II OSK 1022/22

II OSK 1022/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Małgorzata Masternak - Kubiak
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1773/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-01-04
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 106 par. 3, art. 141 par. 4, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 256
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak, Sędzia WSA (del.) Magdalena Dobek - Rak, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka, po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1773/21 w sprawie ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 czerwca 2021 r. nr DOA.7110.145.2020.JNO w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek M. P. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 stycznia 2022 r., VII SA/Wa 1773/21, oddalił skargę E. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: skarżąca, spółka) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 czerwca 2021 r. znak: DOA.7110.145.2020.JNO utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 6 marca 2020 r. Wl-1.7840.1.162.2018.EO, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Stare Miasto w Krakowie z 18 maja 1967 r. BA-l-601/267/67 pozwalającej na wybicie otworów okiennych w budynku przy ul. [...] w K.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów:
I. postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez oddalenie skargi i uznanie przez Sąd, że (1) brak zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z 15 lutego 1962 r. o ochronie zabytków na wykonanie robót budowlanych, (2) naruszenie przez decyzję z 1967 r. podstawowych przepisów bezpieczeństwa przeciwpożarowego oraz (3) naruszanie przez wydaną decyzję z 1967 r. praw osób trzecich nie stanowią rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji z 1967 r.;
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia zasady skargowości, polegającego na wydaniu decyzji z 1967 r. wobec osoby, która nie złożyła wniosku o udzielenie tej decyzji, podczas gdy stwierdzenie wydania decyzji wobec takiej osoby świadczy o wydaniu decyzji z 1967 r. z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a tym samym sporządzone przez Sąd uzasadnienie nie odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.;
3) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego
wyroku do zarzutu dotyczącego braku inicjatywy dowodowej organu administracji i dokonania istotnych ustaleń faktycznych na podstawie przypuszczeń, w szczególności przez brak ustalenia stopnia pokrewieństwa pomiędzy J. P. a J. D., a tym samym sporządzone przez Sąd uzasadnienie nie odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.;
4) art. 106 § 3 p.p.s.a. przez oddalenie wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z aktu urodzenia J. D. oraz J. P., ewentualnie również ich rodziców, na okoliczność, czy osoby te pozostają wobec siebie w kręgu powinowactwa lub pokrewieństwa, podczas gdy ww. okoliczność miała istotne znaczenie dla ustalenia, czy wniosek J. D. z 13 maja 1967 r. o wydanie decyzji mógł obejmować również wniosek o wydanie decyzji na rzecz J. P. – było to możliwe jedynie w przypadku pozostawania tych osób wobec siebie w relacji zaliczanej do kategorii bliskiej rodziny;
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez pominięcie obowiązku stosowania zasady praworządności przy kontroli decyzji z 1967 r. przy jednoczesnym uznaniu bezwzględnego prymatu zasady pewności prawa, podczas gdy prawidłowa, zindywidualizowana ocena Sądu z uwzględnieniem interesu nie tylko adresata decyzji, ale także pozostałych stron postępowania administracyjnego, w szczególności polegającego na całkowitym uniemożliwieniu zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, prowadzi do wniosku, że upływ czasu od chwili jej wydania nie stał na przeszkodzie stwierdzenia jej nieważności;
II. prawa materialnego, tj.:
1) art. 27 ust. 1 ustawy z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury przez błędną wykładnię polegającą na nieokreśleniu czy zezwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków jest decyzją administracyjną czy stanowi formę opinii organu, podczas gdy rzeczone zezwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków jest formą władczego rozstrzygnięcia, a wydanie decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych bez uzyskania ww. zezwolenia stanowi rażące naruszenie prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
2) § 80 ust. 2 pkt 3 zarządzenia nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, przez jego niezastosowanie, podczas gdy wskazana norma nakazywała, aby ściana nieruchomości, w której miały zostać wybite otwory okienne była ścianą bez otworów okiennych, wobec czego wydanie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych z 1967 r. w sposób ewidentny naruszało kardynalne przepisy odnoszące się do ochrony przeciwpożarowej, co świadczy o wydaniu decyzji z 1967 r. z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
3) art. 41 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 31 stycznia 1961 r. przez jego niezastosowanie, podczas gdy roboty budowlane zostały rozpoczęte po upływie 2 lat, co w świetle art. 41 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1961 r. obligowało organ do stwierdzenia nieważności pozwolenia na wykonanie robót budowlanych;
4) art. 39 prawa budowlanego z 31 stycznia 1961 r. przez jego niezastosowanie, podczas gdy wybicie otworów okiennych w ścianie znajdującej się w granicy działki, które to otwory okienne wychodzą na nieruchomość sąsiednią, naruszało prawa właściciela nieruchomości sąsiedniej w postaci możliwości zagospodarowania nieruchomości zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a tym samym wydanie decyzji z 1967 r. naruszało art. 39 prawa budowlanego świadcząc o wydaniu ww. decyzji z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania M. P. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Na wstępie wskazania wymaga, że celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy badana decyzja dotknięta jest jedną z tzw. wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem rozstrzygnięcia jest kwestionowana decyzja według stanu faktycznego i prawnego w dniu jej wydania. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04). Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (zob. wyroki NSA: z 6 kwietnia 2023 r., II OSK 1531/22; z 3 marca 2023 r., I OSK 616/20).
Podkreślenia wymaga również, że przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną. W tym postępowaniu organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości zastosowania prawa. Obowiązkiem organu w postępowaniu nieważnościowym jest dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Oceny zgodności z prawem, czyli zaistnienia przesłanki nieważnościowej należy dokonywać według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego i obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Wyjaśnić także należy, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Dlatego też, w tezie wyroku NSA z 12 grudnia 1988 r. (II SA 981/88, ONSA 1988, z. 2, poz. 96), zasadnie stwierdzono, że "naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa".
Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. (por. W. Chróścielewski [w:] W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2009, s. 193, A. Matan [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom II, Warszawa 2007, s. 325 oraz wyroki NSA: z 8 lipca 2010 r., I OSK 170/10; 8 września 2008 r., II GSK 1061/08; z 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04). Nie budzi zatem wątpliwości, że przy rażącym naruszeniu prawa nie chodzi o każde wadliwie zastosowanie prawa, ale o jego naruszenie w stopniu najwyższym z możliwych, którego ciężar gatunkowy jest tak szczególnie duży, że wyklucza możliwość dalszego funkcjonowania decyzji w porządku prawnym.
Wskazywana w niniejszej sprawie przez organ okoliczność upływu czasu od wydania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym ma znaczenie dla oceny naruszenia prawa jako naruszenia kwalifikowanego. Powyższe wynika ze stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z 12 maja 2015 r., P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), który uznał art. 156 § 2 k.p.a., w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od daty wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał w uzasadnieniu wyroku wskazał na "konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa". Wskazał również, że "stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy". Obowiązek ten został przez ustawodawcę wykonany dopiero ustawą z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. poz. 1491), którą (z mocą od 16 września 2021 r.) zmieniono art. 156 § 2 k.p.a. w ten sposób, że nadano mu następujące brzmienie: "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne".
Na gruncie stanu prawnego obowiązującego przed ww. zmianą art. 156 § 2 k.p.a. w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że powołany wyrok Trybunału ma istotny wpływ na wykładnię art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lutego 2016 r., II OSK 1603/14, znaczny upływ czasu, o którym mowa w ww. wyroku Trybunału, musi być brany pod uwagę przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie. W wyroku z 7 kwietnia 2016 r., II OSK 1953/14, NSA stwierdził, że "działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Takie aspekty i konsekwencje zasady praworządności są bowiem ograniczone przez jej inne oblicze, tj. potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji". Niewątpliwie korzystanie przez osobę z praw wynikających z aktu administracyjnego jest wykonywaniem uprawnień zagwarantowanych jej przez organ władzy publicznej. Trzeba zatem mieć na względzie, że odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć instytucję stwierdzenia nieważności decyzji), nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży bowiem w interesie porządku publicznego. W wyroku z 20 lutego 2019 r., II OSK 694/17, NSA wskazał natomiast, że z ww. wyroku Trybunału wyraźnie wynika potrzeba istnienia przedawnienia na obszarze prawa administracyjnego, w tym także przedawnienia do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (W. Piątek, Przedawnienie w prawie administracyjnym, Poznań 2018, s. 125, 135). Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno znajdować swój kres w dążeniu do osiągnięcia, wynikającego z art. 2 Konstytucji RP, stanu pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z tego właśnie powodu wyrok TK z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, powinien być punktem odniesienia dla oceny legalności każdej indywidualnej sprawy administracyjnej. W omawianym wyroku NSA wywiódł tezę, że "zaniechanie prawodawcy wykonania wyroku TK stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, zobowiązuje sąd – na podstawie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP – do wydania takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym Konstytucją RP". Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży bowiem w interesie porządku publicznego (zob. wyrok NSA z 30 czerwca 2023 r., II OSK 2164/20).
Stan niezgodny z Konstytucją usunięty został dopiero w wyniku nowelizacji k.p.a. dokonanej ustawą z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491). Znowelizowany przepis wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z powodu wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa po upływie 10 lat od jej doręczenia lub ogłoszenia. Zgodnie z art. 2 ust 1. ustawy nowelizującej do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym nowelą.
Z związku z powyższym przyznać należało rację Sądowi I instancji, który aprobując stanowisko orzekających w sprawie organów uznał, że z uwagi na tak znaczny upływ czasu od wydania weryfikowanej w niniejszej sprawie decyzji z 18 maja 1967 r., tj. blisko 55 lat, nie można było stwierdzić jej nieważności w zakresie w jakim domagała się tego skarżąca spółka. Tym samym, z uwagi na znaczny upływ czasu bez znaczenia pozostają w niniejszej sprawie kwestie ewentualnych relacji sąsiedzkich, rzekomego braku zezwolenia konserwatora zabytków jak i niespełnienia ówczesnych przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej. Za bezzasadne uznać zatem należało zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego.
Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów powołanych w ramach procesowej podstawy kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności stwierdza, że okazały się one po części chybione merytorycznie, a po części wadliwie skonstruowane (formalnie i metodologicznie).
I tak, w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który podniesiony został w ramach zarzutów procesowych, wyjaśnienia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, że art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć zawarty w ustawie generalnie o charakterze procesowym, jest w istocie przepisem prawa materialnego (por. wyrok NSA z 15 maja 2013 r., I OSK 2160/11) i stanowi podstawę skargi kasacyjnej określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (H. Knysiak-Molczyk: Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis 2010, s. 222 i przypis 20). Wobec tego brak jest podstaw, by wiązać ten przepis z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który dotyczy uchybień procesowych (por. np. wyrok NSA z 14 września 2017 r., I OSK 3079/15). Z uwagi zatem na wadliwie skonstruowany zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie poddawały się zarzuty podniesione w punkcie 1. i 5.
W odniesieniu natomiast do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, w szczególności stanowisko Sądu I instancji odnoszące się do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) oraz wyjaśnia w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Zostało zatem sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sam fakt, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z rozstrzygnięciem Sądu I instancji nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Sąd I instancji wyjaśnił natomiast, że z uwagi na znaczny upływ czasu od daty wydania decyzji z 1967 r., nie można było stwierdzić jej nieważności jak domagała się tego skarżąca spółka.
Również okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano szeroko zarzutów podniesionych w skardze może wprawdzie stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., ale tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 27 października 2010 r., I GSK 1172/09). Taka sytuacja nie zachodzi jednak w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji nie ma obowiązku odnosić się szczegółowo do każdego z argumentów, które w przekonaniu strony skarżącej świadczą o zasadności danego zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów Sądu wynika, dlaczego, w jego ocenie, doszło lub nie do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 4 maja 2021 r., I OSK 3093/18). Samo twierdzenie strony, że Sąd I instancji nie odniósł się w sposób wyczerpujący do wszystkich zarzutów skargi nie oznacza a priori konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna nie wykazała bowiem, że gdyby Sąd I instancji odniósł się do wskazanych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów skargi, to wynik sprawy mógłby być inny.
Natomiast oddalenie wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyroki NSA z: 30 września 2009 r., I OSK 160/09; 21 września 2010 r., I GSK 243/10; 17 kwietnia 2012 r., II OSK 165/11; 25 września 2012 r., II OSK 840/11; 22 czerwca 2021 r., II OSK 2754/18; 23 lutego 2022 r., III OSK 863/21). W postępowaniu przez sądem administracyjnym dowody przeprowadza się bowiem wyjątkowo, po spełnieniu warunków wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. Poza tym posłużenie się w tym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Pomijając zatem okoliczność, że art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy kasacyjnej, ponieważ przeprowadzenie dodatkowego dowodu z dokumentu jest pozostawione uznaniu sądu, to w przedmiotowej sprawie okolicznością, która przede wszystkim stanęła temu na przeszkodzie był znaczny upływ czasu od daty wydania decyzji z 1967 r., który – jak już wyjaśniono powyżej – uniemożliwił stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Zatem również zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. nie miał usprawiedliwionych podstaw.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1. sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania, bowiem art. 204 p.p.s.a., dotyczący obowiązków stron w zakresie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej, nie przewiduje zwrotu kosztów na rzecz uczestnika postępowania, o czym orzeczono jak w punkcie 2. sentencji.