie tym wskazuje się, że rada gminy, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej (por. postanowienia NSA z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 605/23, z 29 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 838/20, z 6 listopada 2019r., sygn. akt II OSK 3304/19z 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 13/18, z 15 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 660/11, 24 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 1111/16, 16 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2712/21; wyroki NSA z 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2442/12, 14 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 81/13, z 5 października 2016 r. sygn. akt II OSK 7/15).
W tych okolicznościach należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji zasadnie odrzucił przedmiotową skargę albowiem w obowiązującym stanie prawnym nie istnieje przepis prawa, z którego wynikałoby uprawnienie właściciela do żądania od gminy prowadzenia prac planistycznych na wskazanym przez niego terenie. Skarżący nie wykazali zatem, iż posiadany przez nich interes wywodzony z prawa własności nieruchomości położonych na terenie wyłączonym z planowania na mocy zaskarżonej uchwały, jest interesem prawnym a ponadto został naruszony tą uchwałą.
Z tych wszystkich przyczyn podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 140 i art. 144 k.c. i art. 3 § 1 i art. 147 § 1 p.p.s.a., nie mogły odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 181 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.