II OSK 1023/12

II OSK 1023/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-09-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-04-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Adamiak /przewodniczący/
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Małgorzata Dałkowska - Szary
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2148/11 - Wyrok WSA w Warszawie z 2012-01-31
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 27 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2148/11 w sprawie ze skargi J. z siedzibą w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuję sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. 450 (czterysta pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2148/11 orzekł o oddaleniu skargi J. z siedzibą w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. o sygnaturze [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku usytuowanego na ul. [...] w Warszawie.
Wskazać należy, że w związku z robotami budowlanymi na terenie ww. obiektu toczyło się postępowanie przed organami nadzoru budowlanego w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy zatwierdził inwestorowi projekt budowlany adaptacji istniejącego budynku na terenie ww. posesji na samoobsługowy sklep sieci [...] oraz zezwolił na wznowienie robót budowlanych przy realizacji ww. inwestycji.
W odniesieniu do tej decyzji toczyły się następnie postępowania w trybie wznowieniowym i nieważnościowym. I tak, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 25 sierpnia 2005 r., nr II OT/258/2005 odmówił wznowienia postępowania zakończonego opisaną wyżej decyzją, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Obie te decyzje, uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2006 r., w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 1194/06, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2008 r., w sprawie o sygnaturze akt II OSK 425/07 oddalił skargę kasacyjną. Po ww. wyrokach nie zapadła decyzja, kontynuująca postępowanie w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego opisaną wyżej decyzją z dnia [...] lutego 2005 r.
W zakresie postępowania nieważnościowego, także dotyczącego jak wskazano w/w decyzji z dnia [...] lutego 2005 r., Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r., umorzył postępowanie. Zgodnie ze stanem akt administracyjnych decyzja ta jest ostateczna.
W związku z wnioskiem inwestora, o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku zaadaptowanego na potrzeby ww. sklepu samoobsługowego, który wpłynął do organu w dniu 15 marca 2005 r., postępowanie miało następujący przebieg.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie. Następnie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru dla m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] maja 2009 r., [...] odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] uchylił to rozstrzygnięcie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Decyzję organu II instancji uchylił następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2010 r., w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 1800/09.
Rozpoznając sprawę po ww. wyroku Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru dla m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2009 r.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, udzielił pozwolenia na użytkowanie istniejącego budynku, zaadaptowanego na potrzeby samoobsługowego sklepu sieci [...] (dawniej [...]) usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie. Powyższa decyzja, została następnie uchylona decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], a sprawę ponownie przekazano do rozpoznania przez organ I instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę, z wniosku złożonego w dniu 15 marca 2005 r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) udzielił pozwolenia na użytkowanie istniejącego budynku, zaadaptowanego na potrzeby samoobsługowego sklepu sieci [...] (dawniej [...]) usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie.
W uzasadnieniu organ podał, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2005 r. zatwierdzającej inwestorowi J. projekt budowlany adaptacji istniejącego budynku na terenie posesji przy ul. [...] w Warszawie. Z uwagi na fakt, iż Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu I instancji, brak było podstaw do ponownego przeprowadzenia postępowania naprawczego w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji albowiem decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego pozostaje w obrocie prawnym, a przed organami stopnia wyższego nie toczy się obecnie żadne postępowanie w ramach nadzoru budowlanego. Ponadto do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu inwestor dołączył dokumenty wymagane zgodnie z art. 57 ustawy Prawo budowlane oraz oświadczył, że organy wymienione w art. 56 ww. ustawy, zawiadomione o zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu nie zgłosiły sprzeciwu w ustawowym terminie. Tym samym, inwestor wypełnił obowiązki wynikające z art. 56 i art. 57 ustawy Prawo budowlane.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania R. P. od opisanej wyżej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy przeprowadził postępowanie legalizacyjne zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany adaptacji istniejącego budynku. Decyzja ta kończy postępowanie legalizacyjne prowadzone w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane w związku z przeprowadzonymi robotami budowlanymi w przedmiotowym obiekcie. Postępowanie administracyjne prowadzone w trybie art. 59 ww. ustawy jest odrębnym postępowaniem w zakresie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Postępowanie takie inicjuje inwestor poprzez złożenie wniosku o pozwolenie na użytkowanie.
Organ odwoławczy, na podstawie znajdującego się w aktach sprawy wniosku inwestora o pozwolenie na użytkowanie datowanego na dzień [...] marca 2005 r. oraz protokołu oględzin przeprowadzonych na przedmiotowej nieruchomości z dnia 5 kwietnia 2005 r., nr [...], uznał, że organ powiatowy przeprowadził obowiązkową kontrolę w sposób uchybiający procedurze administracyjnej i przepisom prawa. Protokół kontroli nie jest sporządzony na właściwym formularzu stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzoru protokołu obowiązkowej kontroli (Dz. U. Nr 132, poz. 1231), przez co nie zawiera istotnych danych, których podanie wymagane jest w formularzu do przeprowadzenia kontroli obowiązkowej w związku z postępowaniem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Z treści tego protokołu nie wynika również w sposób jednoznaczny, iż jest to protokół kontroli prowadzonej na podstawie art. 59 ustawy Prawo budowlane, równie dobrze może on stanowić potwierdzenie innej kontroli przeprowadzonej w toku prowadzonego postępowania. Nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli obiektu lub jej brak stanowią istotną wadę proceduralną powodująca konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanej w oparciu o tak wadliwie przeprowadzone postępowanie dowodowe.
Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że nie zakończone jest postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego samowoli budowlanej na nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie, wszczęte na wniosek użytkowników wieczystych oraz następców prawnych dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., Nr [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 listopada 2005 r. uchylił decyzje obu instancji.
W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji dokonał nieprawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy i ponownie rozpatrując sprawę powinien rozpoznać wniosek o wznowienie postępowania poprzez wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia oraz przeprowadzić obowiązkową kontrolę obiektu objętego wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła J. z siedzibą w W. (następca prawny wcześniejszego inwestora) wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Zaskarżonej decyzji skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik spawy, tj.:
1. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 59a i art. 59d ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wadliwe przyjęcie, że organ I instancji (sporządzając protokół kontroli przeprowadzonej na podstawie art. 59a ustawy Prawo budowlane na niewłaściwym formularzu) uchybił procedurze administracyjnej w sposób powodujący konieczność uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji;
2. art. 135 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie w niniejszej sprawie i uchylenie decyzji organu I instancji w sytuacji, w której prawidłowe zastosowanie ww. przepisu spowodowałoby zlecenie przez organ organowi, który wydał decyzję w I instancji, przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów w sprawie lub przeprowadzenie tego postępowania przez organ odwoławczy z urzędu;
3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sprawie, czego rezultatem było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji, w której prawidłowe zastosowanie ww. przepisu doprowadziłoby do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji;
4. art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnienie słusznego interesu strony skarżącej, które doprowadziło do wydania błędnej decyzji uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; a także poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej,
5. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 9 oraz 11 k.p.a. poprzez m.in. niewystarczające przytoczenie okoliczności faktycznych stanowiących podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, czego rezultatem było wydanie decyzji, która nie zawiera elementów przewidzianych przez przepisy regulujące postępowanie administracyjne.
W skardze podniesiono, że decyzje organu powiatowego w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie były 5 razy kontrolowane przez organ II instancji i dopiero za piątym razem, a jednocześnie po 6 latach od przeprowadzenia obowiązkowej kontroli organ zauważył nieprawidłowości w jej przeprowadzeniu.
Ponadto, zdaniem skarżącej Spółki, kwestie własnościowe nie mają znaczenia przy dopuszczeniu obiektu do użytkowania. Wykorzystanie dla celów budowlanych cudzej nieruchomości może rodzić tylko roszczenia właściciela do inwestora o charakterze cywilnoprawnym, które mogą być dochodzone w postępowaniu przed sądami powszechnymi, nie może natomiast negatywnie przesądzać o dopuszczeniu budynku do użytkowania (wyrok NSA o sygn. akt IV SA 90/97).
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2148/11 oddalił skargę J. z siedzibą w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowania budynku usytuowanego na ul. [...] w Warszawie.
W uzasadnieniu Sąd odniósł się krytycznie do procesu wydawania decyzji obciążonego uchybieniami polegającymi na naruszeniu art. 107 i 138 § 2 K.p.a. Jednakowoż zdaniem Sądu decyzja odpowiada przepisom prawa w pozostałym zakresie. Powodem, dla którego Sąd uznał za prawidłową decyzję kasatoryjną organu drugiej instancji, jest to, że postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie nie może zostać zakończone, do czasu ukończenia postępowania dotyczącego wznowienia postępowania zakończonego opisaną wyżej decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na kontynuacje robót budowlanych na terenie przedmiotowego w sprawie obiektu.
Wskazanie to jest tym bardziej zasadne, że dotychczasowe postępowanie zakończone decyzjami w przedmiocie odmowy jego wznowienia zostało zakwestionowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 1194/06, gdzie doszło do uchylenia ww. decyzji, zaś Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygnaturze akt II OSK 425/07 skargę oddalił.
Z akt sprawy nie wynika, żeby po ww. wyrokach doszło do kontynuowania postępowania wznowieniowego, przeciwnie organ nadzoru budowlanego zdaje się zaniechał tego postępowania i nazwijmy to "odnowił" postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Takie procedowanie jest nieprawidłowe i ma rację organ drugiej instancji, że w tych okolicznościach nie jest dopuszczalne wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie.
Wydanie pozwolenia na użytkowanie kończy proces inwestycyjny. Dochodzi do oceny zgodności wykonanych robót z projektem budowlanym, w tym wypadku projektem, zatwierdzonym decyzją, która kończyła postępowanie objęte obecnie procedurą wznowieniową.
Potrzeba zakończenia opisanego wyżej postępowania wznowieniowego, jest tą przesłanką, która uniemożliwia, w ocenie Sądu, wydanie na tym etapie decyzji pozwolenia na użytkowanie. Powyższa teza, wbrew stanowisku skargi, nie nawiązuje do stanu własności, czy roszczeń w tym zakresie, a dotyczy tylko stanu niezakłóconego bytu prawnego ostatecznej decyzji, która zapadła w postępowaniu objętym obecnie procedurą wznowieniową.
Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca spółka, reprezentowana przez r.pr. S. K., która pismem z dnia 27 marca 2012 r. wniosła na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 117 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Autor skargi zarzuca szereg naruszeń przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. z zw. z art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niedopełnienie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej (Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie) pod względem zgodności z prawem;
2. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie w niniejszej sprawie i wydanie wyroku bez uwzględnienia całości akt sprawy, tj. z pominięciem tych elementów akt sprawy, z których wynika, że
a. wniosek z dnia 14 lipca 2005 r. o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r., znak [...] dotyczył w istocie kwestii tytułu prawnego do gruntu (prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) – która to kwestia nie ma prawnego znaczenia przy dopuszczeniu obiektu do użytkowania, nie powinna zatem stanowić przesłanki wstrzymującej wydanie inwestorowi decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku przy ul. [...] w Warszawie;
b. w wyniku wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r. znak [...] mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. – poprzez błędne oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja nr [...] Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lipca 2011 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 135 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 59a i art. 59d ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wadliwe przyjęcie, że organ pierwszej instancji (sporządzając protokół kontroli przeprowadzonej na podstawie art. 59a ustawy Prawo budowlane na niewłaściwym formularzu) uchybił procedurze administracyjnej w sposób powodujący konieczność uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. – poprzez błędne oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja nr [...] Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lipca 2011 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 135 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie w niniejszej sprawie i uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, w której prawidłowe zastosowanie tego przepisu spowodowałoby zlecenie przez organ odwoławczy organowi, który wydał decyzję w pierwszej instancji, przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów w sprawie lub przeprowadzenie tego postępowania przez organ odwoławczy z urzędu;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. – poprzez błędne oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja nr [...] Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lipca 2011 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sprawie, czego rezultatem było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w sytuacji, w której prawidłowe zastosowanie ww. przepisu doprowadziłoby do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji;
6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. – poprzez błędne oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja nr [...] Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lipca 2011 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego, które doprowadziło do wydania błędnej decyzji uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji; a także poprzez prowadzenia postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej (w sytuacji w której organ odwoławczy rozpoznawał decyzję Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przeciągu sześciu lat aż pięć razy i dopiero za piątym razem dostrzegł wadę o charakterze proceduralnym);
7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. – poprzez błędne oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja nr [...] Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lipca 2011 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 9 oraz 11 k.p.a. poprzez m.in. niewystarczające przytoczenie okoliczności faktycznych stanowiących podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, czego rezultatem było wydanie decyzji, która nie zawiera elementów przewidzianych przez przepisy regulujące postępowanie administracyjne.
Wskazując obszernie na powyższe podstawy autor skargi wniósł o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2148/11 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ww. Sądowi, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za wszystkie instancje.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U z 2012 r., poz. 270; dalej: P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna wniesiona przez J. z siedzibą w W. ma usprawiedliwione podstawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę zaakceptował bowiem błędne rozstrzygnięcie wydane przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Sąd I instancji zaakceptował stanowisko tego organu, że postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie nie może zostać zakończone, do czasu ukończenia postępowania dotyczącego wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2005 roku o zatwierdzeniu budowlanego adaptacji budynku. Sąd I instancji w istocie nie uzasadnił jednak dlaczego pogląd organu administracji uznał za prawidłowy. Sąd stwierdził jedynie, że potrzeba zakończenia postępowania wznowieniowego jest tą przesłanką, która uniemożliwia wydanie na tym etapie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz, że pogląd ten dotyczy "stanu niezakłóconego bytu prawnego decyzji, która zapadła w postępowaniu objętym obecnie procedurą wznowieniową".
Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku stwierdzić należy, że wprawdzie złożony został wniosek o wznowienie postępowania, w którym wydana został decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2005 roku, znak [...], to jednak decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie doszło też do wstrzymania wykonania tej decyzji. Nie było więc podstaw do tego, by organ administracji publicznej w sprawie dotyczącej wydania pozwolenia na użytkowanie oczekiwał na to, czy decyzja z dnia [...] lutego 2005 roku zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w postępowaniu wznowieniowym, czy też nie. Żaden przepis prawa materialnego i procesowego nie nakłada na organ administracji takiego obowiązku. Tym samym za zasadny uznać należy podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Jest to zasadnicza okoliczność przesądzająca o konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku. Odnoszenie się do pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów jest w tej sytuacji niecelowe.
Organ odwoławczy, jako drugi powód uchylenia decyzji organu I instancji wskazał, że obowiązkowa kontrola została przeprowadzona w sposób uchybiający procedurze administracyjnej i przepisom prawa. Protokół kontroli nie został bowiem sporządzony na właściwym formularzu i nie wynika z niego jednoznacznie, że jest to protokół kontroli prowadzonej na podstawie art. 59 ustawy Prawo budowlane.
Odnośnie do tego argumentu organu odwoławczego Sąd I instancji stwierdził, że "Nie forma, a zawartość protokołu, szczegółowo przeanalizowana mogłaby skutkować uzupełnieniem materiału dowodowego w zakresie niezbędnym dla udzielenia pozwolenia na użytkowanie, czy też uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji np. gdyby ustalenia doprowadziły do wniosku, że takiej kontroli nie było w ogóle". Zgodzić należy się z poglądem Sądu I instancji, że nie forma protokołu, lecz jego treść decyduje o tym, czy przeprowadzona została kontrola, o której mowa w art. 59 ust.1 w zw. z art. 59a ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Sąd I instancji rozpoznając skargę powinien jednak samodzielnie dokonać oceny, czy znajdujący się w aktach sprawy protokół kontroli dowodzi przeprowadzenia tego rodzaju kontroli, a w konsekwencji, czy organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu I instancji do ponownego rozpatrzenia. Tylko wówczas Sąd może stwierdzić, czy powstała, czy nie powstała przesłanka uchylenia zaskarżonej decyzji wymieniona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a Takiej oceny Wojewódzki Sąd Administracyjny w przedmiotowej sprawie nie dokonał. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji będzie więc zobowiązany do jej dokonania.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz wnoszącej skargę kasacyjną J. z siedzibą w W. kwotę 450 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.